陜西生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理法治化研究

趙冉娟

陜西理工大學(xué)，陜西 漢中 723001

生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅是解決環(huán)境問題的重要方法，更是區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)程中，由傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的治理模式向多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)健康有效運(yùn)行的必由之路。本文從陜西生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀出發(fā)，從多個角度思考法治化路徑，探索解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)問題的新模式，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的空間格局，從而實(shí)現(xiàn)一體化建設(shè)。

一、協(xié)同治理視角下陜西生態(tài)環(huán)境保護(hù)

黨的二十大報(bào)告指出：“大自然是人類賴以生存發(fā)展的基本條件。尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求［1］?！眳f(xié)同治理是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展趨勢，是守護(hù)綠水青山的應(yīng)有之義。

（一）協(xié)同治理的特點(diǎn)

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，各類環(huán)境問題呈現(xiàn)復(fù)雜性以及網(wǎng)絡(luò)化等新特點(diǎn)，增加了生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)治理的挑戰(zhàn)性。僅靠單個組織無法有效解決，必須在傳統(tǒng)治理模式的基礎(chǔ)上，對各方力量進(jìn)行綜合整合，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)參與主體的多元化和推進(jìn)進(jìn)程的協(xié)同性。協(xié)同治理的模式包括各個主體共同參與，從而取得共識，以共識為導(dǎo)向，由此開展協(xié)同治理，通過各主體的積極參與和互相監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)不同主體利益最大化。

（二）陜西生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理法治化的必要性

目前陜西生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理難題［2］，較為明顯的部分一是水資源利用率低、用水緊張，陜西省橫跨長江、黃河兩個流域，但水資源利用率較低，存在著中高度用水緊張的壓力，還進(jìn)一步存在水體污染的問題，使得水資源短缺問題更加嚴(yán)峻；二是大氣污染，以及引發(fā)的嚴(yán)重霧霾天氣，陜西煤礦資源較為豐富，尤其是陜北區(qū)域，工業(yè)的發(fā)展造成了嚴(yán)重的大氣污染問題，大氣污染引發(fā)了嚴(yán)重的霧霾天氣，甚至導(dǎo)致了各種疾病的滋生；三是土地重金屬污染問題，陜西第一產(chǎn)業(yè)種類較為多樣，關(guān)中平原地區(qū)種植業(yè)及其林業(yè)及產(chǎn)業(yè)在種植過程中對農(nóng)藥等化學(xué)藥品的使用造成嚴(yán)重的土地污染，此外，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增長，更加劇了環(huán)境污染的問題。

當(dāng)前陜西省陜北、陜南、關(guān)中行政區(qū)域生態(tài)呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)，部分甚至出現(xiàn)生態(tài)失衡的現(xiàn)狀，直接或間接的影響到陜西省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。由此可見，陜西省生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須從整體出發(fā)，十個設(shè)區(qū)的市人大及其常委會推進(jìn)協(xié)同治理，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，推進(jìn)協(xié)同治理法治化、規(guī)范化。

二、陜西生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理法治化的現(xiàn)實(shí)困境

近年來，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來了環(huán)境的惡化，對資源的過度開發(fā)利用導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的諸多問題，促使生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治化進(jìn)程加快，各地具體實(shí)踐有序推進(jìn)極大地保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，但這一過程也凸顯出不少問題，影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理法治化治理效果。

（一）主體相對單一

陜西生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中問題種類較多且存在動態(tài)發(fā)展的特點(diǎn)，這就要求在協(xié)同治理中必須與時俱進(jìn)、具體問題具體分析，然而目前仍存在職責(zé)劃分模糊導(dǎo)致治理時間長、浪費(fèi)成本、治理效果不理想的情況。與之相比，難以發(fā)揮其他主體的積極作用，事實(shí)上，生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及較多領(lǐng)域，居民、企業(yè)、社會組織等機(jī)構(gòu)，在日常生活、生產(chǎn)中更能及時發(fā)現(xiàn)新問題。但由于種種原因的限制，當(dāng)前其他主體參與協(xié)同治理的積極性不高，民眾認(rèn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)是政府的責(zé)任，甚至認(rèn)為與自己無關(guān)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識仍停留在個人基本生活衛(wèi)生上，未形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的意識，不能及時有效解決新出現(xiàn)的問題。

（二）相關(guān)立法仍不完善

梳理陜西省現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，目前主要以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)，制定了水資源保護(hù)條例、天然林修復(fù)條例、大氣污染防治條例、煤炭石油開發(fā)條例、氣候資源保護(hù)條例、水土保護(hù)條例等。對以上地方性法規(guī)進(jìn)行總結(jié)，主要包括以下特點(diǎn)：一是精細(xì)化程度較高，但關(guān)聯(lián)性較低；二是內(nèi)容較少，具有一定的局限性；三是規(guī)定較為粗放缺乏針對性；四是公眾參與程度不高。

（三）未形成穩(wěn)定、高效聯(lián)合協(xié)作機(jī)制

在信息共享方面，黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息公開制度逐步完善，但同行政區(qū)域在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中具體追求的目標(biāo)存在差異乃至沖突，首先包括治理動機(jī)和利益的沖突，同時不同主體的理念認(rèn)知區(qū)別也會對協(xié)同治理產(chǎn)生影響。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)商，我國現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系中，沒有專門的“信息公開法”，大部分內(nèi)容分散在不同的法律法規(guī)中，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息共享機(jī)制是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的重要條件。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)激勵和保障制度方面，目前存在生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識不足與參與效率較低的問題，全民積極投身生態(tài)環(huán)境保護(hù)是當(dāng)前所要攻克的難關(guān)之一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)公共事業(yè)，現(xiàn)有的模式基本由政府主導(dǎo)，忽略了其他社會主體的作用。將激勵措施和保障制度引入生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐之中，有利于將責(zé)任落實(shí)到具體的個體，進(jìn)而達(dá)到環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的目的。

三、陜西生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理法治化完善路徑

陜西生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理需要法治化保駕護(hù)航，通過法治思維、法治方式解決現(xiàn)存的具體問題，從而保障不同利益主體參與協(xié)同治理，均衡各主體利益需求，規(guī)范其權(quán)利義務(wù)，形成高效的協(xié)同治理機(jī)制，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入法治軌道，推進(jìn)其健康發(fā)展。

（一）多元主義協(xié)同治理

一是建立專門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理機(jī)制，明確各級政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理中權(quán)力、責(zé)任、利益的界限［3］，加強(qiáng)分工、合作，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是不同利益主體、不同部門相互合作，轉(zhuǎn)變政府作為治理主體的單一模式，擴(kuò)大公眾參與力度，公眾參與的主體包括可能明顯受到影響的主體、可能獲得利益或不利的主體、可能受到影響的使用者、價值觀受到影響的主體等；三是多元協(xié)同治理的原則包括廣泛性、預(yù)防和治理并行，廣泛性要求公眾參與范圍廣、時間早，預(yù)防和治理并行要求公眾對相關(guān)信息知悉、有權(quán)利提出建議、能夠得到反饋；四是提高公眾參與協(xié)同治理的意識，利用多種形式充分調(diào)動全體公民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，提高全體公民的協(xié)同治理意識，形成多元協(xié)同治理的理想局面；五是加強(qiáng)企業(yè)責(zé)任，鼓勵企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時注重對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

（二）協(xié)同治理法治化

法治是中國式現(xiàn)代化應(yīng)有之義，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理領(lǐng)域，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)下，充分發(fā)揮多元主體的積極作用，必須依賴法治的規(guī)范作用，通過法治方式確認(rèn)協(xié)同治理的正當(dāng)性，保障實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的最大價值。

1．協(xié)同立法

由于在《中華人民共和國憲法》中并沒有“協(xié)同立法”的概念，在中央立法層面，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規(guī)定“可以開展協(xié)同立法”，為區(qū)域協(xié)同立法提供了明確的法律依據(jù)。2015 年《中華人民共和國立法法》進(jìn)行了修改，按照該法，環(huán)境保護(hù)的立法主體由之前的陜西省人民代表大會及其常委會、西安市人民代表大會及其常委會，增加了咸陽、渭南、銅川、寶雞、榆林、延安、漢中、安康、商洛九個市人大及其常委會。但在實(shí)際操作層面，仍缺少可供參考的模范，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法活動中，各主體應(yīng)堅(jiān)持平等協(xié)商原則、互相合作、協(xié)作共贏，走出多元利益羈絆，統(tǒng)籌推進(jìn)一體化建設(shè)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域建立深層次合作、積極開展相關(guān)理論交流學(xué)習(xí)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須堅(jiān)持立法先行，在立法層面進(jìn)行協(xié)同，為協(xié)同治理實(shí)踐提供法律依據(jù)。

2．協(xié)同執(zhí)法

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2018 年12月聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，總體目標(biāo)是有效整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍［4］，科學(xué)合規(guī)設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體系和能力建設(shè)，為協(xié)同執(zhí)法提供了明確的法律依據(jù)。

完善協(xié)同執(zhí)法路徑，一是必須明確劃分各部門職責(zé)，將各部門的部門執(zhí)法權(quán)進(jìn)行綜合整合；二是在協(xié)同執(zhí)法機(jī)制下，明確主管部門和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的具體合作事項(xiàng)，同時各部門建立信息共享機(jī)制；三是正確處理協(xié)同執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與合法合規(guī)下自由裁量權(quán)的關(guān)系。

3．協(xié)同司法

加強(qiáng)司法部門和其他部門的協(xié)作，生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)同必須與立法、執(zhí)法等部門進(jìn)行協(xié)作，為提高治理效果提供有效條件。建立跨區(qū)域法院協(xié)同治理模式，將司法資源進(jìn)行整合，一方面建立起審判機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域全過程的參與，包括事前參與立法活動、在執(zhí)行中進(jìn)行司法監(jiān)督等；另一方面關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域重點(diǎn)突出案件，及時進(jìn)行梳理總結(jié)。

推動不同區(qū)域檢察機(jī)關(guān)的相互配合，建立專門部門就生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，以本區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題為起點(diǎn)，打破地方機(jī)關(guān)壁壘，開展監(jiān)督工作，定期對生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理進(jìn)行評估，保障其實(shí)效。

4．共同守法

全民守法是生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，守法是將“紙上的法律”變?yōu)椤靶袆又械姆伞钡闹匾绞剑袷胤▽Ψ蓪?shí)效產(chǎn)生直接影響。共同守法同樣也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治化的薄弱環(huán)節(jié)，第一，共同守法最大的主體是公民，公民是環(huán)境變化直接受影響的主體，公民個人的行為離不開對法律的遵守；第二，企業(yè)行為是環(huán)境污染現(xiàn)象發(fā)生的主要因素之一，肩負(fù)降低環(huán)境污染負(fù)擔(dān)的重任；第三，政府作為執(zhí)法者，對環(huán)境污染問題的作為程度直接影響到政府的公信力。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，引入市場化因素，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時充分發(fā)揮市場因素，鼓勵綠色發(fā)展。提高公民守法意識，開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)普法教育宣傳，借助互聯(lián)網(wǎng)手段創(chuàng)新宣傳方式。提高公民違法成本，落實(shí)監(jiān)督制度。針對企業(yè)的守法行為，首要須鼓勵企業(yè)綠色發(fā)展，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型，完善企業(yè)綠色發(fā)展獎勵機(jī)制，同時政府也要加強(qiáng)守法意識建設(shè)。

（三）落實(shí)協(xié)同治理機(jī)制

陜北、陜南、關(guān)中生態(tài)環(huán)境問題具有跨區(qū)域的特征，這為協(xié)同治理帶來了一定的挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境作為一種特殊的公共物品，外部性特征明顯，在進(jìn)行治理的過程中，必須綜合考量投入成本和所獲利益的差異，搭建合理的補(bǔ)償機(jī)制，由此調(diào)動不同治理主體積極性，從而獲得實(shí)效。

1．信息共享

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是整體問題，信息共享制度是開展協(xié)同治理工作的基礎(chǔ)。完善信息共享制度一是需要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息共享平臺，做好對相關(guān)信息的維護(hù)，并及時更新；二是要建立多元主體間信任體系，使不同主體間進(jìn)行有效溝通，形成長期穩(wěn)定的合作關(guān)系；三是需要增強(qiáng)政府和其他協(xié)同治理主體的良性互動。

2．健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)激勵和保障制度

《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！钡谑粭l規(guī)定：“對保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵［5］。”因此，一方面應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)秀個人和企業(yè)獎勵機(jī)制，并將具體規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，從而提升公民個人和企業(yè)的積極性；另一方面要建立相應(yīng)保障機(jī)制，減少公民和企業(yè)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的支出及花銷。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體實(shí)踐中，必須將激勵標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化，增強(qiáng)執(zhí)行的可操作性，同時引入強(qiáng)制性規(guī)定，表述激勵措施時，將激勵性措施上升為強(qiáng)制性措施。明確激勵和保障主體的權(quán)利和義務(wù)，加入不履行義務(wù)時的責(zé)任追究制度，并細(xì)化責(zé)任追究方式。建立相應(yīng)的事后評價體系，區(qū)分具體評價主體。

（四）落實(shí)監(jiān)督機(jī)制

對生態(tài)環(huán)境監(jiān)督應(yīng)貫穿立法、執(zhí)法、司法、守法的全過程。目前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)在法律層面并不存在明確的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將此項(xiàng)權(quán)利納入相關(guān)規(guī)定，使之有法可依，明確權(quán)利范圍，積極回應(yīng)公眾的認(rèn)知問題，明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)的保護(hù)范圍，對相關(guān)舉報(bào)人進(jìn)行合理的保護(hù)。

生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)人民幸福安康、事關(guān)民族未來，黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效，生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理是可持續(xù)發(fā)展的必由之路，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治化是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的必然要求，多元利益主體共同參與［6］是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必由之路。