俄羅斯檢察官在行政違法案件中的權(quán)力行使問(wèn)題研究

程 偉

黑龍江省黑河市人民檢察院，黑龍江 黑河 150000

一、俄羅斯聯(lián)邦檢察官對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的法律依據(jù)

現(xiàn)行《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》第六條、第九條、第二十二條、第二十七條、第三十條、第三十三條等條款，對(duì)檢察官具有行政違法行為監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。現(xiàn)行《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第十七條，對(duì)監(jiān)督權(quán)的行使、違反檢察官法律要求應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定。

第一，規(guī)定了監(jiān)督范圍和監(jiān)督對(duì)象?！抖砹_斯聯(lián)邦檢察院法》規(guī)定，檢察官有權(quán)對(duì)聯(lián)邦各部委、服務(wù)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、地方自治機(jī)構(gòu)、軍事管理機(jī)構(gòu)等行政權(quán)力機(jī)構(gòu)及其行政人員的法律執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)監(jiān)督中涉及的商業(yè)和非商業(yè)組織以及法律直接規(guī)定的其他從事行政管理事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)及其工作人員，均有義務(wù)在法律規(guī)定的期限內(nèi)履行檢察官的法律要求?！抖砹_斯聯(lián)邦行政違法法典》第28．4 條規(guī)定，在對(duì)《俄羅斯聯(lián)邦憲法》的遵守情況和俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)現(xiàn)行法律的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，檢察官有權(quán)監(jiān)督法律規(guī)定的任何行政違法行為。

同時(shí)，檢察官的監(jiān)督范圍包括公民選舉權(quán)領(lǐng)域①《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第5．6 條、5．7 條、5．21 條、5．23-5．25 條、5．45 條、5．46 條、5．48 條、5．52 條、5．58 條。、未成年人權(quán)利和合法利益領(lǐng)域②《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第6．19 條、6．20 條。、國(guó)有財(cái)產(chǎn)和土地使用領(lǐng)域、通信信息領(lǐng)域等③《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第7．24 條、第7．35 條，第8．32．2 條，第12．35 條，第13．14 條、第13．19．1 條、第13．27 條。。

第二，明確了監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》的相關(guān)規(guī)定，檢察官在行政違法案件中具有調(diào)查權(quán)、參與審理權(quán)、提出異議權(quán)、建議給予行政處罰權(quán)等。《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》以及俄羅斯聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)2015 年第78 號(hào)令規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在行政違法案件的審理中承擔(dān)起訴任務(wù)，檢察官不僅對(duì)行政違法案件的立案作出決定，而且參與法院審理。

《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》第二十二條明確規(guī)定了檢察官在行政違法行為調(diào)查中所具有的權(quán)力：第一，有權(quán)進(jìn)入相關(guān)組織機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所和工作地點(diǎn)；第二，有權(quán)查閱、訪問(wèn)相關(guān)文件資料；第三，有權(quán)對(duì)所掌握的有關(guān)違法行為情況和法律執(zhí)行情況進(jìn)行檢查；第四，有權(quán)要求行政機(jī)構(gòu)管理人員提交必要的文件、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等資料；第五，有權(quán)咨詢相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜遥坏诹?，有?quán)對(duì)涉嫌行政違法行為的單位或其下屬單位進(jìn)行檢查、調(diào)查；第七，有權(quán)要求行政機(jī)構(gòu)人員對(duì)違法行為作出解釋。

第三，確定了追究行政責(zé)任的具體罰則。2001年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第十七條規(guī)定，對(duì)未按照規(guī)定遵守檢察官要求的須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。這一條款后又經(jīng)過(guò)兩次修改：2007 年對(duì)該條款的內(nèi)容進(jìn)行了技術(shù)性調(diào)整，即行政責(zé)任中罰金以盧布為計(jì)算單位，并且不以最低工資為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)；2013 年該條款又補(bǔ)充了一個(gè)新的責(zé)任主體，即法人主體。

根據(jù)修改后的《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第十七條之規(guī)定，故意不履行聯(lián)邦法律規(guī)定的檢察官要求的，檢察官有權(quán)要求對(duì)公民處以1000 盧布至1500 盧布罰金；對(duì)政府公職人員有權(quán)要求處以2000 盧布至3000 盧布罰金，或取消資格6 個(gè)月至1 年；對(duì)法人有權(quán)要求處以5 萬(wàn)盧布至10 萬(wàn)盧布罰金，或暫停其活動(dòng)最長(zhǎng)達(dá)90 天?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)行《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第十七條的具體責(zé)任的規(guī)定，是確保政府行政機(jī)關(guān)及其工作人員履行義務(wù)的重要手段之一，缺乏這種責(zé)任將嚴(yán)重削弱檢察官對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)威性和法律可能性。

二、實(shí)踐中檢察官追究行政責(zé)任的具體情形及案例

根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》的有關(guān)規(guī)定，檢察官對(duì)在規(guī)定期限內(nèi)未遵守檢察官法律要求的情況有權(quán)啟動(dòng)行政責(zé)任追究程序，具體包括以下情形：拒絕接受檢察官的法律審查的；違反檢察官要求提供信息資料時(shí)間的；在警告停止后或消除行政違法行為后又進(jìn)行的；聯(lián)邦頒布新的生效法規(guī)，地方政府當(dāng)局未遵守法律法規(guī)要求的；以及其他拒絕檢察官的合法要求的。

2014 年俄羅斯聯(lián)邦總檢察院研究所經(jīng)聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)辦公室批準(zhǔn)，對(duì)未遵守檢察官法律要求追究行政責(zé)任的情況進(jìn)行了專題研究，課題組由時(shí)任俄羅斯聯(lián)邦總檢察院研究所所長(zhǎng)、法學(xué)博士的?。＃支荮支绉讧呓淌谪?fù)責(zé)。據(jù)課題組統(tǒng)計(jì)①《對(duì)不遵守檢察官的法律要求的行為追究行政責(zé)任的方法論》課題組由俄羅斯聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)辦公室批準(zhǔn)立題研究，由俄羅斯聯(lián)邦總檢察院研究院研究員及檢察官組成，課題研究成果主要用于指導(dǎo)檢察官司法實(shí)踐，并納入檢察官專業(yè)培訓(xùn)系統(tǒng)。，近年來(lái)行政違法行為具有增加趨勢(shì)，每年檢察機(jī)關(guān)將辦理的行政違法案件進(jìn)行公示，其中多數(shù)行政違法行為來(lái)自俄羅斯內(nèi)政部、道路安全監(jiān)察局、地方政府、國(guó)家消防機(jī)構(gòu)等部門(mén)。該課題組經(jīng)過(guò)對(duì)實(shí)踐監(jiān)督情況的分析認(rèn)為，檢察官依據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第十七條向法院提起要求個(gè)人或者法人承擔(dān)行政責(zé)任的最常見(jiàn)理由是：個(gè)人或者法人拒絕糾正檢察官已查明的行政違法行為，或者拒不采納檢察官提出的書(shū)面糾正意見(jiàn)；未提交或未在規(guī)定期限內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)提交審查結(jié)果的答復(fù)；未執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)制定的法律文書(shū)中所提出的監(jiān)督要求；被監(jiān)督的公職人員在檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督中缺席，未對(duì)違法事實(shí)作出解釋。

同時(shí)，2013 年俄羅斯檢察機(jī)關(guān)信息公開(kāi)的數(shù)據(jù)顯示，因不遵守《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》被檢察機(jī)關(guān)提起要求承擔(dān)行政責(zé)任6020 人，受到處罰5315 人。通過(guò)上述數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在被檢察機(jī)關(guān)提起要求承擔(dān)行政責(zé)任的案件中，檢察官的追責(zé)要求有的獲得了法院的支持，有的未獲得法院支持。在俄羅斯目前的司法實(shí)踐及理論層面對(duì)這一問(wèn)題的立場(chǎng)是：如果行政機(jī)關(guān)或其工作人員對(duì)檢察官已經(jīng)作出具有合理理由的答復(fù)，并對(duì)檢察官的要求提出合理異議，則不能視為未滿足檢察官的合法要求。本文選取兩個(gè)案例分別進(jìn)行說(shuō)明。

（一）案例一：檢察官追究某機(jī)場(chǎng)行政責(zé)任案

1．基本案情

2018 年7 月6 日，根據(jù)某州檢察院檢察官的調(diào)查結(jié)果，檢察官確定某機(jī)場(chǎng)及周邊地區(qū)違反了航空法的有關(guān)規(guī)定，并向該機(jī)場(chǎng)股份有限公司制發(fā)了第0703-2018 號(hào)關(guān)于消除機(jī)場(chǎng)違法行為的建議。某州檢察院檢察官在對(duì)該機(jī)場(chǎng)股份有限公司的建議中要求：第一，在檢察官的參與下對(duì)其進(jìn)行調(diào)查，采取措施消除已查明的違法行為，并附有確定該機(jī)場(chǎng)存在行政違法行為的法律依據(jù)；第二，通知進(jìn)行進(jìn)一步深入調(diào)查的時(shí)間和地點(diǎn)；第三，建議追究相關(guān)責(zé)任人的紀(jì)律責(zé)任；第四，在法律規(guī)定的1 個(gè)月內(nèi)，向檢察官通報(bào)對(duì)所提出的整改要求的審議結(jié)果和所采取的措施。

根據(jù)官方網(wǎng)站上發(fā)布的俄羅斯郵政ID 數(shù)據(jù)RU（3080002509620），該建議于2018 年7 月20日送達(dá)該公司。在法律規(guī)定的1 個(gè)月期限內(nèi)，某州檢察院沒(méi)有收到該公司對(duì)所提整改要求的書(shū)面反饋結(jié)果，也沒(méi)有提交關(guān)于整改要求的執(zhí)行情況和采取措施糾正違法行為的任何信息材料。

因該機(jī)場(chǎng)故意不履行2018 年7 月6 日檢察官提出的規(guī)定義務(wù)，2018 年10 月16 日，某州檢察院檢察官根據(jù)聯(lián)邦法律規(guī)定的權(quán)力，依據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第17．7 條的規(guī)定，對(duì)該公司提起了追究行政責(zé)任的訴訟。

2．訴訟過(guò)程

2018 年11 月12 日法院作出裁定，該機(jī)場(chǎng)公司違反了《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第17．7條規(guī)定，處以5 萬(wàn)盧布的行政罰款。該機(jī)場(chǎng)公司對(duì)裁定不服提出上訴，2018 年12 月17 日上訴法院決定維持原裁定不變，對(duì)該公司處以5 萬(wàn)盧布行政罰款，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人應(yīng)負(fù)的紀(jì)律責(zé)任進(jìn)行追究。該公司申訴至聯(lián)邦最高法院，聯(lián)邦最高法院2019 年8 月2 日作出最終裁定。

3．判決結(jié)果

聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第17．7 條，對(duì)不遵守檢察官關(guān)于消除違反航空法行為的要求、未依法向檢察官提交審查材料、未按照檢察官要求的時(shí)間和地點(diǎn)開(kāi)展調(diào)查的公司，應(yīng)當(dāng)追究其行政責(zé)任。

根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第二部分第2．1 條，如果確定法人有能力履行檢察官的要求而無(wú)正當(dāng)理由不履行的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任。同時(shí)，根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第30．16條，受理申訴、抗議的法官有權(quán)為了合法性利益全面檢查行政違法案件，經(jīng)審查，對(duì)該公司處以5萬(wàn)盧布處罰予以支持，對(duì)檢察院要求追究責(zé)任人的紀(jì)律責(zé)任不予支持。

（二）案例二：檢察官追究主任醫(yī)師超期不提交所需材料行政責(zé)任案

1．基本事實(shí)

2010 年6 月8 日，根據(jù)檢察官的調(diào)查需要，要求一名醫(yī)療機(jī)構(gòu)的主任醫(yī)師在2010 年6 月18日下午3 點(diǎn)前提供采購(gòu)合同等相關(guān)材料。由于主任醫(yī)生沒(méi)有在檢察官規(guī)定的期限內(nèi)提交所需材料，而是于2010 年6 月21 日提交，2010 年6 月22 日檢察官根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第17．7 條對(duì)主任醫(yī)生提起了要求承擔(dān)行政責(zé)任的行政訴訟。

2．判決結(jié)果

2010 年7 月16 日法官裁決，根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第17．7 條、24．5 條，該主任醫(yī)師不存在行政違法行為。審理法官認(rèn)為，根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第24．5 條，法院在審理此類行政違法案件中對(duì)檢察官的案件陳述存在質(zhì)疑時(shí)，檢察官必須證明其自身要求的合法性。本案中，主治醫(yī)生的行為沒(méi)有任何違反檢察官要求的意圖，所提交的材料是在要求日期（2010 年6 月19 日至20 日為休息日）休息日之后的2010 年6 月21 日提交檢察官的。在評(píng)估了所有相關(guān)事實(shí)后，2010 年9 月1 日，審理法官作出該主任醫(yī)師不存在行政違法行為、終止行政訴訟程序的裁決。

三、檢察官正確行使行政違法監(jiān)督權(quán)的注意事項(xiàng)

經(jīng)?。＃支荮支绉讧哒n題組研究認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的行政違法監(jiān)督權(quán)至關(guān)重要。保障檢察官在法治保障方面的堅(jiān)定立場(chǎng)，保障檢察官正確行使行政違法行為的監(jiān)督權(quán)，能有效避免法律虛無(wú)主義的蔓延，改善國(guó)家和社會(huì)的法治狀況，推進(jìn)依法行政進(jìn)程。正因如此，檢察官行使行政違法監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律要求，更應(yīng)符合社會(huì)期待，遵守法律規(guī)定的檢察官的要求不僅可以維護(hù)檢察官的監(jiān)督權(quán)力，還可確保有罪的人依法承擔(dān)行政責(zé)任。

（一）注意規(guī)避檢察官提出的要求中常見(jiàn)的典型錯(cuò)誤

在俄羅斯聯(lián)邦的司法實(shí)踐中，因檢察官在監(jiān)督中提出的要求有錯(cuò)誤或者瑕疵而直接導(dǎo)致法院作出依法取消追究實(shí)施行政違法行為行政責(zé)任的決定的情況占有一定比例。如，在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下任意傳喚官員和公民作出解釋。又如，設(shè)定不合理的提供材料期限，要求在極短的時(shí)間提供大量信息和材料。常見(jiàn)的問(wèn)題和典型錯(cuò)誤主要包括：索取不能應(yīng)檢察官要求提交的文件；以不正當(dāng)?shù)姆绞桨l(fā)送檢察官的要求，特別是通過(guò)傳真，且無(wú)法確認(rèn)相關(guān)單位和個(gè)人是否收到檢察官的要求；給予不合理的時(shí)間來(lái)消除檢察官指出的違法行為；錯(cuò)誤計(jì)算了追究行政責(zé)任的時(shí)效；檢察官發(fā)送不基于法律規(guī)定的要求等。

（二）注重把握啟動(dòng)追究行政違法責(zé)任的實(shí)質(zhì)要求

啟動(dòng)行政違法責(zé)任追究應(yīng)綜合考量違法行為、損害程度以及對(duì)受保護(hù)的公共利益造成后果的嚴(yán)重性。特別是在法院確定處罰數(shù)額時(shí)，檢察官應(yīng)將法院的注意力集中在作為（不作為）后果的嚴(yán)重性上，讓行政單位承擔(dān)行政責(zé)任的同時(shí)并不排除讓相關(guān)官員承擔(dān)行政責(zé)任的可能性。實(shí)踐中，重點(diǎn)在于不遵守檢察官提出的法律要求的實(shí)質(zhì)把握上，應(yīng)當(dāng)從客體、客觀方面、主體、主觀方面來(lái)綜合考量。從主觀方面看，不遵守法律要求的行為主體主觀必須是故意，即要求被追究的行政違法主體知悉其行為的非法性質(zhì)、預(yù)見(jiàn)其行為的有害后果、希望或放任發(fā)生這些有害后果。從客觀方面看，存在行政違法主體故意不遵守檢察官的法律要求的不作為，至于是否產(chǎn)生后果并不重要，可以表現(xiàn)為阻止檢察官進(jìn)入受監(jiān)督行政單位的工作區(qū)域，拒絕出具某些文件和材料，拒絕到檢察院做出解釋等。

（三）提高訴訟之前文書(shū)資料的準(zhǔn)備工作

俄羅斯聯(lián)邦最高法院2013 年至2014 年所作判決的分析顯示，存在檢察官提起行政違法案件時(shí)準(zhǔn)備工作不足的問(wèn)題。為避免此類缺陷，除了提高準(zhǔn)備工作的質(zhì)量外，還需要認(rèn)真及時(shí)研究檢察機(jī)關(guān)監(jiān)管框架的變化，以及司法實(shí)踐中的新趨勢(shì)。在具體的文書(shū)資料的制作中，檢察官的法律要求必須表達(dá)明確，必須以法律為依據(jù)。根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)2011 年12 月29 日第四百五十條命令，檢察官的審查報(bào)告應(yīng)引用現(xiàn)行法律規(guī)范、有實(shí)際情況分析、具體履行期限等。《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第二十八條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政違法行為處理決定書(shū)，且必須包含以下信息：制發(fā)的日期和地點(diǎn)；作出決定的檢察官的職位、級(jí)別、姓氏和姓名縮寫(xiě)；關(guān)于被提起行政違法案件的行政單位及其負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人的信息；證人及受害人的姓氏、名字、住所地址（如果有證人和受害人）；行政違法行為發(fā)生的地點(diǎn)、時(shí)間和事件經(jīng)過(guò)等等。以上信息的完整、準(zhǔn)確，直接決定是否能夠保證檢察官的追訴得到法院的支持。