我國水資源保護(hù)法律問題研究

樊宇欣 娜仁圖雅 安偉達(dá)

內(nèi)蒙古民族大學(xué)法學(xué)院，內(nèi)蒙古 通遼 028000

一、水資源保護(hù)概述

水資源是一種特殊的自然資源，對生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)生活都起著至關(guān)重要的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，對水資源的需求也不斷加大，相繼而來的是水資源破壞與水資源污染問題也不斷嚴(yán)重。習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)：“綠水青山就是金山銀山”，可見水資源保護(hù)的重要性。在可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，我國民眾也逐漸認(rèn)識到保護(hù)水資源也就是在保護(hù)人類所賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)。

（一）水資源保護(hù)的內(nèi)涵

水資源保護(hù)是通過行政、法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等一系列有效手段合理開發(fā)、管理和利用水資源，保護(hù)水資源的質(zhì)量和供應(yīng)，防止水污染、水枯竭、河流阻塞和水土流失，以滿足社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展對水資源的需求。［1］

保護(hù)地下水水量與保護(hù)地表水水質(zhì)是我國水資源保護(hù)的主要任務(wù)。在地表水水質(zhì)方面，一是要減少有毒有害物質(zhì)進(jìn)入水源，通過法律手段防止水資源污染，應(yīng)制定水資源污染的專門性法律法規(guī)，對污染水源的行為進(jìn)行懲處；二是制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)范，定期對水資源進(jìn)行評估。在地下水水量保護(hù)方面，應(yīng)堅持保護(hù)生態(tài)效益、科學(xué)用水、合理用水的基本原則，以及堅持可持續(xù)發(fā)展的理念，對地下水資源利用進(jìn)行合理規(guī)劃，嚴(yán)格依照計劃用水，發(fā)揮水資源的多種功能，杜絕水資源浪費與過度開采。目前，我國部分地下水資源枯竭問題已是迫在眉睫，對水資源的保護(hù)應(yīng)建立起合理利用與污染防治監(jiān)督體系，使水資源保護(hù)在正常的軌道內(nèi)運行。如今水資源保護(hù)的目的是保證水資源的可持續(xù)發(fā)展與合理利用，避免造成生態(tài)環(huán)境惡化。水資源保護(hù)不僅僅是保護(hù)資源，更是在保護(hù)人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)，達(dá)到人與自然和諧共生的局面，提高人類的生存、生產(chǎn)、生活質(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量，造福千秋萬代。

（二）水資源法律保護(hù)的價值與必要性

生命起源于水、人類擇水而居，水資源一直都是人類基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，無論是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、日常生活，還是國防建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等方面，都需要充足、優(yōu)質(zhì)的淡水水源。［2］減輕利用水資源時的超負(fù)荷采水壓力、提高水資源利用率、減少水資源浪費是水資源保護(hù)的最終目的，也是為人類生活、生存以及可持續(xù)發(fā)展提供的保障。有效節(jié)水的關(guān)鍵在于合理利用，并實現(xiàn)水資源的再利用。如果再生水可以在全社會廣泛使用，不僅會帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，還會使社會形成珍惜水資源的良好氛圍。［3］目前，許多大中型企業(yè)都開發(fā)利用了中水（即再生水，是指廢水或雨水經(jīng)適當(dāng)處理后，達(dá)到一定的水質(zhì)指標(biāo)，滿足某種使用要求，可以進(jìn)行有益使用的水）。如某煤電集團(tuán)各礦將中水用于地面灑水和沖廁所，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。此外，因為水管理不到位，很多地方出現(xiàn)了長流水現(xiàn)象，有的地方會“捧碗祈天”。因此，可以利用經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)節(jié)水資源的有效利用，通過安裝有效的水計量裝置，貫徹多用水、多收費的原則，以達(dá)到節(jié)約用水的目的。

（三）水資源保護(hù)現(xiàn)狀分析

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2023 年4 月，我國水資源總量穩(wěn)居世界第六位?？傮w來說，我國雖然水資源總量較大。但平均占有量較小，人均水資源利用率只有900 立方米，局部地區(qū)水資源緊缺現(xiàn)象較為嚴(yán)重，水資源供應(yīng)矛盾凸顯。而且，我國水資源分布不平衡，呈現(xiàn)出南多北少趨勢，進(jìn)一步加重了水資源的緊缺問題。由于我國城市化建設(shè)起步較晚，城市污水處理設(shè)施相對落后，工業(yè)廢水排放合格率有待提升，很多生活污水、工業(yè)廢水排入進(jìn)江河湖海中，從而造成嚴(yán)重水資源污染、水質(zhì)破壞等情況，也嚴(yán)重威脅了人類的飲水安全與健康。

我國已建立了水資源法律保護(hù)體系?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第九條與第二十六條均制定了關(guān)于水資源保護(hù)的制度?！稇椃ā纷鳛槲覈母敬蠓ǎ哂谐绺叩牡匚?，《憲法》對水資源保護(hù)加以規(guī)定，充分體現(xiàn)了水資源的重要性，同時也為下位法對水資源保護(hù)提供基礎(chǔ)與依據(jù)。此外，我國水資源保護(hù)還依據(jù)于《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》），《水法》在水資源的權(quán)屬問題、管理模式、開發(fā)與利用等方面都做出了詳細(xì)規(guī)定，為我國水資源的法律保護(hù)與利用提供了方針。此外，《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）也為我國水資源保護(hù)做出極大貢獻(xiàn)，對合理利用水資源、水土流失、改善生態(tài)環(huán)境均進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，對預(yù)防水資源污染、監(jiān)督水資源的利用提供了各種舉措。［4］

二、水資源法律保護(hù)存在的問題

在建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會背景下，需要采取綜合性的手段去保護(hù)水資源，并對有關(guān)法律進(jìn)行調(diào)整、修改與完善，為水資源保護(hù)提供強(qiáng)有力的法律支撐。［5］在當(dāng)前基礎(chǔ)上，水資源保護(hù)法律中存在著許多亟需解決的問題，這些問題主要表現(xiàn)為以下幾方面。

（一）時代飛速發(fā)展導(dǎo)致立法觀念陳舊

隨著經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展，人類對水資源的需求也不斷提高，接踵而至的便是人與自然共生狀態(tài)下產(chǎn)生的新問題、新矛盾。人類的行為對水資源乃至生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了巨大危害，而我國水資源也因此受到極大威脅，水資源面臨污染嚴(yán)重、水生態(tài)遭受嚴(yán)重破壞等問題。我國水資源保護(hù)的相關(guān)法律因立法觀念陳舊、法律理念落后，而難以解決新衍生出來的問題，無法平衡水資源保護(hù)與利用的價值沖突。特別是在水資源利用的問題上，人們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先于水資源保護(hù)，在這種理念的引導(dǎo)下，水資源過度開采、水資源污染造成生態(tài)環(huán)境惡化，也導(dǎo)致法律難以約束人們的行為，行為一直維持思想才會難以轉(zhuǎn)變。我國近年來一直以可持續(xù)發(fā)展為戰(zhàn)略目標(biāo)，部分法律原則不適用于可持續(xù)發(fā)展的要求，主要問題便是協(xié)調(diào)原則出現(xiàn)偏差，協(xié)調(diào)原則是落實持續(xù)發(fā)展的重要法律原則，［6］能夠為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供指向，對我國環(huán)境保護(hù)有著著極大貢獻(xiàn)。若協(xié)調(diào)原則出現(xiàn)偏差，就會導(dǎo)致政府盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，忽略水資源保護(hù)，從而演變成重開發(fā)輕保護(hù)的局面，這也對水資源保護(hù)造成了極大威脅。

（二）未真正確立水權(quán)制度導(dǎo)致法律責(zé)任虛化

水權(quán)是以水資源的所有權(quán)為基礎(chǔ)的一種權(quán)利，從民法的角度看，水權(quán)應(yīng)包括權(quán)利主體對水資源的占有、使用、收益、處分四項權(quán)能。［7］我國水資源面臨的主要問題有兩個，一是我國水源概念殘缺，二是未建立水權(quán)交易流轉(zhuǎn)制度，我國現(xiàn)行水資源保護(hù)法律法規(guī)均未規(guī)定水權(quán)的使用權(quán)，僅規(guī)定了所有權(quán)和取水權(quán)。建議對《水法》《水土保持法》進(jìn)行重新修訂，完善水權(quán)的概念，使水權(quán)的概念體系完整。正是因為未對水權(quán)使用權(quán)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，在水資源利用與保護(hù)的法律適用中，法律責(zé)任難以確定，承擔(dān)主體法律責(zé)任進(jìn)而虛化。法律責(zé)任是指法律責(zé)任制度虛化就是指法律責(zé)任的規(guī)定與執(zhí)行是保障該法律得到良好遵守的重要保障。［8］而在我國行政法律與刑事法律中，相關(guān)條文規(guī)定較為模糊，且存在處罰力度小、執(zhí)行效果差、法律適用難等問題。這些問題的成因便是我國沒有建立起水權(quán)交易流轉(zhuǎn)制度。我國土地、礦產(chǎn)、林業(yè)均建立起了基本的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，而土地、礦產(chǎn)、林業(yè)等法律執(zhí)行、法律責(zé)任承擔(dān)狀況良好，若我國水資源保護(hù)還是以產(chǎn)權(quán)規(guī)制手段對水資源進(jìn)行管理，那么水資源污染、水資源利用率低下等問題很可能還會進(jìn)一步擴(kuò)大。

（三）法律制度不健全

法律制度不健全一方面表現(xiàn)在公眾參與制度未落實。公眾既是水資源的利用主體，也是水資源的保護(hù)主體，在水資源保護(hù)過程中，應(yīng)當(dāng)發(fā)動公眾參與水資源保護(hù)活動。同時，在進(jìn)行立法、法律修改等活動時，舉行公眾會議，積極聽取公眾意見，做到信息共享。使公眾參與到水資源法律保護(hù)活動中來，真正發(fā)揮出公眾參與制度建設(shè)的作用；另一方面表現(xiàn)為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度落實情況較差。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度是我國水資源污染、保護(hù)水資源的重要法律工具。我國水資源保護(hù)法律規(guī)定了確立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，但也僅是宣示性的規(guī)定，需要進(jìn)一步的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來予以具體確定。［9］我國2017 年第二次修正《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）時并未對水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善。我國農(nóng)村、城市的水源污染調(diào)查報告顯示，農(nóng)村、城市水源污染狀況具有很大差別。農(nóng)村水源污染主要以農(nóng)用藥物污染水源為主，而城市則主要以生活污水污染為主。當(dāng)前，我國把水源污染重心放于城市，農(nóng)村水源污染防治較為落后。當(dāng)下之急，應(yīng)對《水污染防治法》進(jìn)行再次修訂，針對城市、農(nóng)村分別制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對農(nóng)村水源污染治理確保良好水質(zhì)。

三、完善我國水資源法律保護(hù)的建議

水作為生命的根源，法作為社會的根基，以法護(hù)水是保護(hù)水資源的重要路徑。我國目前針對水資源保護(hù)的法律法規(guī)存在諸多不足，主要表現(xiàn)為立法觀念陳舊、未確立水權(quán)而導(dǎo)致法律責(zé)任虛化、公民水資源法律保護(hù)意識淡薄等問題，從而導(dǎo)致水資源保護(hù)法律實施具有一定難度。若要真正改善水資源法律保護(hù)現(xiàn)狀，解決水資源法律保護(hù)所呈現(xiàn)出來的實質(zhì)性問題，就要摒棄陳舊的立法觀念，及時對法律進(jìn)行修繕、完善水資源保護(hù)的法律制度、確立水權(quán)。

（一）健全水資源保護(hù)立法

法律修繕應(yīng)以水資源保護(hù)為主要立法原則，摒棄經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先的理念，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)地位的思想，廢除“重經(jīng)濟(jì)輕保護(hù)”的立法觀點，以可持續(xù)發(fā)展和法律生態(tài)觀為立法指導(dǎo)思想。從根源上對水資源保護(hù)法律進(jìn)行修改，在立法與法律修繕過程中，要充分突出水生態(tài)修復(fù)與保護(hù)，充分體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先和系統(tǒng)治理理念。結(jié)合我國各區(qū)域水生態(tài)實際情況，建議制定水資源再生利用的專門性法律法規(guī)，突出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對水資源循環(huán)利用，最終實現(xiàn)人水和諧共生的目的。同時，我國必須完善水權(quán)，并在法律中詳細(xì)規(guī)定，這并不是指單單在水法中引入水權(quán)概念，而是明確水權(quán)的內(nèi)涵，建立起一套完整的水權(quán)概念體系，并健全水權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度，使水權(quán)流轉(zhuǎn)走完整的法律軌道，維持水權(quán)交易公平、公正、合理。

（二）完善水資源保護(hù)法律制度與法律責(zé)任

第一，建立地域水資源管理協(xié)調(diào)機(jī)制，形成系統(tǒng)治理、協(xié)調(diào)聯(lián)動、整體推進(jìn)的工作格局，統(tǒng)一協(xié)調(diào)最嚴(yán)格水資源管理、水利工程規(guī)劃與建設(shè)、河湖管理、水權(quán)水價改革、水行政執(zhí)法與監(jiān)督等重要工作，推動解決重大水資源問題，實現(xiàn)水資源科學(xué)高效管理；第二，建立健全統(tǒng)一高效的流域管理體制。完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合、區(qū)域管理服從流域管理、分工明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水資源管理體制，優(yōu)化流域機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能，突出以流域為單元綜合管理，強(qiáng)化流域規(guī)劃、水資源配置、水工程調(diào)度、監(jiān)測監(jiān)督等作用，實行全過程統(tǒng)一管理；第三，建立水資源公益訴訟保護(hù)制度，以司法手段從根源遏制水資源污染行為，對制造業(yè)大廠等大型企業(yè)隨意排放工業(yè)廢水等行為，起到真正的威懾作用。

（三）健全水資源管理，依法治水

堅持把依法治水作為我國水資源防治污染與保護(hù)的有力手段，不斷加大污染防治力度，保護(hù)健康、安全、可持續(xù)發(fā)展的水源環(huán)境。第一，要做到嚴(yán)格取水許可，規(guī)范用水。針對城鄉(xiāng)居民用水與企業(yè)、工廠等地下水采水行為，嚴(yán)格執(zhí)行審批許可程序，從根源上管理取水許可，做到嚴(yán)格審批、監(jiān)督取水用量。防止工業(yè)廢水污染水環(huán)境，有力管控地下水源浪費與杜絕濫采地下水源的情況；第二，執(zhí)行嚴(yán)格收費標(biāo)準(zhǔn)，制定用水費用標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)促收管理；第三，對污染水源的行為嚴(yán)查嚴(yán)辦，維護(hù)水資源環(huán)境，從根本源頭震懾和制止污染水源的行為；第四，加強(qiáng)水資源保護(hù)宣傳，使人們認(rèn)識到水資源的珍貴，明白水資源并不是取之不盡、用之不竭的自然資源，改變?nèi)藗儗τ谒Y源保護(hù)淡漠的意識，并通過提高水資源交費標(biāo)準(zhǔn)的方式，在利益觀上加深人們保護(hù)水資源的理念，從而使人們珍惜水資源，杜絕水資源浪費。通過深入宣傳和周到服務(wù)，使我國取用水戶每年都能按時、足額繳納水資源使用費。踐行生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展的立法理念需要從點滴做起，開展水利普法宣傳教育，營造依法治水的濃厚氛圍，圍繞“世界水日”“中國水周”等節(jié)點開展系列宣傳活動，發(fā)放宣傳手冊、節(jié)約用水小禮品，廣泛宣傳水法律法規(guī)知識，大力推進(jìn)依法治水。從身邊小事做起，提高公民節(jié)約用水、保護(hù)水資源的意識，貫徹“江河治理貫古今，法治保障千秋業(yè)”精神。