頂層設(shè)計(jì)下政府審計(jì)部門風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌型民生審計(jì)機(jī)制分析

馬倩倩

引言

基于風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌的民生審計(jì)監(jiān)督管理機(jī)制加強(qiáng)了財(cái)務(wù)控制以及審計(jì)管理的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警屬性，在一定程度上改變了傳統(tǒng)民生審計(jì)管理模式缺乏風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量的特點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌型民生審計(jì)機(jī)制貫穿于民生項(xiàng)目部門民生服務(wù)以及經(jīng)營(yíng)發(fā)展的全過程，能夠監(jiān)督民生項(xiàng)目部門民生服務(wù)以及公共資金使用情況，督促民生項(xiàng)目部門開展符合民生建設(shè)以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的財(cái)務(wù)行為，進(jìn)而提高財(cái)務(wù)決策、業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略以及風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)濟(jì)效益。風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌型民生審計(jì)機(jī)制的關(guān)鍵作用是對(duì)民生項(xiàng)目部門履行行政服務(wù)以及民生服務(wù)等職能的過程中產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控管理，以使得民生項(xiàng)目部門能夠規(guī)避重大的財(cái)務(wù)危機(jī),進(jìn)而提高民生服務(wù)的質(zhì)量、降低公共資金使用風(fēng)險(xiǎn)。

一、風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌型民生審計(jì)機(jī)制的主要內(nèi)容

民生審計(jì)作為政府審計(jì)的核心內(nèi)容之一，主要在于通過對(duì)民生項(xiàng)目部門公共資金的使用情況以及民生戰(zhàn)略的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，從而優(yōu)化我國(guó)民生福利體系以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的可持續(xù)發(fā)展。圖表1展示了風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌型民生審計(jì)機(jī)制的主要內(nèi)容。民生審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容是對(duì)民生項(xiàng)目的預(yù)算資金使用情況、資金收支管理的規(guī)范性、國(guó)有資產(chǎn)的采購(gòu)及處置情況以及政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控情況進(jìn)行全生命周期的審計(jì)監(jiān)督。民生審計(jì)需要重點(diǎn)維護(hù)人民群眾基本利益，并將公共資金的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益作為評(píng)估政府單位民生業(yè)務(wù)管理的關(guān)鍵內(nèi)容，進(jìn)而促進(jìn)民生項(xiàng)目部門優(yōu)化民生項(xiàng)目管理能力、增強(qiáng)公共服務(wù)以及社會(huì)管理能力，最終降低公共資金以及國(guó)有資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)，為最廣大人民根本利益的實(shí)現(xiàn)提供保障。

二、風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌型民生審計(jì)機(jī)制對(duì)于民生項(xiàng)目部門可持續(xù)發(fā)展的作用

1.監(jiān)督民生項(xiàng)目部門的財(cái)政資金收支管理

圖表1.風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌型民生審計(jì)機(jī)制的主要內(nèi)容

統(tǒng)籌管理以及風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)傩宰鳛槊裆鷮徲?jì)制度的核心屬性，是政府審計(jì)部門民生審計(jì)革新以及優(yōu)化的重點(diǎn)對(duì)象。具有統(tǒng)籌建設(shè)意義的民生業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃以及業(yè)財(cái)融合策略是民生項(xiàng)目部門預(yù)算管理、資產(chǎn)配置、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)以及現(xiàn)金流控制的基礎(chǔ)。政府審計(jì)部門通過對(duì)民生項(xiàng)目部門民生發(fā)展戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行情況及其效果進(jìn)行全過程、全鏈條的審計(jì)監(jiān)控，不僅能夠監(jiān)督民生項(xiàng)目部門的財(cái)政資金收支管理，還能夠促進(jìn)民生項(xiàng)目部門開展社會(huì)效益以及民生服務(wù)效益最大化的業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)資金管理活動(dòng)。目前多數(shù)民生項(xiàng)目部門在開展業(yè)財(cái)融合、民生項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)資源配置以及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的過程中缺乏集成化、一體化的財(cái)務(wù)控制系統(tǒng)，進(jìn)而致使民生項(xiàng)目部門無法力出一處，將民生業(yè)務(wù)資源、財(cái)務(wù)資源的經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮到極致。而風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌型民生審計(jì)機(jī)制能夠使政府審計(jì)部門對(duì)民生項(xiàng)目部門的民生業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)以及財(cái)務(wù)資源配置進(jìn)行全過程的監(jiān)控，進(jìn)而推進(jìn)民生項(xiàng)目部門達(dá)成民生服務(wù)目標(biāo)。

2.降低民生項(xiàng)目部門的公共資金使用風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是民生審計(jì)發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控作用以及提高公共資金使用成效的不可或缺的制度基礎(chǔ)。缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范的民生審計(jì)機(jī)制將會(huì)極大地影響民生審計(jì)工作對(duì)于民生項(xiàng)目部門經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和處理能力，從而影響民生項(xiàng)目部門優(yōu)化公共資金結(jié)構(gòu)、控制預(yù)算資金支出風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)多數(shù)政府審計(jì)部門還沒有建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的民生審計(jì)監(jiān)督管理機(jī)制，以至于民生審計(jì)工作無法對(duì)成本風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)以及資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別和處理，最終導(dǎo)致民生項(xiàng)目部門無法優(yōu)化民生項(xiàng)目管理成果以及提高公共資金使用效益。風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌型民生審計(jì)機(jī)制通過統(tǒng)籌民生項(xiàng)目部門的民生業(yè)務(wù)發(fā)展以及財(cái)務(wù)資源配置，從而降低民生項(xiàng)目部門民生業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)管理過程中的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌型民生審計(jì)與傳統(tǒng)的碎片化審計(jì)模式不同，能夠?qū)γ裆?xiàng)目部門的民生業(yè)務(wù)以及公共資金管理進(jìn)行全過程的審計(jì)監(jiān)督，從而能夠有效降低民生項(xiàng)目部門的民生業(yè)務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)以及優(yōu)化民生業(yè)務(wù)的資金管理結(jié)構(gòu)。風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌型民生審計(jì)作為政府審計(jì)部門審計(jì)管理的重要衍生工作，能夠?qū)γ裆鷺I(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，并對(duì)民生項(xiàng)目部門業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的全生命周期進(jìn)行規(guī)范性監(jiān)督，從而能夠提高民生項(xiàng)目部門的經(jīng)營(yíng)能力并降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

三、頂層設(shè)計(jì)下政府審計(jì)部門構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌型民生審計(jì)機(jī)制的策略建議

1.搭建民生審計(jì)戰(zhàn)略矩陣

民生審計(jì)戰(zhàn)略矩陣能夠在戰(zhàn)略層面分析審計(jì)策略、統(tǒng)籌審計(jì)工作以及控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而促進(jìn)民生項(xiàng)目部門優(yōu)化民生資金以及國(guó)有資產(chǎn)的使用以及管理。首先，政府審計(jì)部門應(yīng)該根據(jù)宏觀戰(zhàn)略配置要求將所處的政策環(huán)境、地方民生發(fā)展現(xiàn)狀、政府基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件以及社會(huì)技術(shù)發(fā)展條件有機(jī)融合，以提高政府審計(jì)部門對(duì)于民生建設(shè)水平、宏觀政策以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的認(rèn)知[4]。其次，政府審計(jì)部門在民生審計(jì)戰(zhàn)略分析的過程中需要重點(diǎn)將地方民生發(fā)展背景以及政府優(yōu)惠政策與公共資金使用規(guī)劃、民生業(yè)務(wù)管理計(jì)劃以及民生資金收支計(jì)劃相結(jié)合，進(jìn)而提高政府審計(jì)部門民生審計(jì)戰(zhàn)略的有效性并且降低業(yè)財(cái)融合風(fēng)險(xiǎn)。最后，政府審計(jì)部門應(yīng)該對(duì)公共資金預(yù)算管理進(jìn)行全生命周期的監(jiān)督，并使民生項(xiàng)目部門的預(yù)算績(jī)效管理格局能夠和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、成本費(fèi)用管理、資金流動(dòng)性管理交互統(tǒng)一，從而降低民生項(xiàng)目部門公共資金的使用風(fēng)險(xiǎn)、資金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有資產(chǎn)負(fù)債管理風(fēng)險(xiǎn)。

2.制定多位一體的民生資金審計(jì)監(jiān)督流程

圖表2展示了基于PDCA循環(huán)的民生資金審計(jì)監(jiān)督流程。政府審計(jì)部門首先應(yīng)該制定民生審計(jì)監(jiān)控策略，將國(guó)資委的資本建設(shè)規(guī)劃、地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃以及地方民生建設(shè)藍(lán)圖和民生項(xiàng)目部門的民生業(yè)務(wù)發(fā)展以及公共資金使用規(guī)劃相結(jié)合。其次，政府審計(jì)部門應(yīng)該開展閉環(huán)的、全生命周期的民生審計(jì)監(jiān)控工作，例如在民生項(xiàng)目開展過程中對(duì)民生項(xiàng)目部門的內(nèi)部控制管理成效、業(yè)財(cái)融合機(jī)制的運(yùn)行情況以及財(cái)務(wù)資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控情況進(jìn)行綜合審計(jì)，在民生項(xiàng)目末期對(duì)民生項(xiàng)目管理過程中的財(cái)政收入、財(cái)務(wù)支出、預(yù)算資金管理、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)容進(jìn)行綜合審計(jì)，判斷民生項(xiàng)目部門是否按照既定的民生業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃開展業(yè)務(wù)活動(dòng)以及財(cái)務(wù)收支管理活動(dòng)。第三，政府審計(jì)部門的民生審計(jì)工作應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注民生項(xiàng)目的成本收支管理以及預(yù)算執(zhí)行成效，費(fèi)用支出應(yīng)該按民生業(yè)務(wù)活動(dòng)成本、管理費(fèi)用分別進(jìn)行預(yù)算，各項(xiàng)支出應(yīng)與會(huì)計(jì)科目相匹配。政府審計(jì)部門應(yīng)該從事前、事中、事后三個(gè)維度開展民生資金監(jiān)督管理工作，并將公共資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)和預(yù)算管理、成本費(fèi)用戰(zhàn)略控制以及資金流管理有機(jī)結(jié)合，從而督促民生項(xiàng)目部門按照民生資金預(yù)算編制開展民生業(yè)務(wù)。同時(shí)在構(gòu)建民生資金審計(jì)監(jiān)督流程的過程中，政府審計(jì)部門需要將預(yù)算管理內(nèi)嵌在民生審計(jì)以及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警機(jī)制中，并基于市場(chǎng)化機(jī)制對(duì)民生項(xiàng)目管理成本進(jìn)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)控，從而降低預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)、資金收支風(fēng)險(xiǎn)等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口。第四，政府審計(jì)部門對(duì)民生資金使用風(fēng)險(xiǎn)的暴露點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性處理，在預(yù)算考核的過程中不僅要將既定的預(yù)算閾值和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行簡(jiǎn)單的對(duì)比分析，還需要在識(shí)別出二者的差異情況之后進(jìn)行深入的溯源分析以制定有針對(duì)性的改進(jìn)策略。

3.將風(fēng)險(xiǎn)防范嵌入在民生審計(jì)監(jiān)督管理機(jī)制中

政府審計(jì)部門應(yīng)該以風(fēng)險(xiǎn)防范為基礎(chǔ)，拓展民生審計(jì)管理邊界，例如涉及民生業(yè)務(wù)戰(zhàn)略評(píng)估、資產(chǎn)配置、預(yù)算管理、資金流動(dòng)性管理、經(jīng)濟(jì)責(zé)任識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及預(yù)警等核心內(nèi)容。政府審計(jì)部門應(yīng)該督促各個(gè)民生項(xiàng)目部門時(shí)刻以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向開展民生資金監(jiān)控工作，對(duì)預(yù)警的成本費(fèi)用管理風(fēng)險(xiǎn)以及民生資金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的管理以減少潛在的風(fēng)險(xiǎn)損失。政府審計(jì)部門應(yīng)該建立審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制，對(duì)重大政策和項(xiàng)目結(jié)合預(yù)算評(píng)審、民生項(xiàng)目審批等開展事前評(píng)估，重點(diǎn)鑒證立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等，從而提高民生項(xiàng)目運(yùn)作成效以及民生資金使用效益。政府審計(jì)部門要落實(shí)民生資金使用的主體責(zé)任，及時(shí)發(fā)現(xiàn)民生資金以及民生項(xiàng)目的執(zhí)行偏差問題，并采取針對(duì)性措施予以糾正，從而降低民生項(xiàng)目部門的公共資金使用風(fēng)險(xiǎn)。政府審計(jì)部門應(yīng)該基于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的原則將審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控列為民生審計(jì)制度建設(shè)的主要內(nèi)容，從而提高政府審計(jì)部門風(fēng)險(xiǎn)信息的處理和分析效率。

四、結(jié)語(yǔ)

多數(shù)政府審計(jì)部門尚未制定全面的民生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)，同時(shí)也沒有制定標(biāo)準(zhǔn)化的民生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)管理?xiàng)l例，從而導(dǎo)致我國(guó)政府審計(jì)部門對(duì)于民生項(xiàng)目成本支出風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和預(yù)警處理存在嚴(yán)重的滯后性。同時(shí)政府審計(jì)部門在民生審計(jì)工作的開展過程中還存在預(yù)算管理缺乏全面審計(jì)監(jiān)督以及全面的民生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警機(jī)制不健全等問題。民生審計(jì)旨在糾正民生項(xiàng)目部門執(zhí)行有偏差的民生服務(wù)行為、公共資金使用行為，進(jìn)而優(yōu)化民生項(xiàng)目部門的民生服務(wù)經(jīng)營(yíng)成果。風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌型民生審計(jì)機(jī)制通過對(duì)民生項(xiàng)目部門的內(nèi)部控制以及業(yè)財(cái)融合機(jī)制進(jìn)行全生命周期的監(jiān)控，在一定程度上改變了傳統(tǒng)民生審計(jì)模式缺乏戰(zhàn)略統(tǒng)籌、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量的特點(diǎn)，為民生審計(jì)職能拓展、民生審計(jì)流程優(yōu)化提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。政府審計(jì)部門應(yīng)該搭建民生審計(jì)戰(zhàn)略矩陣，制定多位一體的民生資金審計(jì)監(jiān)督流程，并將風(fēng)險(xiǎn)防范嵌入在民生審計(jì)監(jiān)督管理機(jī)制中。