完善經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的法律思考

高可心

北京中銀（深圳）律師事務(wù)所，廣東 深圳 518038

在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，企業(yè)兼并作為一把雙刃劍，會(huì)對(duì)各國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全產(chǎn)生重要影響，特別是一些跨國(guó)公司的兼并，甚至?xí)绊懭蚪?jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，為維護(hù)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的安全穩(wěn)定，我國(guó)《反壟斷法》第四章對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中做出了一系列規(guī)定，由此明確了經(jīng)營(yíng)者集中下的國(guó)家審查義務(wù)。隨著我國(guó)反壟斷立法水平的提高和實(shí)踐的不斷發(fā)展，國(guó)內(nèi)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行審查的相關(guān)機(jī)制逐步確立和運(yùn)用起來(lái)。

一、經(jīng)營(yíng)者集中的概念

所謂“經(jīng)營(yíng)者集中”，是指企業(yè)間通過(guò)兼并、股份購(gòu)買、資產(chǎn)購(gòu)置、運(yùn)營(yíng)協(xié)定等方式來(lái)獲得其他企業(yè)的控制權(quán)或從其他企業(yè)取得重大經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成重大影響的行為。該術(shù)語(yǔ)在美國(guó)《反托拉斯法》中被稱為“并購(gòu)”或者“兼并”，在“Morris v.Invenstment Life Ins.Co.”一案中，地方法官對(duì)兼并的定義是：“兼并是一個(gè)公司為另一個(gè)公司所吸收，存續(xù)公司承受被兼并公司的財(cái)產(chǎn)、責(zé)任、特權(quán)與權(quán)利，被兼并公司不再作為獨(dú)立的法律實(shí)體而存在?！倍谌毡?，經(jīng)營(yíng)者集中被譯為“結(jié)合”，在日本《禁止私人壟斷及確保公正交易法》中，對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中采取了列舉的方式，包括股份占有、兼任管理人員、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和企業(yè)合并等其他類似行為。［1］而在我國(guó)法律中則缺乏明確的概念限定，《反壟斷法》第十二條和第二十條，從經(jīng)營(yíng)主體和集中形式限定了這一概念的范圍，經(jīng)營(yíng)主體包括自然人、法人、其他組織，集中形式則包括聯(lián)營(yíng)、資產(chǎn)購(gòu)買、企業(yè)協(xié)議等，即定義為經(jīng)營(yíng)者之間通過(guò)合并聯(lián)營(yíng)、資產(chǎn)購(gòu)買、提供資金技術(shù)而控制其他經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)行為的總稱。［2］

二、事前申報(bào)制度的建立

事前申報(bào)制度是我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的核心內(nèi)容，我國(guó)這一制度的建立參考了美國(guó)從事后司法判決到事前申報(bào)的發(fā)展過(guò)程。在20世紀(jì)80年代之前，美國(guó)司法部主要通過(guò)司法判決來(lái)決定是否準(zhǔn)予經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中，即企業(yè)之間的兼并集中原則上不受監(jiān)管，完全遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的意思自治原則，在實(shí)施集中后，再由司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)審查其是否滿足經(jīng)營(yíng)者集中的相關(guān)條件，最終由法院作出決定。但由于美國(guó)經(jīng)濟(jì)在上世紀(jì)七八十年代陷入“滯漲”危機(jī)的泥潭，為此，美國(guó)摒棄了昔日的事后司法判決機(jī)制，開(kāi)始采用事前申報(bào)機(jī)制，即企業(yè)在實(shí)施集中前必須先向司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)申報(bào)，在審查機(jī)構(gòu)做出決定前禁止企業(yè)實(shí)施集中，由此對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)開(kāi)始嚴(yán)格監(jiān)管［3］。1978年的《哈特·斯科特·羅迪諾法案》明確規(guī)定，企業(yè)在實(shí)施兼并前必須進(jìn)行申報(bào)，由美國(guó)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)開(kāi)始審查企業(yè)市場(chǎng)集中程度、兼并后企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的控制力、對(duì)中小企業(yè)的影響以及對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的整體影響，最終做出是否準(zhǔn)予兼并的決定。美國(guó)早期在反壟斷過(guò)程中的諸多案例，都表明經(jīng)營(yíng)者集中遵循事后司法判決的原則。［4］

我國(guó)于2008年8月1日實(shí)施了《反壟斷法》。我國(guó)《反壟斷法》的建立借鑒了美國(guó)1992年公布施行（1997年修正）的《橫向合并指南》。首先，在《橫向合并指南》中列舉了很多對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中的考量因素，主要包括：企業(yè)市場(chǎng)份額的大小、相關(guān)市場(chǎng)的界定、相關(guān)市場(chǎng)集中程度、合并所帶來(lái)的積極影響和消極影響等；［5］其次，美國(guó)司法部和法院經(jīng)過(guò)審查，如果認(rèn)定某項(xiàng)合并會(huì)對(duì)有關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成不利后果，例如削弱市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，造成企業(yè)壟斷，同時(shí)參與兼并的企業(yè)缺乏合理的抗辯，那么在綜合考量相關(guān)因素后，最終會(huì)做出禁止兼并的決定；最后，在關(guān)于如何審查經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)有關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響方面，我國(guó)《反壟斷法》第二十七條對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行審查的考量因素主要包括：企業(yè)的市場(chǎng)份額、市場(chǎng)集中度、市場(chǎng)控制力、對(duì)相關(guān)企業(yè)和消費(fèi)者以及對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)秩序的影響，在綜合考慮的基礎(chǔ)上，反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出最終決定。因此，無(wú)論是從審查程序設(shè)計(jì)來(lái)看，還是從審查內(nèi)容來(lái)看，《橫向合并指南》的頒布對(duì)我國(guó)《反壟斷法》的誕生都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

三、我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的不足之處

（一）立法較為寬泛

目前，我國(guó)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中情形予以規(guī)定的法律主要為《反壟斷法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》。首先，在《反壟斷法》第二十一條中規(guī)定：經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)到國(guó)務(wù)院申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)事先進(jìn)行申報(bào)，未申報(bào)的不得實(shí)施集中。［6］該規(guī)定要求符合一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)集中必須實(shí)施申報(bào)，但卻沒(méi)有明確詳細(xì)的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，這一申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的確定是否依照企業(yè)的年度銷售額，或者依照市場(chǎng)份額以及按照行業(yè)分類規(guī)定不同的標(biāo)準(zhǔn)，尚需反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)和全國(guó)人大協(xié)商制訂，從而合理地確定一個(gè)經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)規(guī)范，適應(yīng)當(dāng)下我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；其次，在《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》中：反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者集中具有或者能夠具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)后果的，必須將其反對(duì)意見(jiàn)告知參與集中的經(jīng)營(yíng)者，并設(shè)定一個(gè)容許加入集中的經(jīng)營(yíng)者提交書面抗辯意見(jiàn)的正當(dāng)期限。反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)在何種情況下應(yīng)當(dāng)認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者集中具備排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的后果，換句話來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)成排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)定因素是什么，以及經(jīng)營(yíng)者提交書面抗辯意見(jiàn)的合理期限應(yīng)當(dāng)是多久，法律并未予以詳細(xì)規(guī)定；最后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者通過(guò)合同等方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響，對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者集中施加決定性影響的界定是什么，以及有關(guān)考慮要素如何定位，以及第四條中：經(jīng)營(yíng)者集中不符合本規(guī)定第三條規(guī)定的申報(bào)規(guī)范，但按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門必須依法開(kāi)始調(diào)查。法律在這里用了“可能”一詞，使得在實(shí)踐中很容易侵害企業(yè)權(quán)益，缺乏具體化的標(biāo)準(zhǔn)，造成了實(shí)施的不便［7］。

（二）審查過(guò)程不完全透明

就反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行審查來(lái)說(shuō)，反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行審查時(shí)主要考慮了以下方面：1.企業(yè)自身的市場(chǎng)份額和市場(chǎng)控制力；2.相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)集中度；3.不同企業(yè)集中對(duì)其他商業(yè)主體參與市場(chǎng)交易的難易程度的影響；4.企業(yè)集中對(duì)消費(fèi)者權(quán)益和其他市場(chǎng)主體的影響；5.企業(yè)集中對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)秩序的影響。通過(guò)對(duì)比美國(guó)《橫向合并指南》可以看出，我國(guó)《反壟斷法》第二十七條所列舉的審查評(píng)估要素與美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查評(píng)估要素基本一致，在綜合考慮以上因素后，最終做出對(duì)經(jīng)營(yíng)者是否準(zhǔn)予集中的決定，就此而言，考量因素達(dá)到了相對(duì)完善的地步。但從審查過(guò)程來(lái)看，反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)在做出經(jīng)營(yíng)者集中審查決議的整個(gè)進(jìn)程中依然處于一種不透明工作機(jī)制之中，雖然會(huì)征求特定的企業(yè)和相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，然而這些政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)并沒(méi)有相應(yīng)的程序制度來(lái)保障自己參與到共同決策中去。在《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》中規(guī)定，在審查過(guò)程中，反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠依據(jù)需求征求相關(guān)政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者等社會(huì)主體或團(tuán)體的意見(jiàn)。換言之，他們的意見(jiàn)很大程度上表現(xiàn)為一種能否被反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)參考的可能性，而且利益關(guān)系人和社會(huì)群眾對(duì)案件的全部事實(shí)也是不得而知的，決策機(jī)關(guān)所做出的決定是單方性質(zhì)的，利益關(guān)系人和社會(huì)群眾需要一種真正保障自己參與決策并表達(dá)自身訴求的渠道。

四、對(duì)完善我國(guó)國(guó)家審查制度的建議

（一）細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)

目前我國(guó)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中予以規(guī)定的法律很多是框架性質(zhì)的法條，在執(zhí)行方面存在一定的難度，對(duì)此，可以參考美國(guó)、歐盟等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展歷程，制訂企業(yè)經(jīng)營(yíng)者集中的有關(guān)指南或詳細(xì)性規(guī)則。以《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》為例，該辦法總共17條規(guī)定，相比《反壟斷法》，確實(shí)細(xì)化了很多，但是從操作層面上來(lái)看，依舊是力所不及，經(jīng)濟(jì)全球化特別是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的興起對(duì)立法提出了更大的挑戰(zhàn)。比如，如何界定互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)以及它的市場(chǎng)集中程度，在認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位時(shí)，界定二分之一、三分之二、四分之三市場(chǎng)份額的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么？存在哪些考量因素？這些都是操作層面上的模糊區(qū)域，缺乏統(tǒng)一的依賴標(biāo)準(zhǔn)造成法律適用的困難，因此，國(guó)內(nèi)立法尚不足以應(yīng)對(duì)當(dāng)下企業(yè)并購(gòu)中的種種難題，反壟斷委員會(huì)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)尚需制定一套與當(dāng)下法律相配套實(shí)施的細(xì)則，以便統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)。

（二）完善審查決策機(jī)制

在審查決策機(jī)制設(shè)計(jì)上，可以嘗試建立一種以反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，相關(guān)政府部門、企業(yè)和利害關(guān)系人共同參與決策的工作機(jī)制，政府對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行審查本身就是一個(gè)復(fù)雜抽象的過(guò)程，每一個(gè)考量因素都不可或缺，作為市場(chǎng)主體的企業(yè)和相關(guān)利益人在每一個(gè)考量因素上也更有話語(yǔ)權(quán)，理應(yīng)享有一定的決策權(quán)。在以往的審查過(guò)程中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在做出最終決定前，過(guò)分依賴于企業(yè)的書面材料，又或者是自己?jiǎn)畏矫嬲{(diào)查得出的結(jié)論，這樣的調(diào)查結(jié)果大都存在一定的片面性。市場(chǎng)監(jiān)管總局作為反壟斷審查和決策機(jī)構(gòu)，在負(fù)責(zé)受理和審查經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的詳細(xì)執(zhí)法任務(wù)的同時(shí)，既要把相關(guān)主體的利益訴求共同納入審查機(jī)制，也要避免自己?jiǎn)畏矫孀龀鰶Q策，從而最大化促進(jìn)決策的科學(xué)性。一方面，這樣的審查決策機(jī)制不僅可以充分考慮到行政相對(duì)方和利害關(guān)系人的利益訴求，為他們提供了表達(dá)自身訴求的渠道，另一方面也使得政府工作機(jī)制呈現(xiàn)透明化、清晰化的特點(diǎn)。［8］

（三）加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

當(dāng)下，聽(tīng)證會(huì)在我國(guó)政府決策中作為廣泛應(yīng)用的一種監(jiān)督形式，在政府和群眾間架起了溝通的“橋梁”，應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M(jìn)一步的發(fā)展。一方面，要真正發(fā)揮聽(tīng)證會(huì)的監(jiān)督作用，本文建議在有關(guān)立法方面，將聽(tīng)證會(huì)“可以”召開(kāi)變成“應(yīng)當(dāng)”召開(kāi)，同時(shí)，不能讓它流于形式，整個(gè)聽(tīng)證過(guò)程應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格奉行“民主集中制”的原則，避免舉辦者單獨(dú)決策，要切實(shí)考慮各利害方的利益訴求，利用聽(tīng)證會(huì)這一渠道，做出科學(xué)合理的決策；另一方面，可以嘗試性建立相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，比如，建立由具有專業(yè)知識(shí)能力的人組成的社會(huì)組織，該社會(huì)組織作為獨(dú)立于反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)和決策相對(duì)方的第三方機(jī)構(gòu)，通過(guò)再次審查政府機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中做出的決定，進(jìn)而最大化保證企業(yè)和其他利益相關(guān)方的權(quán)益不會(huì)受到二次侵害［9］。當(dāng)然，再次審查的啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)設(shè)立相關(guān)的限制性條件來(lái)保證它的嚴(yán)肅性，只有在符合一定的條件下才可以啟動(dòng)這一程序，避免造成審查程序的泛濫。

五、結(jié)語(yǔ)

事前申報(bào)作為對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中予以監(jiān)管的一種救濟(jì)制度，還無(wú)法解決企業(yè)集中產(chǎn)生的所有弊端，同時(shí)，在經(jīng)營(yíng)者集中不斷深化的背景下，國(guó)家勢(shì)必要承擔(dān)更多的義務(wù)，在經(jīng)濟(jì)效率和市場(chǎng)秩序之間找尋最好的平衡點(diǎn)。面對(duì)在相關(guān)程序、體制機(jī)制積極探索了數(shù)十年的歐美各國(guó)，我國(guó)應(yīng)奉行“拿來(lái)主義”的原則，建立與國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)相配套的工作機(jī)制，從而不斷健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。