民事“執(zhí)行難”成因及解決路徑探析

羅志紅 陳 靜

1.成都大學(xué)，四川 成都 610106；2.四川川達(dá)律師事務(wù)所，四川 成都 610041

如果民事生效判決、仲裁裁決、調(diào)解協(xié)議能夠徹底執(zhí)行，對(duì)保護(hù)債權(quán)人利益，維護(hù)交易秩序，保障法治的實(shí)施，改善社會(huì)風(fēng)氣都有很大價(jià)值。雖然從上到下采取了各種措施，然而，由于各種原因，民事“執(zhí)行難”還沒有根本扭轉(zhuǎn)。因此，有必要深入探討“執(zhí)行難”的成因及解決路徑。

一、“執(zhí)行難”的涵義、特征及本質(zhì)

眾所周知，執(zhí)行主要包括刑事執(zhí)行、民事執(zhí)行和行政執(zhí)行。本文所展開論述的主要是民事執(zhí)行。民事執(zhí)行是指執(zhí)行機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定，以生效的、具有民事給付內(nèi)容的法律文書為根據(jù)，行使民事執(zhí)行權(quán)，采取措施強(qiáng)制債務(wù)人履行義務(wù)從而實(shí)現(xiàn)生效法律文書確定的內(nèi)容，并解決因此形成的爭(zhēng)議的活動(dòng)和程序。［1］本文所講的“執(zhí)行難”是指“民事執(zhí)行難”。

“執(zhí)行難”在實(shí)務(wù)界主要指“被執(zhí)行人難找，執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難尋，執(zhí)行協(xié)助人難求，應(yīng)執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難動(dòng)”。［2］“執(zhí)行難”是人民法院在執(zhí)行活動(dòng)過程中，因遇到主客觀因素的阻礙執(zhí)行目的無法實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象。

在理論界，“執(zhí)行難”是指生效法律文書確定的權(quán)利義務(wù)經(jīng)過強(qiáng)制執(zhí)行程序仍未全部實(shí)現(xiàn)的客觀狀態(tài)，包括執(zhí)行不力和執(zhí)行不能兩種情形。前者是指被執(zhí)行人具備執(zhí)行條件，而法院沒有及時(shí)執(zhí)行到位，后者是指被執(zhí)行人不具備執(zhí)行條件，法院無法執(zhí)行到位。［3］

作為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期、過渡期一種特殊的法律現(xiàn)象，可以把“執(zhí)行難”理解為一種功能相當(dāng)有限的法律程序直接面對(duì)過于復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，不得不處理遠(yuǎn)超過其制度容量的問題時(shí)不堪重負(fù)而引起的制度扭曲或制度緊張。［4］

二、“執(zhí)行難”的歷史演進(jìn)

“執(zhí)行難”第一階段是中華人民共和國(guó)成立后至改革開放初期。這一時(shí)期是前“執(zhí)行難”時(shí)期。限于當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)原因，“執(zhí)行難”問題還沒出現(xiàn)。

第二階段是改革開放初期至1998年。這一時(shí)期是“執(zhí)行難”出現(xiàn)和爆發(fā)的時(shí)期。這一時(shí)期，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)變，各種經(jīng)濟(jì)糾紛不斷增多，訴訟案件隨之不斷增多，而實(shí)際執(zhí)行到位的案件卻不多，出現(xiàn)了大量“執(zhí)行難”的案件。1987年，最高人民法院在工作報(bào)告中首次使用“執(zhí)行難”一詞。隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，“執(zhí)行難”逐步蔓延到傳統(tǒng)民事訴訟中，“執(zhí)行難”問題也逐步爆發(fā)。

第三個(gè)階段從1999-2009年。這一時(shí)期是“執(zhí)行難”與破解“執(zhí)行難”的拉鋸戰(zhàn)時(shí)期。1999年，中共中央下發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共最高人民法院黨組關(guān)于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報(bào)告〉的通知》，最高人民法院在全國(guó)法院開展“執(zhí)行年”活動(dòng)，“執(zhí)行難”初步得到緩解。但是由于暴力抗法、非法干預(yù)、地方保護(hù)主義等諸多因素，“執(zhí)行難”問題仍然沒有得到根本好轉(zhuǎn)。

第四階段從2010年到現(xiàn)在。2008-2009年的全球金融危機(jī)造成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行，經(jīng)濟(jì)糾紛大幅增長(zhǎng)，案件執(zhí)行難度不斷增加，從中央到地方，各部門，特別是人民法院千方百計(jì)破解“執(zhí)行難”，取得了較大成效。［5］

三、“執(zhí)行難”的現(xiàn)狀及成因

1999年，中共中央《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共最高人民法院黨組關(guān)于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報(bào)告〉的通知》列舉了“執(zhí)行難”的突出表現(xiàn)：“人民法院在個(gè)案執(zhí)行中遇到的抗拒、阻礙、干預(yù)執(zhí)行的問題令人觸目驚心：有的肆意撕毀人民法院的查封令、扣押令，擅自處置被執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)；有的惡意串通，搞假破產(chǎn)、假抵押，逃避債務(wù)；有的將人民法院依法扣押被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)當(dāng)做‘搶劫’案件處理，或者重復(fù)查封、扣押、凍結(jié)人民法院執(zhí)行的標(biāo)的物，劃撥人民法院凍結(jié)的款項(xiàng)；有的具有法定協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的單位和個(gè)人不配合、不協(xié)助，刁難執(zhí)行，甚至為當(dāng)事人通風(fēng)報(bào)信，幫助當(dāng)事人藏匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)；有的暴力抗拒執(zhí)行，毆打、圍攻、非法關(guān)押甚至殺害執(zhí)行人員等等”。

現(xiàn)在，案件執(zhí)行難度不斷增加。主要表現(xiàn)為：案件構(gòu)成中執(zhí)行難度大的案件比例上升；案件結(jié)案后進(jìn)入執(zhí)行程序的比例大幅反彈；未執(zhí)行到位的比例大幅反彈。［6］綜合來看，“執(zhí)行難”的成因有如下幾點(diǎn)：

（一）社會(huì)管理體系不健全

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁，交易頻率加快，但是社會(huì)管理沒有隨之增強(qiáng)，導(dǎo)致需要法院、公安、國(guó)土、工商、稅務(wù)、銀行等各部門緊密配合才能解決的“執(zhí)行難”問題長(zhǎng)期得不到根本解決，債權(quán)人利益受到很大影響，人民群眾對(duì)人民法院執(zhí)行工作的滿意度降低。此外，社會(huì)信用體系不健全，不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)全國(guó)沒有聯(lián)網(wǎng)，其他財(cái)產(chǎn)信息執(zhí)行人員不能便捷查詢。這些讓有的債務(wù)人有恃無恐，規(guī)避、逃避履行債務(wù)，甚至要求其親朋好友積極幫助他們逃避執(zhí)行，人民法院的執(zhí)行工作就變得更加艱難。

（二）規(guī)范市場(chǎng)主體的法律不健全

第一，我國(guó)至今沒有一部完整獨(dú)立的“民事強(qiáng)制執(zhí)行法”，這使得人們對(duì)民事執(zhí)行的地位、重要性認(rèn)識(shí)不足，有關(guān)部門對(duì)執(zhí)行工作不緊密配合，也使得在執(zhí)行工作中不少問題因?yàn)闆]有法律根據(jù)而無法解決，從而導(dǎo)致問題越積越多。

第二，我國(guó)現(xiàn)行《民事訴訟法》雖然增加了執(zhí)行編，但還是有不足之處。一是沒有進(jìn)行科學(xué)精確的分類，適用起來較為困難；二是民事執(zhí)行措施的數(shù)量過少，不能滿足民事執(zhí)行實(shí)踐的需要；三是對(duì)執(zhí)行措施的適用程序與要求沒有作出明確規(guī)定。

第三，對(duì)不執(zhí)行及妨礙執(zhí)行沒有規(guī)定嚴(yán)厲的制裁措施。“對(duì)于拒不執(zhí)行生效判決、裁定罪的刑事訴訟程序繁瑣，《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定不夠具體，操作不便，導(dǎo)致對(duì)規(guī)避執(zhí)行行為依法追究刑事責(zé)任的甚少，無法對(duì)規(guī)避執(zhí)行行為人造成強(qiáng)大威懾?！?/p>

第四，新類型強(qiáng)制措施缺乏可操作性?！跋拗瞥鼍?、限制高消費(fèi)、在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務(wù)信息等新的執(zhí)行措施，缺乏相應(yīng)的配套制度，其作用難以充分發(fā)揮?！?/p>

（三）社會(huì)風(fēng)氣、社會(huì)觀念存在不少問題

由于封建思想的影響和法治社會(huì)建設(shè)不健全，全社會(huì)尊重法律，誠(chéng)實(shí)守信的風(fēng)氣還不夠濃厚，遇到該履行債務(wù)時(shí)，有的人想方設(shè)法逃避執(zhí)行，甚至暴力抗拒執(zhí)行，也有人積極支持、幫助他們逃避、阻礙執(zhí)行，導(dǎo)致“執(zhí)行難”長(zhǎng)期得不到根本好轉(zhuǎn)。

至于社會(huì)觀念方面，則存在許多經(jīng)濟(jì)主體因經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠而沒有簽訂規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤?。一旦自己處理不了糾紛就希望法院完全解決其損失，加之人們權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)和法院實(shí)行立案登記制，大量案件涌入法院就是必然的，一定程度上造成了很多案件的堆積，加劇了“執(zhí)行難”問題。

（四）執(zhí)行機(jī)關(guān)也存在不少問題

既然民事執(zhí)行權(quán)是由執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)構(gòu)成，那么民事執(zhí)行機(jī)關(guān)內(nèi)部就應(yīng)該設(shè)立執(zhí)行立案庭負(fù)責(zé)行使執(zhí)行命令權(quán)，設(shè)立執(zhí)行裁判庭行使執(zhí)行裁判權(quán)，設(shè)立執(zhí)行實(shí)施庭負(fù)責(zé)行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)。為與此相適應(yīng)，民事執(zhí)行機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)配備執(zhí)行法官和執(zhí)行官兩類人員，分別行使執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)。

四、解決“執(zhí)行難”的價(jià)值

（一）保護(hù)債權(quán)人利益，維護(hù)法律尊嚴(yán)

“執(zhí)行難”是多年來困擾人民法院的重大難題，解決了“執(zhí)行難”最直接、最明顯的價(jià)值就是保護(hù)債權(quán)人的利益。解決了“執(zhí)行難”就會(huì)讓全社會(huì)知道，欠債必須還而且一定會(huì)還，債務(wù)人就不會(huì)想方設(shè)法逃避執(zhí)行，法院的威信得以維護(hù)，法律的尊嚴(yán)也能夠得以維護(hù)。

（二）促進(jìn)社會(huì)風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)和社會(huì)觀念的轉(zhuǎn)變

如前所述，“執(zhí)行難”讓本來就不夠濃厚的尊重法律、誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)風(fēng)氣更加惡化。解決“執(zhí)行難”讓大家，特別是債務(wù)人看到不尊重法律，不誠(chéng)實(shí)守信是行不通的。長(zhǎng)此以往，尊重法律、誠(chéng)實(shí)守信的風(fēng)氣就會(huì)越來越濃厚，社會(huì)風(fēng)氣就會(huì)越來越好。

解決“執(zhí)行難”也可以促進(jìn)社會(huì)觀念的轉(zhuǎn)變。如前所述，許多經(jīng)濟(jì)主體因經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠?qū)е戮揞~債權(quán)得不到償還。解決“執(zhí)行難”這個(gè)過程會(huì)讓他們認(rèn)識(shí)到即使由法院強(qiáng)制執(zhí)行也是很艱難的，也不能保證如愿以償。那么，他們?cè)谝院蟮慕?jīng)營(yíng)交易中就會(huì)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制的意識(shí)。這些意識(shí)傳播開來就會(huì)促進(jìn)全社會(huì)相應(yīng)觀念的轉(zhuǎn)變。

（三）促進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)步

我國(guó)規(guī)范、約束市場(chǎng)主體的法律還有諸多不足，解決“執(zhí)行難”就要逐步完善這些法律，而且還要根據(jù)情況的發(fā)展變化制定新的法律法規(guī)。這樣，我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)就得以逐步完善。這就會(huì)促進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)步。

（四）改善投資環(huán)境，提升國(guó)際形象

境外公司企業(yè)到我國(guó)來投資可能會(huì)與我國(guó)的或境外的公司企業(yè)發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛。他們也可能在我國(guó)注冊(cè)成立公司，成為中國(guó)法人。這就更可能與其他經(jīng)濟(jì)主體發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛。如果他們成為債權(quán)人，債權(quán)卻得不到法律保護(hù)，自然會(huì)影響他們投資的積極性。相反，如果相關(guān)案件得以順利執(zhí)行，那么就會(huì)在很大程度上改善我國(guó)的投資環(huán)境，提升我國(guó)國(guó)際形象。

五、解決“執(zhí)行難”的路徑

（一）加強(qiáng)社會(huì)管理

社會(huì)管理體系不健全是造成“執(zhí)行難”的重要原因之一，因此要加強(qiáng)社會(huì)管理，理順相關(guān)部門的關(guān)系，促進(jìn)相互之間的配合，確保執(zhí)行工作得到各部門的支持；還要“普及法律知識(shí)，樹立和增強(qiáng)公民的市場(chǎng)交易風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，降低無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件發(fā)生的概率”。

這些是從源頭上防止“執(zhí)行難”發(fā)生的關(guān)鍵點(diǎn)，必須加以高度重視。社會(huì)管理加強(qiáng)了，社會(huì)風(fēng)氣、社會(huì)觀念都會(huì)隨之轉(zhuǎn)變。這些反過來又有利于解決“執(zhí)行難”的問題。

（二）加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)

強(qiáng)大的社會(huì)信用體系能夠保證市場(chǎng)主體比較便捷地查詢到交易對(duì)方的資信狀況，從而判斷是否可以與之發(fā)生交易。市場(chǎng)主體也可以預(yù)見如果自己不誠(chéng)實(shí)履行債務(wù)就會(huì)發(fā)生多么不利的社會(huì)后果。這些就會(huì)在很大程度上防止經(jīng)濟(jì)糾紛的發(fā)生。即使發(fā)生糾紛，債務(wù)人也會(huì)自覺履行。這種機(jī)制的作用比法院的執(zhí)行更經(jīng)濟(jì)，更有效。法院的執(zhí)行是糾紛發(fā)生后債務(wù)人不履行時(shí)發(fā)生的，是“馬后炮”，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，因此要大力加強(qiáng)社會(huì)信用體系的建設(shè)，從根本上解決“執(zhí)行難”問題。

（三）健全相關(guān)法律體系

如前所述，我國(guó)規(guī)范市場(chǎng)主體的法律體系不健全，至今沒有一部完整獨(dú)立的“民事強(qiáng)制執(zhí)行法”，現(xiàn)行《民事訴訟法》還有不少不足之處，對(duì)不執(zhí)行以及妨礙執(zhí)行沒有規(guī)定嚴(yán)厲的制裁措施，新類型的強(qiáng)制措施亦缺乏可操作性。針對(duì)這些問題就要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，約束相關(guān)法律主體的行為，同時(shí)也規(guī)范執(zhí)行機(jī)關(guān)的行為，根本解決“亂執(zhí)行”“執(zhí)行難”等問題。

（四）改革執(zhí)行運(yùn)作機(jī)制

執(zhí)行權(quán)運(yùn)行的法理決定了民事執(zhí)行機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)該設(shè)立執(zhí)行立案庭負(fù)責(zé)行使命令權(quán)，設(shè)立執(zhí)行裁判庭行使裁判權(quán)，設(shè)立執(zhí)行實(shí)施庭負(fù)責(zé)行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)，那么在司法實(shí)踐中民事執(zhí)行機(jī)關(guān)就應(yīng)該這樣改革。同時(shí)，對(duì)執(zhí)行人員的準(zhǔn)入、培訓(xùn)、考核、管理等等都要加強(qiáng)，以改變社會(huì)對(duì)民事執(zhí)行工作的負(fù)面印象。

六、結(jié)語

民事“執(zhí)行難”有其歷史淵源和現(xiàn)實(shí)原因，而解決“執(zhí)行難”又對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展具有重大價(jià)值，因此我們要想方設(shè)法解決“執(zhí)行難”的問題，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。