社區(qū)養(yǎng)老助餐服務法律問題研究

唐 瑩

山西大同大學法學院，山西 大同 037009

第七次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，2020年我國60歲及以上老年人口總量為2.64億，占總人口的18.7%，［1］我國社會的老齡化趨勢不可阻擋。社區(qū)居家養(yǎng)老是我國城鎮(zhèn)老年人選擇的主流養(yǎng)老方式，社區(qū)養(yǎng)老助餐服務作為社區(qū)養(yǎng)老基礎性服務項目，主要幫助社區(qū)內居家老年人解決吃飯問題。從法律角度分析助餐服務的現(xiàn)存問題，并提出相應的完善建議，將有利于促進社區(qū)養(yǎng)老助餐服務的蓬勃發(fā)展。

一、社區(qū)養(yǎng)老助餐服務的立法現(xiàn)狀

（一）社區(qū)養(yǎng)老助餐服務的開展情況

社區(qū)養(yǎng)老助餐服務以社區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老設施為依托，以社區(qū)內居住的老年人為服務對象，為他們提供集中就餐、定點取餐、入戶送餐等類型的餐食服務，幫助老年人解決做飯、就餐等方面的生活困難。社區(qū)養(yǎng)老助餐服務面向社區(qū)居家老人，有著顯著的公益屬性，開展服務的啟動資金多為政府出資，通過財政補貼的方式扶持服務項目的初期建設，進而逐步吸納社會資本加入項目投資和運營。社區(qū)養(yǎng)老助餐服務的開展需要由政府及民政部門牽頭，中央廚房、老年人日間照料中心、老年人餐廳、餐飲服務企業(yè)、送餐服務平臺等多方主體共同參與，多種經(jīng)營方式并存。

具體而言在供餐方式上，可以由所在城市建立的中央廚房統(tǒng)一為各個老年人就餐點供餐，也可以由老年人日間照料中心、老年人餐廳自行配備的廚房供餐，還可以由政府購買餐飲服務企業(yè)的供餐服務，由餐飲服務企業(yè)供餐。在老年人的就餐模式上，可以讓老年人在日間照料中心或社區(qū)內專設的老年人餐廳內集中用餐，不少地方啟動了由一個老年人就餐點輻射周邊社區(qū)，吸引周邊居住的老年人就近集中用餐的就餐模式，也可以讓老年人到社區(qū)內設立的固定取餐點取餐，還可以由就餐點、取餐點工作人員，或送餐服務平臺送餐員為老年人提供送餐入戶服務。在餐食品質上，大多數(shù)助餐服務都能為老年人提供適合他們口味的固定套餐或有一定菜式選擇權的自選套餐，只有少數(shù)地區(qū)能為慢性病等特殊情況的老年人提供特別餐食服務。在助餐服務的覆蓋面上，目前絕大多數(shù)城市的助餐服務覆蓋面仍較為有限，仍有大量社區(qū)居家老人無法享受社區(qū)養(yǎng)老助餐服務。

（二）社區(qū)養(yǎng)老助餐服務的相關立法

國家現(xiàn)行法律就保障社區(qū)養(yǎng)老助餐服務的安全、順利開展進行了較為全面的規(guī)定，一系列基礎性法律為社區(qū)養(yǎng)老助餐服務的規(guī)范經(jīng)營提供了法律根據(jù)。如《政府采購法》調整政府購買養(yǎng)老助餐服務的行為；《民法典》物權編有助于明晰社區(qū)養(yǎng)老助餐服務的各方參與者間的產權關系；《民法典》合同編有利于厘清通過訂立合同搭建起來的各方主體間的權利義務關系；《食品安全法》明確了社區(qū)養(yǎng)老助餐服務監(jiān)管部門的職責，以及食品生產者、食品經(jīng)營者、食品運輸者的義務和責任；《消費者權益保護法》賦予接受助餐服務的老年人安全保障權、選擇權、公平交易權等消費者基本權利。

除基礎性法律做出的一般規(guī)定以外，我國還存在關于社區(qū)養(yǎng)老助餐服務的特別法律規(guī)定，即法律文件以專門條款的形式對社區(qū)養(yǎng)老助餐服務做出規(guī)定。在中央立法層面，這類特別法律規(guī)定包括有國務院頒布的行政法規(guī)和各部委出臺的部門規(guī)章。如國務院2021年12月發(fā)布的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》明確規(guī)定：“要建立老年人助餐服務網(wǎng)絡，打造一批食材可溯、安全衛(wèi)生、價格公道的標準化社區(qū)老年助餐服務點?！眹鴦赵?020年12月《關于促進養(yǎng)老托育服務健康發(fā)展的意見》強調，支持在社區(qū)綜合服務設施開辟空間用于為老年人開展助餐助行、日間照料等服務。民政部、市場監(jiān)管總局2021年9月聯(lián)合發(fā)布《關于強化養(yǎng)老服務領域食品安全管理的意見》，對全面落實養(yǎng)老助餐服務各方主體的主體責任進行了詳細規(guī)定。在地方立法層面，根據(jù)本地方發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務的實際需要，部分地方出臺了適用于當?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)、地方政府規(guī)章等法律文件。

二、社區(qū)養(yǎng)老助餐服務中現(xiàn)存的法律問題

（一）服務定位尚待明確

在現(xiàn)行的中央立法層面，暫無對社區(qū)養(yǎng)老助餐服務進行定位的相關規(guī)定。在地方立法層面各地的規(guī)定并不一致，有的地方性法律文件定位較為模糊，如山東淄博市《關于加快推進長者食堂建設，不斷推進養(yǎng)老助餐服務水平的意見》將社區(qū)養(yǎng)老助餐服務定位為“是公益服務項目，滿足老年人就餐需求”。有的地方性法律文件在定位中強調了助餐服務需要解決的重點難題，如浙江溫州市《關于加強老年人助餐服務體系建設的實施意見》將實施目標定位為破解失能、獨居、高齡老年人“吃飯難”問題并兼顧其他老年人助餐需求。少數(shù)地方性法律文件對社區(qū)養(yǎng)老助餐服務進行了重點明確、層次分明的定位，如北京市《關于提升北京市養(yǎng)老助餐服務管理水平的實施意見》在總體要求中明確規(guī)定：重點滿足失能、失智、高齡等確實不具備做飯能力老年人的助餐服務需求，兼顧滿足其他老年人就餐的便利性、多樣性，立足于保基本，提高市場化、便利化、多樣化水平。當前一些地區(qū)由于助餐服務定位不明確，沒能合理設定服務開展的范圍和經(jīng)營模式，致使社區(qū)老年人就餐點遭遇經(jīng)營困難，盈利能力十分有限，對社會資本的吸引力不足，需要公共財政持續(xù)投入，長此以往將極大增加公共財政負擔。

（二）重點保障人群范圍不統(tǒng)一

社區(qū)養(yǎng)老助餐服務要彰顯其公益屬性，就必須確保最需要服務的弱勢老年群體實際享受到助餐服務帶來的福利。因此需要對服務受眾進行類別劃分，從中篩選出需要重點保障的人群，并給予補貼和優(yōu)惠。當前各地的地方性法律文件對重點保障人群的劃分標準并不一致。如天津市《關于推進老年人助餐服務工作試行辦法》將重點保障人群設定為該市戶籍80歲以上的老年人，該市戶籍60歲以上低保、低收入且照料等級為重度的老年人；江蘇南京市《關于開展助餐點項目建設的實施意見》將重點保障人群設定為：無勞動能力，無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人的老人、農村五保老人、低保及低保邊緣的老人，經(jīng)濟困難的失能、半失能老人，70周歲及以上計生特扶老人和百歲老人。目前各地對重點保障人群的不同劃分有待進一步統(tǒng)一，同時要根據(jù)老年人自身情況的變化去動態(tài)調整重點保障人群范圍。

（三）對社會資本吸引力不足

要使社區(qū)養(yǎng)老助餐服務廣泛而持續(xù)地開展下去，單獨依靠公共財政支持是不夠的，需要不斷吸引社會資本參與到服務供應中來?，F(xiàn)行各類法律文件對吸引社會資本的總方針進行了明確規(guī)定，并設置了配套的稅費減免措施以提升項目對社會資本的吸引力。國務院發(fā)布的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》強調要建立助餐服務合理回報機制，引導更多市場主體參與助餐服務。在稅費減免政策方面，財政部、稅務總局等六部門聯(lián)合發(fā)布《關于養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)家庭服務業(yè)稅費優(yōu)惠政策的公告》規(guī)定，為社區(qū)提供養(yǎng)老服務的機構取得的服務收入免征增值稅，并按90%計算應納稅所得額；相關不動產免征契稅、房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，免征不動產登記費、土地閑置費等費用。國務院辦公廳發(fā)布的《關于促進養(yǎng)老托育服務健康發(fā)展的意見》提出，探索允許空置公租房免費提供給社會力量供其在社區(qū)為老年人開展助餐助行等服務。

盡管現(xiàn)行法律大力支持社會資本參與社區(qū)養(yǎng)老助餐服務，但實際參與的社會力量仍十分有限，公共財政支出的壓力并未得到有效減輕，究其原因還是社區(qū)養(yǎng)老助餐服務作為公益性服務項目，即便享受了各項稅費減免待遇，服務經(jīng)營者的盈利空間仍較為有限，對社會資本吸引力不足。要在實現(xiàn)公共利益的前提下兼顧社會資本的盈利預期，探索新的服務經(jīng)營模式勢在必行。

（四）消費者權益有待提升

我國現(xiàn)行的《食品安全法》及相關部門規(guī)章為老年消費者與助餐服務經(jīng)營者間形成的養(yǎng)老助餐服務合同提出了質量要求。要將這些法律規(guī)定落到實處，需要地方立法出臺更為詳盡的配套措施，目前各地的相關立法仍有待完善。此外，當前助餐服務消費者所享有的選擇權還較為有限，尤其對一些因身患疾病而有特殊餐飲需求的老年人，普通助餐服務所提供的餐食無法滿足他們的需求。部分老年人因健康原因導致行動能力受到限制，無法到就餐點集中用餐，應當為他們提供必要的就近取餐或送餐入戶服務。但廣泛推廣送餐服務將大幅增加運營成本，如何在滿足老年人需求的同時控制成本確保盈利，需要做出相應改進。

三、完善社區(qū)養(yǎng)老助餐服務的法律對策

（一）明確社區(qū)養(yǎng)老助餐服務的定位

應當通過中央立法的形式對養(yǎng)老助餐服務進行明確定位，以打破目前各地方性法律文件反映出的對服務定位認識不統(tǒng)一的局面。定位要充分體現(xiàn)保障性和普惠性的原則，首要是滿足老年人群體的最基本餐飲需求，優(yōu)先解決經(jīng)濟困難、不具備做飯能力老年人的吃飯問題，在此基礎上盡可能擴大服務覆蓋面，為廣大老年人群體提供普惠性助餐服務。餐食價格標準以中低價為主，價格與大多數(shù)老年人的消費能力相匹配。對餐食種類和搭配進行適度限制，滿足老年人基礎就餐需求的同時有利于控制成本，多吸納社會工作者、志愿者參與提供服務，也將有利于進一步減少人力成本和財政負擔。此外應當對老年人不同層次的餐飲需求予以區(qū)別對待，對于經(jīng)濟條件較好、要求較高的老年人，倡導他們自費享受普通餐飲服務企業(yè)提供的服務。

（二）統(tǒng)一動態(tài)劃定服務重點保障人群

鑒于當前各地對助餐服務重點保障人群的范圍設定不一致，有必要使中央立法以行政法規(guī)或部門規(guī)章的形式，在關于養(yǎng)老服務的法律文件中對基礎性養(yǎng)老服務的重點保障人群范圍做出較為詳盡的統(tǒng)一規(guī)定，例如經(jīng)濟困難、行動不便、空巢獨居、高齡等因素都可作為納入重點保障人群的考量標準。在有了中央統(tǒng)一立法的前提下，各地出臺地方性法律文件時，對享受養(yǎng)老服務補貼和優(yōu)惠的人群范圍劃定就有了統(tǒng)一標準，從而確保財政補貼支出的精準有效。

老年人對各類養(yǎng)老服務的需求是一個不斷變化的過程。就社區(qū)養(yǎng)老助餐服務而言，老年人的健康狀況變化可能影響到其做飯自理能力，疾病將導致老年人對餐食產生不同需求，老年人的家庭關系變化如子女外地就業(yè)、喪偶等也將使助餐服務需求發(fā)生變動，因此需要對重點保障人群的劃定保持動態(tài)監(jiān)管。以廣東省廣州市為例，該市推行老年人照護需求評估制度，由老人自行申請評估其行動能力、疾病醫(yī)療等情況，確定能力和照顧需求等級，以此作為享受各項基本養(yǎng)老服務和補貼的根據(jù)，評級有效期為1至2年。經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)可以此為參考，確保各項基礎養(yǎng)老服務能優(yōu)先匹配給最需要的老年人。

（三）創(chuàng)新更具吸引力的經(jīng)營模式

社區(qū)養(yǎng)老助餐服務可以廣泛推廣公建民營的運營模式，公共財政資金在服務項目啟動和前期運營階段發(fā)揮主導作用，大力支持服務網(wǎng)點的建設。在基礎設施建成后，主要依靠民營資本投資并開展后續(xù)服務經(jīng)營活動。為了確保養(yǎng)老助餐服務的可持續(xù)發(fā)展，應當保障服務經(jīng)營者切實享受法定的稅費減免政策，并在此基礎上加大房租、水電費等方面的費用減免力度，幫助服務經(jīng)營者實現(xiàn)盈利預期。經(jīng)營者在公共財政和政策的扶持下，也需要不斷探索和創(chuàng)新經(jīng)營模式，實現(xiàn)公共利益與經(jīng)營者盈利的共贏。

各地在創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老助餐服務的經(jīng)營模式方面進行了多種嘗試，其中部分地區(qū)的經(jīng)驗值得推廣和借鑒。如廣東省廣州市在拓展社區(qū)養(yǎng)老助餐服務網(wǎng)點的過程中整合現(xiàn)有社會資源，積極推動高校、企事業(yè)單位的食堂餐廳向老年人開放，一定程度上節(jié)約了建設成本。［2］又如山西省太原市將國家建設社區(qū)食堂的倡導與社區(qū)養(yǎng)老助餐服務相結合，在市內布局多處社區(qū)食堂。食堂面向社區(qū)周邊普通市民提供基礎餐飲服務，同時兼顧老年人群體的口味需求，并在價格上給予60歲以上老人優(yōu)惠待遇。［3］這種經(jīng)營模式既滿足了社區(qū)老年人的助餐需求，也最大限度擴大了服務對象范圍，大幅提升了盈利空間，為可持續(xù)開展社區(qū)助餐服務奠定了物質基礎。

（四）保障并豐富消費者權益內容

社區(qū)養(yǎng)老助餐服務應當實現(xiàn)餐食價格的可接受性和服務的可及性，為此需要在價格親民的前提下進一步豐富消費者的選擇權，對重點保障人群中有特殊困難的老人提供專門性服務。中央廚房可以面向重點保障人群開展低鹽、無糖、素食等特殊訂餐及配送服務，確保因病有特殊餐飲需求的困難老人吃好飯。針對重點保障人群中的行動不便的老人，應當將餐食送到就近取餐點或安排工作人員送餐入戶，相應的送餐服務支出由公共財政負擔。而普通老年人群體可以通過自費形式接受市場上各類餐飲服務企業(yè)和外賣送餐服務平臺的多元化服務，以滿足他們更高品質的需求。

各地方政府及職能部門應出臺相應的配套措施，使養(yǎng)老助餐服務在各環(huán)節(jié)都有規(guī)可循，提升服務的合理化和規(guī)范化。以北京市為例，2019年北京市配套出臺了《北京市養(yǎng)老助餐配餐服務管理規(guī)范（試行）》，這一文件對大到助餐服務經(jīng)營者資質要求、助餐服務基礎設施應具備條件，小到餐食口味要求、烹飪后至食用期間的時限、食物保存溫度、就餐點桌椅設計要求等事項均有規(guī)定，內容詳盡且貼合老年人消費需求。各地在制定專門的地方性法律文件時，應當以老年人需求為出發(fā)點，多一些富于人性化的細節(jié)性規(guī)范要求。