在國土空間規(guī)劃改革背景下村莊規(guī)劃實施對策淺析

作者簡介：范秀梅（1984-），女，漢族，本科，研究方向為測繪技術(shù)、規(guī)劃利用，土地收儲政策研究等。

摘要：在新時代國土空間規(guī)劃改革背景下，在構(gòu)建鄉(xiāng)村振興格局、實現(xiàn)“多規(guī)合一”、落實“三區(qū)三線”、戶籍與宅基地制度深化改革等政策引領(lǐng)下，國家相關(guān)部門對實用性村莊規(guī)劃提出了新的要求。國土空間規(guī)劃改革旨在優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間發(fā)展，提高土地資源的綜合利用效益，在此背景下，我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施需要通過村莊規(guī)劃來打造宜居宜業(yè)的農(nóng)村社區(qū)，提升農(nóng)村環(huán)境品質(zhì)，拓寬農(nóng)民收入來源渠道，推動農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。文章從“主動與被動”“上與下”“編與管”和“遠與近”等角度去探討村莊規(guī)劃實施對策，以期為實用性村莊規(guī)劃實施提供一些理論參考，有力助推鄉(xiāng)村振興工作。

關(guān)鍵詞：村莊規(guī)劃；公眾參與；鄉(xiāng)村振興；實施對策

文章編號：1674-7437（2023）12-0107-03? ? ?中國圖書分類號：TU982.29? ? ?文章標識碼：A

國土空間規(guī)劃改革是我國推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、優(yōu)化空間布局的重要舉措，也是加強國土空間管理、提高資源利用效率的必然要求。村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃中的重要組成部分，對于實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展、保障農(nóng)民權(quán)益、改善農(nóng)村環(huán)境具有重要意義。近幾年國家明確要求村莊規(guī)劃以生態(tài)文明為目的，高度重視全域空間規(guī)劃，更好地提升空間利用率。文章以北高鎮(zhèn)埕頭村村莊規(guī)劃為例，對該村村莊規(guī)劃編制過程中存在的問題進行梳理和總結(jié)，探討村莊規(guī)劃實施對策，以規(guī)劃創(chuàng)新推動鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展。

1? ?研究區(qū)概況

1.1? ?區(qū)位優(yōu)勢明顯

北高鎮(zhèn)位于福建省莆田市荔城區(qū)東南沿海（119.14E，

25.34N），地處興化灣南岸。該鎮(zhèn)的東部與秀嶼區(qū)埭頭鎮(zhèn)相鄰，北臨興化灣，西部與黃石鎮(zhèn)、秀嶼區(qū)笏石鎮(zhèn)接壤，南部與秀嶼區(qū)東嶠鎮(zhèn)相鄰。北高鎮(zhèn)的行政駐地與莆田市主城區(qū)距離約為24km。埕頭村位于北高鎮(zhèn)東南部，是北高鎮(zhèn)橋東片中心，225縣道及201省道（黃北第二通道）從片區(qū)穿越，區(qū)域交通條件優(yōu)越。北側(cè)與竹莊村相鄰，西側(cè)與欄山村、吳城村及鹽場用地相鄰，東側(cè)與埕前和前亭村相鄰。

1.2? ?有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

北高鎮(zhèn)埕頭村以加工和銷售金銀珠寶為主導產(chǎn)業(yè)，沿225縣道已形成較具規(guī)模的珠寶一條街，共有店面1 000多間，吸引大量知名企業(yè)和批發(fā)中心入駐。珠寶街周邊有加工企業(yè)300多家，從業(yè)人員1.5萬人，年交易量達20多億元[1]。

1.3? ?建設(shè)用地結(jié)構(gòu)集中

埕頭村建設(shè)用地相對集中，大多連片集中分布，主要分布在225縣道、201省道（黃北第二通道）兩側(cè)，局部適度分散，新舊建筑交錯分布，朝向不一，整體形象一般。

1.4? ?基礎(chǔ)設(shè)施有待進一步完善

村內(nèi)公共設(shè)施建設(shè)相對薄弱，缺乏完善的健身設(shè)施、文化娛樂場所、社會福利設(shè)施、健身場所、停車場等。埕頭村的道路交通條件相對較差，道路狹窄、路面不平整，缺乏交通標志和標線，給村民出行帶來不便，村內(nèi)尚無雨污水管道系統(tǒng)，導致雨水無法有效排放和處理，雨水一般會隨著地形的自然流動匯集，最終排入自然水體或周邊地勢低洼處，地勢低洼處的積水會給村莊帶來不便和安全隱患，積水會進入居民房屋、影響道路通行。除此之外，區(qū)內(nèi)存在若干條水渠，村莊地勢低洼，容易受到降雨或河水上漲等因素的影響，產(chǎn)生洪水災(zāi)害，給村莊的建筑、農(nóng)田和居民的生命財產(chǎn)帶來嚴重損失，甚至危及人員安全，甚至導致道路中斷、通信中斷等問題，影響救援和應(yīng)急管理的效果。

2? ?村莊規(guī)劃編制情況

2.1? ?上輪村莊規(guī)劃情況

埕頭村上輪規(guī)劃《莆田市北高鎮(zhèn)埕頭-山前片區(qū)村莊規(guī)劃（2013-2030）》編制時處于村鎮(zhèn)體系規(guī)劃階段。由于多方原因，導致規(guī)劃實施較為困難。一是，村莊規(guī)劃存在理論體系不完善、標準不統(tǒng)一的問題。很多村莊規(guī)劃建設(shè)中，熱衷于將城市規(guī)劃的思維和方法直接應(yīng)用于村莊規(guī)劃，并沒有結(jié)合村莊建設(shè)的實際情況，導致規(guī)劃建設(shè)缺乏實用性；二是村莊規(guī)劃未分類實施，各村莊規(guī)劃千篇一律，加上各地存在任務(wù)傾向，對埕頭村莊基地分析不足，缺乏地域性，指導性較弱；三是，在全面推進鄉(xiāng)村振興的背景下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)作為村莊規(guī)劃的重要內(nèi)容。然而，原有村莊規(guī)劃對埕頭村黃金珠寶產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)注不足，導致參考性和落地性不強。

2.2? ?本輪村莊規(guī)劃編制實踐

機構(gòu)部門改革和“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃重構(gòu)，打破了鄉(xiāng)村規(guī)劃與管理部門的分割壁壘，為村莊規(guī)劃提供了契機。本次規(guī)劃加強在前期調(diào)研、中期方案編制、后期成果的工作力度，統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展定位、主導產(chǎn)業(yè)選擇、用地布局等，力求編制高標準、實用性強的村莊規(guī)劃，指導埕頭村經(jīng)濟發(fā)展，在支撐鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮扎實的基礎(chǔ)性作用。

2.2.1? ?多形式結(jié)合深入調(diào)研，充分了解村域基地條件

為充分了解村域基地條件，本次規(guī)劃編制團隊采用現(xiàn)場踏勘、集中座談、入戶訪談、發(fā)放問卷、部門對接、微信建群多種方式，與領(lǐng)導干部、村民代表、新鄉(xiāng)賢等進行充分溝通，對村莊現(xiàn)狀基本情況、存在的主要問題及主要訴求認真摸排。

調(diào)研主要包括一些重要地點，例如全省首家微型民間黃金珠寶博物館、媽祖文化廣場、瀛洲書院、珠寶一條街、媽祖靈慈宮等，這為產(chǎn)業(yè)布局、國土空間整治等打下了牢固的基礎(chǔ)。

2.2.2? ?分類分級編制村莊規(guī)劃，積極做好產(chǎn)業(yè)對接

規(guī)劃期內(nèi)將埕頭村定位為“集聚提升中心村莊”，符合村莊發(fā)展需求，也兼顧?quán)l(xiāng)村振興的發(fā)展定位。同時，結(jié)合埕頭整體產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，埕頭村構(gòu)建了“農(nóng)旅結(jié)合、以旅強農(nóng)”以及“以金飾文化為本，工匠文化+媽祖文化體驗”的文旅模式。

2.2.3? ?規(guī)劃“留白”與彈性預(yù)留，增加彈性空間

為增加規(guī)劃的靈活性和彈性，北高鎮(zhèn)采用了兩種方式，第一種方式是規(guī)劃留白，即對于目前難以明確具體用途的建設(shè)用地，在規(guī)劃中暫時不做具體規(guī)劃，而是保持一定的留白，為未來的發(fā)展預(yù)留空間。第二種方式是彈性預(yù)留，為了滿足村莊人居環(huán)境改善和村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展等未確定位置和規(guī)模的用地需求，在規(guī)劃中根據(jù)實際情況預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機動指標，避免過早地鎖定用地用途，讓土地具備更大的應(yīng)變能力和適應(yīng)性，待具體建設(shè)項目規(guī)劃審批時，再確定具體的用地指標和規(guī)劃用地性質(zhì)。采用這兩種方式，北高鎮(zhèn)的規(guī)劃更加靈活，使得未來的發(fā)展能夠有更多的選擇和調(diào)整的空間[2]。

2.2.4? ?簡化村莊規(guī)劃成果，滿足實用需求

村莊規(guī)劃成果必須清晰、簡單、實用，才能有效地指導村莊發(fā)展。為保證村民能理解村莊規(guī)劃成果，積極參與到村莊建設(shè)中，本次規(guī)劃簡化了村莊規(guī)劃成果表達，讓規(guī)劃“看得懂、用得著、管得住”。

3? ?村莊規(guī)劃實施中存在的問題

由于土地的協(xié)調(diào)機制缺失，拆遷補償機制不完善，缺乏一套合理、行之有效且規(guī)劃有序的實施機制等原因，規(guī)劃難以形成“編制一審批一實施一評估一整改一提高”的良性運作系統(tǒng)[3]，影響規(guī)劃有效實施。

3.1? ?上位國土空間規(guī)劃的缺失，給規(guī)劃實施帶來了一定的挑戰(zhàn)

村莊規(guī)劃作為“五級三類”體系中的詳細規(guī)劃，需銜接上位規(guī)劃確定的各項約束指標，落實“三區(qū)三線”劃定成果，指導村莊建設(shè)；同時又需有效指導各專項規(guī)劃。因此，村莊規(guī)劃的合理、科學和有效尤為重要。新一輪國土空間規(guī)劃強調(diào)以“三區(qū)三線”逐級傳導。在北高鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃尚未完成的背景下，本輪村莊規(guī)劃需盡可能在技術(shù)上和制度上進行補救[4]。

3.2? ?規(guī)劃監(jiān)管力度薄弱，監(jiān)管體系有待進一步完善

村莊規(guī)劃往往存在重規(guī)劃、輕監(jiān)管的現(xiàn)象，在村莊規(guī)劃實施過程中，監(jiān)管部門的職責和力量不足，監(jiān)管人員數(shù)量不足、監(jiān)管手段不夠科學、監(jiān)管力度不夠強大，導致規(guī)劃實施的監(jiān)管不到位，一些規(guī)劃違法行為如未經(jīng)批準擅自改變土地用途、違規(guī)建設(shè)等偶有發(fā)生。因此，監(jiān)管體系需要進一步完善，包括規(guī)范監(jiān)管程序、強化監(jiān)管手段、提高監(jiān)管效能等方面。

3.3? ?規(guī)劃政策機制不健全

鄉(xiāng)村規(guī)劃包括原村莊規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等方面，是“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃[5]。原村莊規(guī)劃是對現(xiàn)有村莊進行整體規(guī)劃，包括村莊的布局、建筑形態(tài)、交通組織等。村土地利用規(guī)劃是對鄉(xiāng)村土地進行合理利用的規(guī)劃，包括農(nóng)田、林地、水域等的利用方式和用途。村莊建設(shè)規(guī)劃是對村莊建設(shè)項目進行規(guī)劃，包括農(nóng)村道路、水利設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等。然而，目前我國的土地政策、戶籍改革政策、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地等政策機制不夠完善，給鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施帶來了一定的困難，導致農(nóng)村土地資源的合理配置受到限制，很難滿足鄉(xiāng)村規(guī)劃的需求，影響農(nóng)民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的積極性。

3.4? ?規(guī)劃宣傳力度不足，公眾參與積極性和有效性有待提高

村民既然是村莊的主人，村莊的建設(shè)與發(fā)展與之息息相關(guān)，因此，在村莊規(guī)劃中如何做到“以人為本，以農(nóng)富農(nóng)”至關(guān)重要。本次規(guī)劃在修編階段采取發(fā)放問卷、入戶訪談、專題座談、聽證會等相結(jié)合的方式，盡可能充分廣泛聽取村民意見和意愿，但由于大部分村民受教育水平、規(guī)劃專業(yè)知識水平以及規(guī)劃宣傳力度不足等限制，村民參與規(guī)劃編制積極性不高，無法有效參與規(guī)劃審批和規(guī)劃實施。

4? ?村莊規(guī)劃實施對策

在村莊規(guī)劃中，應(yīng)以“多規(guī)合一”為指導，深入了解當前村莊規(guī)劃管理需求，以“實用性”為靈魂，以“鄉(xiāng)村振興 ”為目標，確保規(guī)劃“能用、管用、好用”。

4.1? ?處理好“上與下”的關(guān)系，建立和完善規(guī)劃全鏈條傳導體系

鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)在于產(chǎn)業(yè)興旺，埕頭村以黃金珠寶為特色支柱產(chǎn)業(yè)，局部地區(qū)的生活方式和經(jīng)濟發(fā)展模式，已經(jīng)區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，通過建立末端反饋機制、上下銜接機制等，建立和完善“縱向到底、事權(quán)清晰”的全尺度空間傳導鏈條，讓村莊規(guī)劃更加合理和科學。除此之外，根據(jù)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)制定具體可行的村莊規(guī)劃，對當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)進行深入調(diào)研和分析，了解該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)特點、發(fā)展?jié)摿σ约艾F(xiàn)有的經(jīng)濟基礎(chǔ)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)調(diào)研結(jié)果，明確村莊規(guī)劃的發(fā)展目標，確定發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度，并結(jié)合當?shù)氐氖袌鲂枨筮M行合理地定位。根據(jù)發(fā)展目標制定相應(yīng)的規(guī)劃布局，確定產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的位置、功能分區(qū)、道路交通布局、公共設(shè)施配套等，充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展對土地、環(huán)境、交通等方面的要求，合理安排各類用地，確保規(guī)劃的可行性與協(xié)調(diào)性。例如，在黃金珠寶產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，鼓勵埕頭村發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈條，完善上下游產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的銜接，培育金飾設(shè)計、加工制造等相關(guān)行業(yè)，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)附加值與利潤空間。

4.2? ?處理好“編與管”的關(guān)系，建立健全規(guī)劃全生命周期管理體系

積極納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)是為了保障各類空間管控要素能夠精準落地，并支撐國土空間規(guī)劃編制、審查、實施、監(jiān)督全流程在線管理[6]。首先，國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)將集成各類空間管控要素的數(shù)據(jù)，包括土地利用、城市建設(shè)、交通網(wǎng)絡(luò)等方面的信息，通過空間數(shù)據(jù)的統(tǒng)一整合和標準化，實現(xiàn)各類要素之間的無縫銜接和相互關(guān)聯(lián)，確保各項規(guī)劃目標能夠有效落地。其次，國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)還將實現(xiàn)宏觀到微觀的貫通管理，通過系統(tǒng)中的各項指標和數(shù)據(jù)，對國土空間進行全面的分析和評估。從宏觀層面上，對全國范圍內(nèi)的國土空間進行整體規(guī)劃和布局；而在微觀層面上，對具體的地區(qū)、城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行精細化管理和調(diào)控。除此之外，該系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)對國土空間的全域、全要素、全生命周期管理，具備風險預(yù)警和決策支持的功能，通過對各類空間管控要素的監(jiān)測和分析，以保障國土空間的可持續(xù)發(fā)展[7]。

4.3? ?處理好“主動與被動”的關(guān)系，優(yōu)化公眾參與，落實以人為本

堅持開門編規(guī)劃。規(guī)劃優(yōu)化提升過程中，始終堅持村民的主體地位，廣泛聽取各方意見和需求，確保規(guī)劃成果既符合行政部門的管理要求，又能適應(yīng)村莊發(fā)展的實際需要。通過官方網(wǎng)站、官方微信公眾號等渠道發(fā)布通告，并積極借助媒體力量進行推廣。采用線上征集，線下座談、調(diào)研、走訪等相結(jié)合的形式，提高公眾參與度，讓公眾參與貫穿規(guī)劃全過程，并建立相應(yīng)的規(guī)劃信息公開、成果反饋機制和效果評價機制，提高村民參與的有效性和可操作性[8]。

5? ?結(jié)束語

新時期的村莊規(guī)劃逐步完成依法審批和規(guī)劃數(shù)據(jù)庫備案，進入規(guī)劃實施階段。北高鎮(zhèn)埕頭村編制村莊規(guī)劃的過程中無論是公眾參與的“主動和被動”角色轉(zhuǎn)化、規(guī)劃“上與下”的有效傳導以及“編與管”的有機結(jié)合，還是規(guī)劃“遠與近”動態(tài)監(jiān)測評估實施監(jiān)管機制的建立，都需要不斷地探索和完善。只有如此，才能編制出一個好規(guī)劃，才能讓一個好規(guī)劃落地生根，才能繪就新時代宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)新畫卷，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家和實現(xiàn)中華民族偉大復興做出積極貢獻。

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