農村集體經濟組織準成員制度的立法指向與規(guī)范構造

摘要：研究目的：探析農村集體經濟組織準成員制度的應然目的，并厘清準成員的群體定位、認定規(guī)范與權利構造。研究方法：規(guī)范分析法。研究結果：準成員制度不是集體基本保障功能的延伸，而是服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“人才引入”、助力農村地權制度科學化的功能制度。準成員群體定位不應如《農村集體經濟組織法（草案）》第16條所局限，而宜以非集體成員中的產業(yè)農民與鄉(xiāng)土成員群體為核心；其認定規(guī)范宜構造為逐級具象的多層次規(guī)范體系，且應設置準成員登記簿與權利附注規(guī)范。在準成員權利構造上，不僅應排除集體成員專屬的土地權利，還應排除所有以集體地權為基礎之收益的分配權；結合宅基地“三權分置”指引，宜賦予準成員有償取得附期限與義務之新型宅基地使用權的資格。研究結論：創(chuàng)設準成員制度可使集體經濟組織制度更加周延，但制度設計的科學性不足，立法應予完善。

關鍵詞：農村集體經濟組織；準成員；鄉(xiāng)村振興；認定規(guī)范；權利構造

中圖分類號：D922.3 文獻標志碼： A 文章編號：1001-8158（2023）06-0012-08

基金項目：湖南省自然資源廳重大科研項目“湖南省全民所有自然資源資產產權體系實現機制創(chuàng)新研究”（ZFCG2022068004）。

2022年12月30日，中國人大網公布了《農村集體經濟組織法（草案）》（以下簡稱《草案》）以征求意見。據中國人大網顯示，建議總數達23 333條，除影響同樣甚廣的《公司法（修訂草案二次審議稿）》外，同時征求意見的其他法律多只有數百條建議，可見該法的重要性和關注程度①。農村集體經濟組織是我國集體土地公有制的核心，其承載著集體經濟組織成員（以下簡稱“集體成員”）的基本保障，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心力量，其立法安排關乎農村及其幾億居民的未來，不可謂不重要[1]。

以往的集體經濟組織視域中，只有集體成員與非成員的二分法，個人要么可享有一攬子成員權利，要么完全被隔離在集體經濟組織外?；诙址ǖ闹贫仍O計，是集體基本保障功能的演繹，一定程度上保護了集體成員的核心利益，但也產生了多種不良反應。如“空心化”背景下，集體成員資格封閉性與鄉(xiāng)村振興所需人員開放性的矛盾[2-3]；成員身份或土地權利變動時，地權專屬、“一戶一宅”等管制規(guī)范與民事規(guī)范存在的沖突。這些問題又與宅基地“三權分置”等農村改革深度交織[4]，造成改革的困頓。本次《草案》第16條獨創(chuàng)性設計了準成員制度——不是集體成員也可享有部分成員權利的制度②。相比于集體成員認定規(guī)則的爭執(zhí)不休[1，5]，準成員制度似乎并不是集體經濟組織立法的焦點核心，但這種設計卻為集體成員認定標準的封閉性與開放性爭議打開了一條新通道，為解決爭議背后的鄉(xiāng)村振興“人才困惑”提供了新途徑。準成員的設計在準入端和權利端“適度放開”，從而人員加入可有序實現，“一攬子權利”可按需分拆，在保障農村穩(wěn)定與集體成員核心利益前提下，農村發(fā)展的實踐需求得以滿足。不僅如此，三分法的設計使農村融入了新的主體，協同宅基地“三權分置”改革，可“拆除”二分法下成員身份與農村地權完全捆綁的架構，使成員身份回歸基本保障功能演繹下的宅基地權利，不附基本保障的宅基地實現“適度放活”。新規(guī)則體系下，地權管制與民事規(guī)范之沖突可實現調和，宅基地改革目標亦在此基礎上促成。

筆者擬剖析《草案》第16條設計的準成員制度，厘清該制度立法的應然指向，探析準成員的群體定位與認定規(guī)范，并就《草案》構造的準成員權利內容提出改進方案，供學界及立法者參考，以期助益立法的更好展開。

1 集體經濟組織準成員制度的立法指向

制度設計的目的是其存在的依據，也是立法具體展開的指導。準成員制度設計是集體經濟組織職能目標的實踐展開，也是其功能體系的制度要件。這就要求探究集體經濟組織的功能目標，以及準成員制度在其中的體系定位。明晰“齒輪”所在，才有《草案》第16條立法功過的評判標準，才能為制度設計的修繕提供依據。

1.1 準成員制度不是農村集體基本保障功能的延伸

誠如《草案》第1條首句所指，集體經濟組織立法的核心目標在于“維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益”。所謂成員合法權益的根本，便是《草案》第12條陳明的以集體土地為支撐的“基本生活保障”。無論是集體經濟組織的前身——農業(yè)生產合作社，還是現在的集體經濟組織，其組織的第一功能都是為集體成員提供基本生活保障[6]。

原則上，集體經濟組織的法律制度要么為該功能的一部分，要么為該功能所服務。成員制度是基本保障制度體系中的樞紐，集體成員認定規(guī)則之所以爭議不斷，就是因為該規(guī)則是核心功能的核心。在《草案》之前，無論是《民法典》集體土地的物權體系規(guī)范中，還是《土地管理法》的集體土地規(guī)范中，只有集體成員這個概念，并無準成員概念，更無配套的制度。法律體系將自然人與集體經濟組織的關系區(qū)分為兩種，即成員—集體經濟組織、非成員—集體經濟組織，法律規(guī)范的展開圍繞三種主體建構，即集體經濟組織—成員—非成員。《草案》打破了這種設計理念，三主體轉變?yōu)榱怂闹黧w：集體經濟組織—成員—準成員—非成員。

成員與非成員的區(qū)分是為了保護成員的核心利益，服務于集體經濟組織的基本保障功能。有學者將非基本保障范圍的“自治性成員”納入集體成員體系[7]，本質上就是對該集體功能的認識偏差。為何《草案》第16條從“非成員”中提取特定群體，構造準成員制度呢？這是基本保障制度覆蓋的范圍擴大，抑或其他呢？從《草案》第16條看，立法者關注的特定人群是本地長期工作、生活且對集體有貢獻的群體，賦予該群體部分成員權利，也是提供該群體一定的權益保障，這是否理所應當也是基本保障職能的制度延伸呢？

結合集體經濟組織的立法設計看，準成員制度并不屬于該組織基本保障功能的延伸。作為特別法人的集體經濟組織，其特別之處在于擁有集體土地的所有權，并以所有權上的用益物權承載集體成員的基本保障。而基本保障功能的覆蓋群體，一直也只有集體成員。無論是《草案》第11條所述的“與農村集體經濟組織形成穩(wěn)定的權利義務”，還是以“集體所有的土地為基本生活保障”，其所指均是成員與集體經濟組織之間的土地權利關系。基本生活保障是集體經濟組織對成員的公法義務，而這種公法義務也限定在集體成員之內。成員制度與集體土地用益物權制度深度綁定，綁定的動力因是集體經濟組織的基本生活保障功能，反言之，這種制度綁定建構了保障功能的實現形式。準成員雖然享有部分成員權利，但《草案》第16條的但書規(guī)定，排除了成員的專屬地權及其衍生利益——取得土地承包經營權、申請宅基地使用權、分配土地補償費。申言之，基本保障功能的覆蓋仍是以成員為核心，準成員被排除在外，因而該制度并非是基本保障功能的延伸，其存在應另有它意。

1.2 準成員制度的功能應定位于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“人才引入”

無論是成員還是準成員，都指向于人。如果說成員是集體經濟組織要“保護”的人，那準成員就是集體經濟組織所“需要”的人?！恫莅浮返?條為集體經濟組織設定的功能，不僅有成員的基本生活保障，還有支撐保障水平的“鄉(xiāng)村全面振興”。集體成員的范圍具有封閉性，“空心化”更是加劇了這種封閉性[8]，但鄉(xiāng)村振興事業(yè)，無論是經濟產業(yè)還是人才培養(yǎng)、文化傳承，無疑離不開更多的人[2]。吸引更多人才參與鄉(xiāng)村振興不僅是《鄉(xiāng)村振興促進法》的要求，更是《鄉(xiāng)村振興促進法》直接賦予集體經濟組織的義務[9]。

《鄉(xiāng)村振興促進法》第28條明確提出，政府“支持和引導各類人才通過多種方式服務鄉(xiāng)村振興”，集體經濟組織應為各類人才提供生產生活服務。經濟基礎是事業(yè)發(fā)展的根基，鄉(xiāng)村事業(yè)發(fā)展雖然也需要基層政府、村民委員會等支持，但鄉(xiāng)村全面振興的人才吸引，更離不開集體經濟組織的制度保障[10-11]?？v令如此，各類市場主體均可以參與鄉(xiāng)村振興，為何一定要構造準成員制度呢？“穩(wěn)慎”的改革思想無疑是其設計的重要誘因。無論是農地“三權分置”改革，還是宅基地“三權分置”改革，中央的指導思想一直是“穩(wěn)慎推進”，完全市場化從來都不是農村制度改革的手段①。保持農村的穩(wěn)定發(fā)展是第一位的，這就要求“尋找”穩(wěn)定式策動鄉(xiāng)村振興的群體，而不是將農村資源完全市場化的主體[12]。集體成員資格的強封閉性，注定成員制度不可能為該群體“大開綠燈”。從非成員中“圈出”這一類群體并賦予其新身份，便是準成員制度存在的重要緣由。

申言之，準成員制度的目標是推進鄉(xiāng)村全面振興，而制度的著力點是在集體經濟組織中嵌入“合適的人”。具體而言，該制度的應然定位是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“人才引入”：引入不具有成員資格，但屬于“穩(wěn)慎推進”模式下農村經濟社會發(fā)展所需的人，即有學人論及的農村應然之“新鮮血液”[13]。這種制度設計沒有擠占集體成員的核心利益，反助益了集體成員利益的增長，促進了集體經濟組織與成員的更好發(fā)展。

1.3 準成員制度還應有協同地權改革助力規(guī)范科學化之功能

《土地管理法》《農村土地承包法》《民法典》等法律，將集體地權設計在一個較為獨特的法律空間，相較于國有土地，集體土地上有更多的國家管制。管制規(guī)范與民事規(guī)范的結合地帶常常伴有齟齬，靜態(tài)的管制規(guī)范設計困不住動態(tài)的成員變動和權利變動，齟齬表現即管制規(guī)范部分失效，背后的深層原因則在于集體成員權利制度與民事規(guī)范之間并不匹配。

首先，集體成員的身份變動會為管制規(guī)范制造“麻煩”。制度設計中，集體土地上的土地承包經營權與宅基地使用權，均為集體成員所在農戶家庭專屬。雖然專屬地權與成員身份深度綁定，但當身份發(fā)生變動時，這些專屬地權并不會產生相應變化。依《農村土地承包法》第27條與《土地管理法》第62條，集體成員進城落戶而身份變動時，土地承包經營權與宅基地使用權的轉讓或退出均是以自愿有償為原則，并不會帶來“關聯效應”。成員身份變動的結果——非集體成員享有了成員專屬地權——在事實上瓦解了地權的專屬性管制。不同于有期限和繼承限制的土地承包經營權，宅基地使用權是可繼承且“無償、無期限限制的特殊用益物權”[4]，其“后遺癥”更加凸顯。

其次，專屬地權的繼承也會造成管制規(guī)范的失效。依《土地管理法》第62條，“村民一戶只能擁有一處宅基地”，已有宅基地使用權的成員，便不能獲得其他宅基地使用權。當宅基地上的房屋發(fā)生繼承時，依據房地一體原則[14]，宅基地使用權與房屋所有權共同發(fā)生轉移，若繼承人屬于本集體成員，則其可能突破“一戶一宅”的限制；若不屬于，則宅基地使用權又轉移至非集體成員處?！恫粍赢a登記操作規(guī)范（試行）》第10.3.5條業(yè)以說明，繼承行為可以突破“一戶一宅”與成員專屬的管制規(guī)范。雖然自然資源部在《對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復》中也明確表明，城鎮(zhèn)戶籍的子女可繼承宅基地使用權并進行不動產登記，只是宅基地不能被單獨繼承。但這種邏輯并未獲得法理與學界的認同[4]，畢竟這些權利附帶著基本住房保障功能，并不視同一般財產權。管制規(guī)范設計圍繞基本保障功能所構造，無論是集體成員的第二宅基地使用權，還是城鎮(zhèn)居民獲得宅基地使用權，突破管制規(guī)范也就背離了基本保障功能設計。實踐中的操作，并不能解決法理邏輯的問題。

綜合來看，這些問題的根本在于成員專屬的土地權利與民事財產性權利的轉化通道不明。一者，成員到非成員的變動或專屬地權的非成員繼承，本質上都是權利人去除基本保障人格，本應伴隨著原人格化財產的性質變動，然而宅基地缺乏不附帶基本保障的權利狀態(tài)設計，專屬權利到非專屬財產權利的過渡無法順利實現[15]；二者，超出規(guī)范管制的宅基地權利不屬于基本保障范圍，但也因宅基地使用權形態(tài)的單一而無法轉化。成員制度與土地制度設計并未考慮到這些情況。制度設計的缺陷帶來了土地資源配置效率的問題[16]，催生了宅基地“三權分置”改革。然而，較承包地改革不同，宅基地“三權分置”指向“適度放活”，這表明不是所有非成員都能成為宅基地權利主體。故而，解決該規(guī)范沖突問題不僅需要適宜的“權利新形態(tài)”，還需要滿足“適度”標準的“新人格身份”——不同于成員與非成員的新主體資格。作為《草案》的創(chuàng)新設計，準成員定位于成員與非成員之間的一類群體，天然有著兩者身份之間的過渡性質。也因此，準成員立法還肩負另一功能：協同宅基地“三權分置”改革，以合理的制度設計調和管制規(guī)范與民事規(guī)范的矛盾，彌合成員—非成員二分法留下的學理裂縫，使之科學化。

2 集體經濟組織準成員的群體定位與認定規(guī)范

立法指向是準成員制度設計的“目的因”，目標決定了準成員制度的演繹方向。該制度的構造存在兩個重要方面，一是準成員的資格制度——準成員的群體定位及其認定的實體與程序規(guī)范，二是準成員的權利制度——復數的準成員權利應包含哪些內容。群體定位為準成員認定劃定了原則方向，具體到認定規(guī)范時還應注意，規(guī)范設計既要考慮適應各地不同情況，也要保準原則的不偏離，還要以科學的程序規(guī)范實現認定之主體及其權利的公示。

2.1 準成員范圍宜以產業(yè)農民與鄉(xiāng)土成員為核心定位

準成員的認定范圍，《草案》第16條設置了三個并列標準：在本地長期工作生活，對集體有貢獻，經過成員大會四分之三的人同意。該標準分別在地理維度、價值維度與穩(wěn)定性維度上圈定了準成員的范圍。設計思路上，地理維度突破了戶籍地限制，以工作、居住為標準；價值維度突出“過去”對鄉(xiāng)村振興的貢獻；穩(wěn)定性維度則以同意程序為要件，設定農村制度改革的基礎性前提——穩(wěn)定。

《草案》第16條的準成員群體定位有偏差，立法設計沒有呼應到鄉(xiāng)村振興的現實需求。在制度導向上，準成員制度更應關注誰“現在和將來”會助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現。《鄉(xiāng)村振興促進法》第28條的人才振興理念是“鼓勵、支持與引導”人才服務鄉(xiāng)村振興，因此價值維度的設計是存疑的。地理維度設計的前思考，則是將“長期工作居住在此”、“服務鄉(xiāng)村振興群體”與“準成員權利需求”三者深度綁定，這種理念無疑也存在較大誤區(qū)。

科學而言，準成員的群體定位應該遵循人才的供應與需求規(guī)律。這就要追問農村集體有何種資源可以吸引人才，而哪些群體會在遵循農村穩(wěn)定理念的基礎上助力鄉(xiāng)村全面振興。集體經濟組織的主要財產是土地，農村產業(yè)主要集中于涉農產業(yè)，因此以集體的農地資源吸引合適的產業(yè)農民加入，振興集體農產業(yè)經濟，符合準成員制度的設計。《草案》第16條列出在本地長期工作的群體，就是主要對應產業(yè)農民的身份通道。

除了農地資源之外，農村集體最有吸引力的資源供給，便是其天然附帶的鄉(xiāng)土文化。這種人文與地理的互動產物，是鄉(xiāng)村振興的重要內生性力量，也是準成員群體定位的重要指引。從人文地理角度看，生長于本鄉(xiāng)本土或者與本地有親緣關系的人員群體，即便在經濟與地理上已脫離鄉(xiāng)土，但鄉(xiāng)土文化已成為其人文主義情懷的一部分[17]。這凝聚了一個特殊群體，即具有本地鄉(xiāng)土文化人格屬性的成員（以下簡稱鄉(xiāng)土成員）群體。以鄉(xiāng)土文化衍生的“衣錦還鄉(xiāng)” “落葉歸根”等戀地情節(jié)，催生了鄉(xiāng)土成員助力本地發(fā)展的無形動力。其實，中共中央、國務院早就提出過“以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiāng)建設，傳承鄉(xiāng)村文明” ①，相關部門也出臺了政策實施支持意見[18]。誠如學者所言，這類群體是“現代鄉(xiāng)村社會資本的‘人化凝聚，也是匯集鄉(xiāng)村振興強大合力的重要媒介”[19]。同時，相同習俗、傳統等文化內核使該群體易于獲得集體成員的認同，被視為“本地人”[20]，這也正契合了農村改革發(fā)展的“穩(wěn)慎”思想。囿于集體成員與非成員的二分法，脫離集體的鄉(xiāng)土成員與鄉(xiāng)村失去了有形的連接，而準成員制度能夠重建這種連接，強化鄉(xiāng)土成員的故土情節(jié)，創(chuàng)造集體的歸屬感。準成員制度定位于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的人才服務，鄉(xiāng)土成員無疑應是準成員群體定位的另一核心。

2.2 準成員認定宜構造逐層具象的多層次規(guī)范

準成員群體定位只是提供了原則性的規(guī)范主張，但原則走向規(guī)范實踐需要更加具象化，以切合各地的實踐形態(tài)。規(guī)范過于嚴格，各地發(fā)展情況不一而致，則難以適應各地不同的實踐需求；規(guī)范過于寬泛，則又難以達到規(guī)制的效果。因此，準成員認定不可能在法律層面將之規(guī)范過細。

本質而言，準成員制度是為集體經濟組織提供的一條可選路徑，而非必選項。文化背景、地域位置、經濟發(fā)展程度的差異，都會造就準成員認定標準的不同，如鄉(xiāng)土成員這一原則性范圍，在各地表現的形態(tài)參差不一。地區(qū)文化不同，對于何者屬于鄉(xiāng)土成員范疇會有不同的認識，這涉及到如何構建鄉(xiāng)土成員判別的實踐標準。針對該問題，法律不應直接圈定范圍，宜通過行政法規(guī)、地方法規(guī)或地方政府規(guī)章逐級具象，最后具體到集體經濟組織章程確定何者適宜。應予指出的是，通過繼承獲得房屋所有權與宅基地使用權的非集體成員，理應作為準成員。一則，這類群體本就與集體成員存在親緣關系，具有鄉(xiāng)土性；二則，將之納入準成員范疇，可以協助解決法規(guī)范體系內部的齟齬。

其實《草案》第16條的規(guī)范形式也是如此，無論是工作生活的“長期”，還是對集體的“貢獻”，都不是確定而具體的標準，而只是原則性規(guī)范，這是農村改革中“基層探索—充分試點—頂層設計—因地制宜”[21]原則的實踐運用。這種成員認定的規(guī)范方法，系以法律構造原則，而以原則的張力適應各地不同情形。集體經濟組織的法人性質保證了原則的無偏演繹。集體經濟組織屬特別法人，其章程本非完全自治的團體綱領文件[22]，而是要經過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（或街道辦事處）審核，最后到縣級以上農業(yè)農村部門備案①。這些審核、備案程序承擔了準成員認定標準的合法性審查，保障了逐層具象的規(guī)范體系末異但本同[23]。當然，規(guī)范體系的建構仍應在法律框架之內運行。結合鄉(xiāng)土成員的血緣普遍性，《草案》第16條的認定規(guī)則，除同意規(guī)則外，可修改為“非農村集體經濟組織成員，或長期在本集體經濟組織工作、生活，或是本集體經濟組織成員的直系親屬或繼承人，或依據法律法規(guī)和章程規(guī)定與本集體有其他重要關聯，且能為本地鄉(xiāng)村振興做出貢獻的”。

2.3 準成員認定應設置準成員登記簿與權利附注規(guī)范

相比集體成員認定，準成員認定的程序要件設計明顯不足。準成員享有部分成員權利，也承擔相應的義務，缺乏公示手段則難以形成對內對外效力。而且，準成員是一個復數群體，群體內不一定人人都享有標準的準成員權利，“部分成員權利”意蘊“不同準成員可能享有不同部分的權利”。

《草案》第16條僅僅設計了準成員的同意程序——集體經濟組織成員大會通過，并未設計任何公示手段。雖然第16條排除了準成員享有專屬地權的資格，但權利內容仍極為寬泛，如第13條第1項、第4項的權利，會影響到其他成員權利，也可能會產生對外的效力問題。從安全性角度考慮，準成員應如集體成員一般構建公示制度。公示形成的效用，類同于不動產登記的對抗效力[24]，既有準成員對集體經濟組織、成員以及第三人的權利對抗力，也有集體經濟組織對準成員義務的約束力。參照集體成員公示方法構建準成員登記簿，可達公示之作用。

此外，登記簿還應設置權利附注。準成員的權利并非單數權利，而是復數的權利集合體。而且，準成員的群體并不是單一的，可以享有的權利不一定賦予所有準成員。換言之，同一集體內不同準成員可能享有不同權利，不同集體準成員的權利設置也不一定一致。因此，除了要編制登記簿，還應設置權利附注以載明其具體權利。當然，這種權利配置以準成員類型區(qū)分更為便捷。實際上，集體經濟組織本就伴有公法職能，設置準成員登記簿與權利附注也有利于行政機關對集體經濟組織的管理。因此，《草案》第16條可單列一款：“農村集體經濟組織應當編制本條第一款規(guī)定人員的登記簿，登記簿應包含權利附注?！?/p>

3 集體經濟組織準成員的權利構造

《草案》第16條的設計，將成員權利區(qū)分為準成員可享與不可享兩部分，避免侵犯集體成員的專屬權益，這屬于準成員權利的一般構造。該二分結構的權利設計理念并無問題，但不可享部分的外延定位存在弊漏，準成員仍存在分享專屬利益的空間，該立法設計應有所調整。權利的一般構造是原則性的建構，第16條的立法設計也限于此。然而，從立法指向看，準成員制度還應有協同宅基地“三權分置”改革、助力地權制度科學化的功能，準成員權利構造的立法不應限于此，權利設計還應有圍繞宅基地問題的特殊構造。

3.1 一般構造：準成員權利應完全剝離集體成員專屬地權及核心利益

《草案》第13條羅列了成員權利的內容，第16條將該內容分為兩部分：以第13條第5、6、8項為成員專屬權利，以第13條其他項為非專屬權利。專屬權利包含土地承包經營權、宅基地使用權以及土地征收征用時的土地補償費分配權。將成員核心利益排除在準成員權利之外，以保護集體成員利益，這種理念契合集體經濟組織的核心功能定位，但理念到規(guī)范的轉化存在一定的問題。

第一，征收征用時成員專屬利益僅考慮土地補償費過于狹隘。目前來看，按照集體土地征收補償的計算方法，似乎只要控制土地補償費的分配便可基本保證成員專屬利益[25]。實則這種看法不僅與實踐有違，而且存在相當大的局限性。雖然征收補償的計算項目不會改變，但集體經濟組織與成員之間的分配卻是各地有別。如安置補助費本屬成員專屬利益，但并不會全部發(fā)放予成員，存在一定的集體經濟組織保留部分①，這會造成準成員可能變相參與土地征收的補助分配。誠然，征收時這類費用本就屬專用，該問題屬于地方實踐可能帶來的衍生問題，更宜通過補正地方實施辦法以避免，但該問題應予強調。

第二，成員專屬利益應是集體土地產生的全部收益，而不應僅限于集體土地征收征用時的補償。易言之，《草案》并沒有考慮其他利用方式下集體土地收益的分配問題。如集體流轉非承包地（如“四荒地”）的收入，亦應是成員專屬利益。隨著農村“三塊地”的改革，這種收入的比重將會越來越大。2019年修正的《土地管理法》允許集體經營性建設用地出讓，集體經濟組織（特別是位于城市周邊的）將會取得越來越多的土地出讓收入，如果不厘清該種利益的歸屬，將來會引發(fā)更多的糾紛[26]。依法理而言，集體經濟組織是以集體土地所有權，構成集體成員的基本生活保障，這類集體地權的衍生收入仍應屬于成員專屬的地權收益，準成員不應參與分配。

申言之，對于準成員的權利一般構造，《草案》第16條排除第13條第5、6、8項規(guī)定是不夠的，規(guī)定的不周延將會破壞設計理念的實現，其還應附加兜底性規(guī)定：以集體經濟組織地權所獲收益，準成員均不能參與分配。具體而言，《草案》第16條應將不可享權益的但書規(guī)定修改為“但是不得享有本法第13條第5、6、8項規(guī)定的權益或參與分配土地出讓、出租、入股等產生的集體土地收益”。

3.2 特殊構造：準成員權利宜構造有償且附期限與義務的宅基地使用權

于特殊構造而言，準成員的權利設計還應思考，如何契合宅基地“三權分置”改革使之制度體系科學化。宅基地“三權分置”的癥結在哪，準成員又應在其中解決何種問題呢？農地“三權分置”的思路是在保障農戶承包經營權的基礎上，以土地經營權的市場化提高資源配置效率[27]。宅基地“三權分置”改革雖已提數年，但卻并未如農地改革般順遂，仍處于探索階段②。關鍵問題便在于宅基地使用權改革的指向不是完全市場化，而是“適度放活”，“適度”是范圍的問題，而“放活”是方式的問題，“放活”可通過權利構造解決，但“適度”卻不是。應該說，直到《草案》的準成員構想，才配出了“適度”的藥方?！斑m度”的本質是“穩(wěn)慎”的宅基地制度改革思想，準成員也正因為符合了“穩(wěn)”，才可以成為“適度”的答案。《草案》第16條設計的“同意程序”體現著“穩(wěn)”，而準成員定位于鄉(xiāng)村振興中的“人”，無論是產業(yè)農民還是鄉(xiāng)土成員，其實也均有“保穩(wěn)”的基因。因此，準成員制度為宅基地“三權分置”改革劃定了“適度”的范疇，也就是為可“放活”的宅基地權利“找到了”合適的主體。

那準成員又應配置何種性質的宅基地權利呢？有學者主張宅基地照搬農地“三權分置”的構造[28-29]，也即是將該權利設計為次級用益物權，但其并不可行。一者，部分宅基地上附基本保障，若設立次級用益物權便會失去保障作用，故而“放活”的范圍只能是非保障型宅基地，而這類宅基地上無須構造多層物權。二者，從宅基地“三權分置”構造看，資格權更傾向于是一種公法債權，“分置”之使用權設計則只能是用益物權。關于宅基地使用權的取得，《草案》第13條表述為“申請取得”；關于該權利的法定重新取得，《民法典》第364條為“重新分配”，《土地管理法》第62條為“再申請”?？梢?，“三權分置”表達的資格權內涵是：集體成員有向集體經濟組織“申請分配”宅基地使用權的權利[30-31]；請求集體經濟組織為特定行為的權利，性質應為債權——因其系《土地管理法》第62條“戶有所居”之公法義務衍生，可稱為公法債權[32-33]。肇因宅基地存量等客觀原因，集體經濟組織無法履行該公法義務，實踐中資格權可轉化為其他實現形式[31，34]?！叭龣喾种谩狈蛛x資格權的重要意義在于，雖然宅基地使用權仍為用益物權，但因資格權而取得的宅基地使用權與其他方式取得的宅基地使用權，可形成不同的構造，從而可科學應對不同的情形。

準成員的宅基地使用權又應有何種特征構造呢？不同于集體成員，準成員不是基本保障覆蓋群體不能取得資格權，若要取得宅基地使用權，其應以有償的方式，且該權利應附帶期限與義務。在體系上，新宅基地使用權區(qū)分為兩類，類似于劃撥與出讓的建設用地使用權，只是“劃撥類”綁定在資格權上，而不再是成員身份。如成員的“一戶多宅”情形，因資格權取得的“一宅”為無期限宅基地使用權，其他則應轉為期限型宅基地使用權[4]。此外，準成員的宅基地使用權構造還應附帶一定義務，如集體經濟組織集資修建基礎設施，相關準成員則應履行集資的義務。這種設計在“穩(wěn)慎”中實現了宅基地“適度放活”與制度科學化，契合了宅基地改革的多元價值邏輯[35]，而且也有利于準成員制度的第一功能實現。結合《草案》第16條的立法結構，可在第一款之后增列一款：“符合前款規(guī)定的個人，可通過有償方式取得宅基地使用權，但應附帶使用期限并履行相應義務?！?/p>

4 結語

集體成員與非成員的二分法，造就了立法圖景與事實之間的偏差，也讓剛性的規(guī)范制造了鄉(xiāng)村振興的地權、人才壁壘。準成員制度是農村集體經濟組織立法上的重大突破，這為解決鄉(xiāng)村振興中“人”的問題、農村地權的管制規(guī)范與民事規(guī)范齟齬問題，提供了制度利器。但《草案》第16條的設計，對準成員制度的目標認識不足，在準成員的群體定位、認定規(guī)范與權利構造上還有待調整。既要結合《土地管理法》《民法典》等現行法律，也要結合“三權分置”等中央農村政策指引，才能夠構建兼具事理與法理的制度規(guī)范，實現農村集體經濟組織法的科學立法。應予提醒的是，鄉(xiāng)村振興是有序發(fā)展鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略，并不拒絕非農村居民的進入，特別是存在人口“空心化”的農村。制度設計的要領在于：確守農村穩(wěn)定，實現有序發(fā)展。對本鄉(xiāng)本土有戀土情節(jié)的鄉(xiāng)土成員，有著先天的文化親近性，無疑應成為制度設計重點考慮的振興鄉(xiāng)村群體，而這一直是立法有所忽略的。

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Legislative Direction and Normative Structure of the Semi-membership System of Rural Collective Economic Organizations and Comments on Article 16 of the Rural Collective Economic Organizations Law （Draft）

WU Junting

（Law School， Hunan University， Changsha 410082， China）

Abstract： The purpose of this paper is to explore the desirable purpose of the semi-membership system of rural collective economic organizations to clarify the group positioning， norms of identification and the construction of rights of the semi-members. The research method is normative analysis. The results show that the semi-membership system is not an extension of the basic protection function of the collective， but a functional system that serves the strategy of rural revitalization by “introducing talents” and contributes to the scientific reconstruction of rural land rights system. The group of semi-members should not be limited by the Article 16 of the Rural Collective Economic Organizations Law （Draft）， but should focus on the industrial farmers and rural members without collective membership status. The norms for the identification of semi-members should be structured into a multi-level normative system with hierarchical concreteness， and contain a registration of semi-members with a statement of rights. In terms of the structure of the semimembers rights， the exclusive land rights of collective members and the right to distribution of all proceeds based on collective land rights should be excluded. Combined with the guidelines on the tripartite entitlement system of rural residential land， the semi-members should be granted with the qualification to obtain the right to use rural land as a residential plot with duration and obligations in return. It concludes that the creation of an semi-membership system can make the collective economic organization system more comprehensive， but the scientific design of the system is insufficient and should be improved in the legislation.

Key words： rural collective economic organization； semi-members； rural revitalization； identification of norms； rights structure

（本文責編：仲濟香）

① 2020年中央一號文件《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置”。自2021年至今，中央一號文件關于宅基地“三權分置”改革的表述一直采用“穩(wěn)慎推進”?！胺€(wěn)慎”思想隱含著農村集體的開放不是無序的，而是只能有序引入適合本地發(fā)展的人。

① 參見《中共中央 國務院關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現代化建設的若干意見》。

① 參見農業(yè)農村部印發(fā)的《農村集體經濟組織示范章程（試行）》第48條。

① 參見《重慶市集體土地征收補償安置辦法》第8條規(guī)定之情形。

② 參見《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》。