政策工具視角下職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興的地方政策文本研究

江晚霞

（上海師范大學(xué)，上海 200234）

一、引言

2020年是我國(guó)全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年，也如期完成了消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)，并提前十年完成了聯(lián)合國(guó)的減貧目標(biāo)。但是絕對(duì)貧困的消除并不代表貧困的消失，隨著貧困問(wèn)題由原發(fā)性積累型絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向次生性新增型相對(duì)貧困[1]，預(yù)示著我國(guó)已進(jìn)入后扶貧時(shí)代。在后扶貧時(shí)代，職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村貧困問(wèn)題的重心也將由“鄉(xiāng)村扶貧”轉(zhuǎn)向“鄉(xiāng)村振興”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最早是由2017年黨的十九大報(bào)告提出。十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。隨后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列有關(guān)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的文件。如《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（2018）、《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》（2020）、《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興法》（2021）等都對(duì)與脫貧攻堅(jiān)的銜接以及如何實(shí)施鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略作出了明晰的指導(dǎo)和規(guī)定。與此同時(shí)，為響應(yīng)國(guó)家政策的號(hào)召，在地方層面部分?。ㄊ校┮蚕嗬^出臺(tái)了地方鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例。

目前學(xué)者們對(duì)鄉(xiāng)村振興政策的研究較為豐富，主要呈現(xiàn)出研究視域多角度、研究?jī)?nèi)容多層次和研究方法多選擇性的特點(diǎn)。在研究視閾上，既有對(duì)鄉(xiāng)村振興政策本身的研究，也有對(duì)鄉(xiāng)村振興外延下的多角度探討，包括職業(yè)教育、電商、金融、產(chǎn)業(yè)、旅游、財(cái)政政策等等。如閆婷選取了63份中央級(jí)別財(cái)政政策文本為樣本，采用政策文本量化分析法，從基本政策工具和戰(zhàn)略目標(biāo)這兩個(gè)維度分析探討了我國(guó)目前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下財(cái)政政策的特點(diǎn)、問(wèn)題，并據(jù)此提出了政策建議[2]。在研究?jī)?nèi)容上，有學(xué)者在分析不同時(shí)期的扶貧政策基礎(chǔ)上審視鄉(xiāng)村振興政策的歷史流變與時(shí)代趨向；還有學(xué)者通過(guò)分析某一實(shí)例來(lái)探討助力鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)的路徑，如王斌國(guó)以蘭州銀行為例探索新形勢(shì)下城商行服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)踐問(wèn)題[3]。在研究方法上，大多數(shù)學(xué)者主要采用理論研究法和內(nèi)容分析法，其中政策工具的使用十分頻繁。如馬欣悅和陳春霞基于政策工具—目標(biāo)分析框架下對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中職業(yè)教育相關(guān)政策進(jìn)行分析，并提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策優(yōu)化路徑[4]。綜上所述，當(dāng)前學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村振興政策的研究已取得了一定的成果，但大多集中在中央政策的層面，對(duì)地方政策的研究還存在不足。同時(shí)職業(yè)教育對(duì)內(nèi)生性的鄉(xiāng)村振興具有重要意義。鑒于此，本文以地方鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例為研究對(duì)象，聚焦于職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興的功能定位，通過(guò)內(nèi)容分析法梳理歸納這些地方政策所具有的特點(diǎn)和問(wèn)題，以期提出政策優(yōu)化建議。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）研究對(duì)象與研究方法

本文通過(guò)北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)，以“鄉(xiāng)村振興”為檢索詞，勾選“地方法規(guī)”類(lèi)型對(duì)政策樣本進(jìn)行篩選，共計(jì)得到11份政策文件，并以此為分析樣本，詳見(jiàn)表1。

表1 地方鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例

為準(zhǔn)確把握和解讀地方政策的內(nèi)容與目標(biāo)取向，需要對(duì)政策文本進(jìn)行再加工和分析。而要對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策現(xiàn)狀進(jìn)行分析，勢(shì)必要對(duì)政策文本進(jìn)行分析[4]。因此本文采用內(nèi)容分析法對(duì)政策文本中的職業(yè)教育有關(guān)政策進(jìn)行分析，內(nèi)容分析法是一種經(jīng)常用于教育政策文本分析的定量或定性或兼而有之的方法。通過(guò)對(duì)地方鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例的文本內(nèi)容進(jìn)行分析，剖析理解其深刻內(nèi)涵，總結(jié)歸納其特點(diǎn)。具體而言，通過(guò)運(yùn)用NVivo 11.0 Plus軟件對(duì)這些政策文本進(jìn)行編碼，并對(duì)編碼進(jìn)行分類(lèi)和交叉分析，并由此推斷出當(dāng)前地方政策中存在的一些問(wèn)題，然后有針對(duì)性地提出優(yōu)化建議。

（二）二維分析框架

一方面，政策工具是人們?yōu)榻鉀Q某一社會(huì)問(wèn)題這一政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式[5]，剖析職業(yè)教育政策工具的配置有利于洞察政策制定和落實(shí)過(guò)程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)[6]。當(dāng)前對(duì)政策工具的分類(lèi)并未取得共識(shí)，而較為主流的政策工具分類(lèi)理論觀點(diǎn)主要有三種：第一種是麥克唐納爾和艾莫爾根據(jù)施策客體的需求將政策工具分為命令工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變化工具和勸告工具；第二種是豪利特和拉米什根據(jù)國(guó)家政府介入公共物品與服務(wù)提供的程度，把政策工具分為自愿性工具、混合型工具以及強(qiáng)制性工具；第三種是羅斯韋爾和澤格維爾德根據(jù)政策工具對(duì)主客體的影響將政策工具分為供給型工具、需求型工具和環(huán)境型工具[7]。根據(jù)已有的研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)羅斯韋爾和澤格維爾德觀點(diǎn)的采納較多，且本文認(rèn)為職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興問(wèn)題的一大關(guān)鍵在于作為供給方的學(xué)校和政府與作為需求方的學(xué)生和企業(yè)之間的矛盾以及政策環(huán)境建設(shè)問(wèn)題。本文旨在探究這些政策文本中，職業(yè)教育是如何服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的，政策在其中起著怎樣的作用以及它們之間具有什么樣的供需關(guān)系？同時(shí)通過(guò)對(duì)地方鄉(xiāng)村振興條例的通讀，與職業(yè)教育相關(guān)的內(nèi)容主要集中在 “產(chǎn)業(yè)發(fā)展”“人才支撐”“文化繁榮” “扶持措施”等章節(jié)中，考慮到政策工具選擇須對(duì)工作本身與環(huán)境進(jìn)行仔細(xì)考察。因此本文在選擇政策工具分類(lèi)時(shí)采取的是羅斯韋爾和澤格維爾德的觀點(diǎn)，即依據(jù)政策效果和影響層面的不同，將地方鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例分為供給型、需求型和環(huán)境型三大類(lèi)。其中，供給型政策以提供動(dòng)力為主，具體包括創(chuàng)新培訓(xùn)、資源供給、人才支持和財(cái)政保障四個(gè)二級(jí)維度；需求型政策以激活和促進(jìn)市場(chǎng)為主，具體包括鼓勵(lì)引導(dǎo)、市場(chǎng)塑造和政府購(gòu)買(mǎi)三個(gè)二級(jí)維度；環(huán)境型以政府為職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興營(yíng)造良好環(huán)境從而對(duì)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生重要影響為主，具體劃分為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、體系建設(shè)、制度保障和金融支撐四個(gè)二級(jí)維度。

另一方面，單一維度的分析無(wú)法很好地獲悉全貌，從而不能得出更為客觀準(zhǔn)確的研究結(jié)果。同時(shí)對(duì)政策工具的選擇會(huì)基于多種因素的影響，其一就是理性，也即行政官員積極、理智地通過(guò)對(duì)不同類(lèi)型的政策工具的內(nèi)在特征、各自的適用條件的測(cè)算、權(quán)衡、考量，并運(yùn)用一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)這些政策工具的預(yù)期績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，從而選擇那些能最大化實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的政策工具[8]。因此，在政策工具維度的基礎(chǔ)上引入職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興的功能定位維度。依據(jù)學(xué)者徐春梅和呂莉敏的觀點(diǎn)來(lái)看，職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興的功能定位主要分為四項(xiàng)：培育鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)者、培育鄉(xiāng)村生態(tài)美化的維護(hù)者、培育鄉(xiāng)村文化存續(xù)的傳承者和培育鄉(xiāng)村治理有效的踐行者[9]。其中，培育鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)者指通過(guò)職業(yè)教育和培訓(xùn)提高農(nóng)民的知識(shí)認(rèn)知和技能水平，并通過(guò)新興技術(shù)的轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。培育鄉(xiāng)村生態(tài)美化的維護(hù)者是指培育具有自然科學(xué)知識(shí)的人，從而具有環(huán)保意識(shí)并進(jìn)行綠色生產(chǎn)。培育鄉(xiāng)村文化的存續(xù)者是指要在職業(yè)課程中注重融入鄉(xiāng)村文化，培育本土文化傳承者。培育鄉(xiāng)村治理有效的踐行者是指不僅要傳授農(nóng)民以技術(shù)知識(shí)，還要讓農(nóng)民善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理，成為具有綜合素質(zhì)的新型農(nóng)民。通過(guò)對(duì)政策文本的通讀發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的促進(jìn)條例都包含 “生態(tài)宜居”板塊，目的在于加強(qiáng)農(nóng)村污染防治和生態(tài)保護(hù)建設(shè)，推行綠色生產(chǎn)生活方式，優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。但主要內(nèi)容集中在貫徹 “綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念、發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、加強(qiáng)村貌治理和落實(shí)因地制宜的生態(tài)保護(hù)制度等方面，且措施實(shí)施對(duì)象均由政府部門(mén)承擔(dān)。雖然鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鄉(xiāng)村生態(tài)美化在某種程度上應(yīng)是并行不悖、相輔相成的，但本文的研究對(duì)象 （地方促進(jìn)條例）的側(cè)重點(diǎn)集中在政策與理念的貫徹落實(shí)上，與職業(yè)教育的服務(wù)和促進(jìn)功能關(guān)聯(lián)甚小，在初步編碼時(shí)規(guī)整的難度較大。因此在選擇功能定位的二級(jí)維度時(shí)將 “生態(tài)美化”剔除，也即功能定位被具體劃分為 “經(jīng)濟(jì)發(fā)展”“鄉(xiāng)村治理”“文化存續(xù)”三個(gè)二級(jí)維度。但這也警醒我們職業(yè)教育的功能定位與政策工具的選擇已存在一定的缺位，對(duì)此研究還很少，期待后續(xù)的研究能填補(bǔ)當(dāng)前的空白。綜合上述對(duì)政策工具維度和功能定位維度的分析與劃分，可以得到本文的二維分析框架，具體見(jiàn)圖1。

圖1 “政策工具·功能定位”二維分析框架

三、文本內(nèi)容分析

本文在 “政策工具·功能定位”二維分析框架下，運(yùn)用NVivo 11.0 Plus對(duì)地方鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例文本中涉及職業(yè)教育的相關(guān)語(yǔ)句進(jìn)行編碼分析，并將相同或相似的語(yǔ)句進(jìn)行整合分類(lèi)，共計(jì)得到143條編碼信息。以下分別從政策工具維度、功能定位維度和政策工具-功能定位維度三個(gè)角度對(duì)政策的文本內(nèi)容進(jìn)行分析討論。

（一）政策工具維度分析

首先，依據(jù)政策工具下的三個(gè)一級(jí)維度和11個(gè)二級(jí)維度對(duì)11個(gè)省 （市）的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例進(jìn)行編碼和歸類(lèi)分析，得到各維度的參考點(diǎn)數(shù)和百分比 （見(jiàn)表2）。

表2 政策工具維度頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

由表2可知，地方鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例中的職業(yè)教育政策內(nèi)容對(duì)供給型、需求型和環(huán)境型政策工具都有涉及，但在參考點(diǎn)數(shù)和百分比上存在分布差異。其中供給型政策工具運(yùn)用最多，共計(jì)64個(gè)參考點(diǎn)，占比達(dá)到了44.76%；其次是環(huán)境型政策工具，共計(jì)52個(gè)參考點(diǎn)，占比36.36%；最少的是需求型政策工具，共計(jì)27個(gè)參考點(diǎn)，只有18.88%。

同時(shí)，從對(duì)政策工具的內(nèi)部分析來(lái)看，二級(jí)維度的政策工具運(yùn)用也存在一定的差異。具體而言，從供給型政策工具的運(yùn)用上來(lái)看，“創(chuàng)新培訓(xùn)”所占的比例較大，達(dá)到了35.94%；“資源供給”和“人才支持”所占的比例大致相當(dāng)，分別為23.44%和25%；而“財(cái)政保障”所占的比例最小，僅有供給型政策的15.63%。從環(huán)境型政策工具的運(yùn)用來(lái)看，結(jié)果較為均衡，“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”“體系建設(shè)”“制度保障”和“金融支撐”的占比基本相當(dāng)，分別為 21.15%、32.69%、25.00%和21.15%。最后從需求型政策工具的運(yùn)用來(lái)看，政府刺激市場(chǎng)、拉動(dòng)需求的主要采取的方式是“鼓勵(lì)引導(dǎo)”，因此“鼓勵(lì)引導(dǎo)”在需求型政策工具中占比超過(guò)了一半，達(dá)到59.26%；“市場(chǎng)塑造”的占比次之，為29.63%；而“政府購(gòu)買(mǎi)”的使用是最低的，參考點(diǎn)數(shù)只有3條，即僅有11.11%是通過(guò)由政府購(gòu)買(mǎi)外界的服務(wù)來(lái)促進(jìn)職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興的高效開(kāi)展。綜合來(lái)看，在地方職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興的政策中主要使用的供給型和環(huán)境型政策工具，以“創(chuàng)新培訓(xùn)”和“體系建設(shè)”為主。也即一方面通過(guò)創(chuàng)新職業(yè)教育培訓(xùn)方式直接推動(dòng)鄉(xiāng)村職業(yè)教育和培訓(xùn)的發(fā)展落實(shí)，另一方面為鄉(xiāng)村職業(yè)教育和培訓(xùn)的健康高效的運(yùn)行建立良好的體系，以起到積極正向的影響作用。但也顯示出對(duì)需求型政策工具的使用存在欠缺的問(wèn)題，尤其是“政府購(gòu)買(mǎi)”的運(yùn)用還很不足。

（二）功能定位維度分析

其次，在政策工具維度分析的基礎(chǔ)上對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行功能定位維度的編碼分析，所得到的功能定位維度的比例分布見(jiàn)圖2。

圖2 功能定位維度比例分布圖

由圖2可知，雖然地方鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例對(duì)功能定位的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”“鄉(xiāng)村治理”“文化存續(xù)”三個(gè)維度均有涉及，但分布存在嚴(yán)重的不均衡問(wèn)題。其中，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的占比遙遙領(lǐng)先，達(dá)到了72.73%；“鄉(xiāng)村治理”的占比次之，為24.48%；而“文化存續(xù)”的占比最低，僅有2.80%。上述數(shù)據(jù)表明，在地方職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興的政策中，對(duì)職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興的功能定位主要集中在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”上，也即通過(guò)職業(yè)教育和培訓(xùn)的貫徹落實(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的向上向好，從而在經(jīng)濟(jì)層面上實(shí)現(xiàn)由鄉(xiāng)村脫貧向鄉(xiāng)村振興的跨越。但對(duì)于“鄉(xiāng)村治理”尤其是“文化存續(xù)”的功能指向還很不足。

（三）政策工具-功能定位維度交叉分析

最后，在對(duì)政策工具和功能定位維度分別進(jìn)行分析后，需要將政策工具與功能定位維度結(jié)合起來(lái)進(jìn)行交叉分析，以了解兩個(gè)維度下的交互影響作用，詳細(xì)數(shù)據(jù)見(jiàn)表3。

表3 “政策工具·功能定位”二維交叉分析表

首先，從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”維度看，其相較于其他兩個(gè)維度占比最高，共有104條參考點(diǎn)，達(dá)到了72.73%，并且對(duì)政策工具的各個(gè)維度均有涉及。從對(duì)各個(gè)政策工具的運(yùn)用情況進(jìn)行排序來(lái)看，主要集中在供給型和環(huán)境型政策工具上。其中又以供給型政策中的“創(chuàng)新培訓(xùn)”和“資源供給”占比最大。體現(xiàn)了地方政府希望通過(guò)職業(yè)教育和培訓(xùn)的資源供給與形式的創(chuàng)新發(fā)展以促進(jìn)知識(shí)、能力、技術(shù)的獲得與提高，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。其次，從“鄉(xiāng)村治理”維度看，對(duì)政策工具的三個(gè)一級(jí)維度均有涉及，總計(jì)25條參考點(diǎn)，占比24.48%。具體來(lái)看，在供給型政策工具中只有“創(chuàng)新培訓(xùn)”和“人才支持”，而“資源供給”和財(cái)政保障并未涉及。雖然鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在人，核心在人才，但資源和財(cái)政作為后備保障也是必不可少的。在環(huán)境型政策工具中，也只有“體系建設(shè)”和“制度保障”含有參考點(diǎn)，說(shuō)明地方政府旨在通過(guò)為鄉(xiāng)村治理設(shè)置一個(gè)良好的體系和制度環(huán)境，從宏觀層面確保鄉(xiāng)村治理的有序開(kāi)展，但中觀層面的“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”和微觀層面的“金融支撐”存在不足。最后，從“文化存續(xù)”維度看，只有4條參考點(diǎn)，也僅有功能定位維度的2.80%，且只涉及供給型和需求型政策工具的個(gè)別維度，對(duì)環(huán)境型政策工具沒(méi)有涉及。具體來(lái)看，包含供給型政策工具中的“創(chuàng)新培訓(xùn)”與“資源供給”以及需求型政策工具中的“政府購(gòu)買(mǎi)”。

四、研究結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

1.需求型政策工具使用偏低，且政策工具內(nèi)部運(yùn)用失調(diào)

根據(jù)前文的分析可以看到地方鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例中的職業(yè)教育政策對(duì)所有的政策工具均有涉及，整體上兼顧了供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具以及其下的11個(gè)二級(jí)維度分類(lèi)政策工具，但在結(jié)構(gòu)分布上缺乏一定的合理性。第一，供給型和環(huán)境型政策工具的使用具有主導(dǎo)性地位，占比最大。雖然通過(guò)這些政策工具能為職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興提供動(dòng)力燃料的同時(shí)施以積極的影響確保其落地和有序開(kāi)展，但也會(huì)因?yàn)楣┙o的過(guò)度和環(huán)境建設(shè)的浪費(fèi)產(chǎn)生成本高、效益低的問(wèn)題。第二，需求型政策工具的使用較低，相較于供給型和環(huán)境型政策工具而言明顯偏低，僅占環(huán)境型政策工具的1/2。當(dāng)供給型政策工具與需求型政策工具之間產(chǎn)生錯(cuò)位時(shí)會(huì)產(chǎn)生供需不平衡的問(wèn)題，也即供給型政策工具無(wú)法和需求型政策工具一一對(duì)應(yīng)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)供給過(guò)溢出而需求不足的局面，并在一定程度上消弭環(huán)境型政策工具的正向影響作用，這不僅會(huì)造成供給資源的浪費(fèi)，還會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)內(nèi)卷化的問(wèn)題，使職業(yè)教育的效用大打折扣，從而從總體上弱化政策效用。政策工具分類(lèi)的三大維度只有在各司其職、均衡發(fā)展、協(xié)同共促的基礎(chǔ)上才能形成合力，發(fā)揮職業(yè)教育真正的作用。其中供給型政策工具為職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興提供的是原動(dòng)力，環(huán)境型政策工具為職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興提供的是間接的良性環(huán)境和正向影響，而需求型政策工具則為職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興激活市場(chǎng)、拉動(dòng)需求。第三，在政策工具的二級(jí)維度分布上存在結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題，也即內(nèi)部運(yùn)用失調(diào)問(wèn)題，如供給型政策工具中的“人才支持”、環(huán)境型政策工具中的“制度保障”和需求型政策工具中的“政府購(gòu)買(mǎi)”相較于其他工具存在明顯的欠缺，使用占比偏低。每一個(gè)維度之間的關(guān)系應(yīng)是相伴相隨、交互影響的，因此內(nèi)部系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的失衡分布必然容易產(chǎn)生政府決策難以落實(shí)、政策目標(biāo)難以達(dá)成的問(wèn)題。

2.職業(yè)教育的功能定位過(guò)于偏向經(jīng)濟(jì)發(fā)展

對(duì)職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興的功能定位進(jìn)行討論分析后發(fā)現(xiàn)，地方鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例中對(duì)職業(yè)教育的功能定位具有非常明顯的偏向性。也即地方政府的關(guān)注重點(diǎn)在促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，通過(guò)數(shù)據(jù)可以看到“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的占比達(dá)到了72.73%，接近3/4。但對(duì)“鄉(xiāng)村治理”尤其是“文化存續(xù)”的功能指向明顯不足，其中“鄉(xiāng)村治理”的占比為24.48%，“文化存續(xù)”僅有2.80%。這一方面體現(xiàn)出地方政府對(duì)職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)土文化承繼功能的疏漏，另一方面體現(xiàn)在政策工具的選擇上過(guò)于單一片面。究其原因，對(duì)于地方政府而言主要有以下幾點(diǎn)考量：第一，從宏觀大背景來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)正處于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)然無(wú)可厚非；第二，從中觀的我國(guó)鄉(xiāng)村貧困問(wèn)題處理階段來(lái)看，現(xiàn)在正處于鞏固脫貧成果以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的銜接時(shí)期，絕對(duì)貧困問(wèn)題的消除并不代表絕對(duì)貧困的消失，返貧積貧問(wèn)題仍不可忽視，而要實(shí)現(xiàn)脫貧成果的鞏固關(guān)鍵就在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性向好發(fā)展；第三，從微觀的我國(guó)鄉(xiāng)村貧困問(wèn)題根源來(lái)看，最根本的還在于經(jīng)濟(jì)上的貧困。因?yàn)楫?dāng)前在鄉(xiāng)村貧困問(wèn)題上存在著一種惡性循環(huán)，即在經(jīng)濟(jì)貧困下缺乏接受教育或培訓(xùn)的機(jī)會(huì)造成了教育貧困，而又因教育貧困很難擺脫經(jīng)濟(jì)貧困從而使貧困問(wèn)題不斷延續(xù)。但過(guò)于關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略了如鄉(xiāng)村治理、文化存續(xù)等其他功能定位則會(huì)產(chǎn)生發(fā)展不均衡、顧此失彼的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理和文化存續(xù)本是一體，所以鄉(xiāng)村治理的匱乏和鄉(xiāng)土文化傳承的缺位無(wú)異于失去了鄉(xiāng)村振興的內(nèi)核和價(jià)值，對(duì)于鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展百害而無(wú)一利。隨著主要的矛盾的變化以及鄉(xiāng)土文化的嚴(yán)重流失，如何促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的融合善治以及如何傳承延續(xù)鄉(xiāng)土文化愈發(fā)值得地方政府重視。

3.鄉(xiāng)村治理、文化存續(xù)與政策工具存在結(jié)構(gòu)錯(cuò)位

一般而言，政策工具的使用是為了職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興功能的實(shí)現(xiàn)，而通過(guò)對(duì)政策工具與功能定位的交叉分析發(fā)現(xiàn)錯(cuò)位問(wèn)題嚴(yán)重，匹配具有明顯的不均衡性。而這種不均衡主要體現(xiàn)在“鄉(xiāng)村治理”和“文化存續(xù)”與政策工具之間。首先，在“鄉(xiāng)村治理”維度上，雖然涉及所有一級(jí)維度的政策工具，但在二級(jí)維度上存在內(nèi)部的缺位現(xiàn)象，如在供給型政策工具上缺失了“人才支持”和“財(cái)政保障”的供給。鄉(xiāng)村的高效治理既需要制度體系以建設(shè)善治的宏觀環(huán)境，還需要治理人才的培養(yǎng)和支持以促進(jìn)治理策略的貫徹落實(shí)，也即無(wú)論多么盡善盡美的制度都需要合適的人來(lái)實(shí)施才能真正體現(xiàn)制度的作用。所以，一些政策工具的缺位會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生不可忽視的負(fù)面影響，并可能在一定程度上阻礙鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。其次，在“文化存續(xù)”維度上的不均衡性更為突出。一方面是沒(méi)有涉及對(duì)環(huán)境型政策工具的使用，缺位鄉(xiāng)土文化傳承的環(huán)境建設(shè)和影響推動(dòng)，當(dāng)前正是因?yàn)槿狈σ粋€(gè)積極重視的環(huán)境，很多特色的鄉(xiāng)土文化都流失了；另一方面是在供給型和需求型政策工具上的使用也十分片面孤立，政策工具和功能定位之間的作用應(yīng)是相輔相成、相互促進(jìn)的，所以只涉及個(gè)別政策工具的使用，不利于形成合力發(fā)揮政策工具的整體性效用。政策工具和功能定位的交互作用反映了政策的目的性選擇和影響偏好，并在一定程度上體現(xiàn)了不同時(shí)期的政策重心。因此，只有在政策工具和功能定位這兩者之間達(dá)到均衡才能最大化地發(fā)揮政策的積極影響并實(shí)現(xiàn)政策目的。

（二）職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興的地方政策優(yōu)化建議

1.強(qiáng)化需求型政策工具的使用，優(yōu)化內(nèi)部分布

從文本內(nèi)容分析的數(shù)據(jù)來(lái)看，需求型政策相較于其他兩類(lèi)政策工具的使用明顯偏低，存在一定的缺位。而從職業(yè)教育的基本屬性來(lái)看，職業(yè)教育具有天然的跨界性，這也決定了它的多主體性。所以為了更好地發(fā)揮職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興的作用和價(jià)值，需要聯(lián)合多方主體，如各大職業(yè)院校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等共同發(fā)力。在政策工具上的使用也是如此，當(dāng)前過(guò)于偏重使用供給型和環(huán)境型政策工具，使政策整體上缺乏系統(tǒng)性和協(xié)同性。因此，首先要在縮減供給型和環(huán)境型政策工具使用頻率的同時(shí)強(qiáng)化需求型政策工具的使用，激活市場(chǎng)，從需求側(cè)刺激職業(yè)教育和培訓(xùn)的發(fā)展，通過(guò)一推一拉兩股力量，并輔以積極的環(huán)境影響，促進(jìn)政策目標(biāo)最大程度的實(shí)現(xiàn)。其次，要優(yōu)化政策工具的內(nèi)部分布。如在需求型政策工具中多以鼓勵(lì)引導(dǎo)為主，其他方式如市場(chǎng)塑造和政府購(gòu)買(mǎi)的力度不夠，并且法規(guī)化建設(shè)不足，對(duì)社會(huì)市場(chǎng)參與的主體、權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等缺乏明確的規(guī)定，不利于市場(chǎng)多主體的積極參與。政策的制定主體要突出組合型政策工具之間的科學(xué)配置，提升政策合力的發(fā)揮空間與鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力，確保職業(yè)教育扶貧政策的應(yīng)有效能[10]。對(duì)此，地方政府可以考慮以利益共享、服務(wù)外包、產(chǎn)教融合等為切入口，發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的作用，擴(kuò)大與市場(chǎng)的合作，帶動(dòng)更多的市場(chǎng)主體參與到職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興的落實(shí)中，從而活化市場(chǎng)，提升政策工具的整體效用。

2.破除單一性局限，關(guān)注鄉(xiāng)村治理與文化存續(xù)的功能定位

首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能指向是必要的，但不可偏重。一方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的片面性關(guān)注實(shí)際是對(duì)職業(yè)教育功能定位功利化和工具化的畸形認(rèn)識(shí)。正如有學(xué)者談到農(nóng)村職業(yè)教育作為聯(lián)系人與鄉(xiāng)村社會(huì)的紐帶，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，有其存在的“本體價(jià)值”和“工具價(jià)值”[11]。所謂本體價(jià)值是為了人自身的發(fā)展，而工具價(jià)值則是為了社會(huì)（如經(jīng)濟(jì)方面）的發(fā)展。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單一靶向不利于鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展，因此要增強(qiáng)職業(yè)教育扶貧政策的彈性與韌性，破除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)性局限。其次，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興目標(biāo)中農(nóng)村現(xiàn)代化的一大重要主題，不容忽視。正如有學(xué)者談到教育精準(zhǔn)扶貧與教育鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)都是提升人的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等資本，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化[12]。鄉(xiāng)村治理的好壞關(guān)乎鄉(xiāng)村的主體性發(fā)展。因此，地方政府應(yīng)在提高對(duì)鄉(xiāng)村治理重視程度的基礎(chǔ)上協(xié)同多樣化的政策工具使之貫徹落實(shí)，如吸納有經(jīng)驗(yàn)的骨干人才扎根到鄉(xiāng)村治理的建設(shè)中去，或培養(yǎng)有知識(shí)、有技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的本土化鄉(xiāng)村治理人才。最后，鄉(xiāng)土屬性作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下職業(yè)教育的根本屬性[13]，不可缺位。在從消除絕對(duì)貧困過(guò)渡到提升自我發(fā)展能力的階段中，更需樹(shù)立鄉(xiāng)土文化自信，從扶智過(guò)渡到扶志。因此，地方政府在選擇職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興的功能定位時(shí)，應(yīng)將職業(yè)教育植根于鄉(xiāng)土文化的場(chǎng)域下進(jìn)行討論和考量，堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，保護(hù)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，推進(jìn)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)和農(nóng)村文化市場(chǎng)繁榮，發(fā)展鄉(xiāng)村文化。

3.消弭政策與功能的結(jié)構(gòu)錯(cuò)位，實(shí)現(xiàn)要素和內(nèi)容耦合

政策工具與功能定位之間的結(jié)構(gòu)錯(cuò)位無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生政策缺口，也即已有的政策工具無(wú)法發(fā)揮最大的功效，而又因?yàn)槿狈δ承┱吖ぞ卟焕诼殬I(yè)教育功能的實(shí)現(xiàn)，形成負(fù)向的交互影響。因此，地方政府應(yīng)優(yōu)化政策工具與功能定位之間的結(jié)構(gòu)，消弭彼此之間的錯(cuò)位現(xiàn)象，形成政策工具的運(yùn)用，以推動(dòng)功能定位的實(shí)現(xiàn)，而功能定位的確立又倒逼政策工具貫徹的良性政策閉環(huán)。具體來(lái)說(shuō)，一方面，應(yīng)使政策工具與功能定位實(shí)現(xiàn)要素耦合，也即它們的要素之間應(yīng)具有相關(guān)性、對(duì)應(yīng)性和交互性。因此，政策工具下的優(yōu)勢(shì)供給、環(huán)境建設(shè)和市場(chǎng)塑造等與職業(yè)教育的功能要素要一一對(duì)應(yīng)、融合互通，并在結(jié)構(gòu)分布上要均衡，從而使政策工具的運(yùn)用得以最大化。另一方面，應(yīng)使政策工具與功能定位實(shí)現(xiàn)內(nèi)容耦合，即政策工具下的具體措施與職業(yè)教育的功能定位在價(jià)值取向和內(nèi)涵建設(shè)上要保持一致。通過(guò)要素耦合聯(lián)動(dòng)內(nèi)容耦合，形成政策工具間的合力，從而推動(dòng)職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興功能的落地生根，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。