以嚴管厚愛開展涉案企業(yè)合規(guī)改革

檢察機關對涉罪的企業(yè)，給予合規(guī)整改的機會，激勵企業(yè)合規(guī)建設，經過考察有效的，采取從寬處理的措施。這不僅挽救了涉案企業(yè)，更帶動了關聯(lián)企業(yè)甚至整個行業(yè)的守法經營

2020年3月，最高人民檢察院自上而下推出一項重大檢察工作改革——涉案企業(yè)合規(guī)改革試點。檢察機關對涉罪的企業(yè)，給予合規(guī)整改的機會，激勵企業(yè)合規(guī)建設，經過考察有效的，采取從寬處理的措施。這不僅挽救了涉案企業(yè)，更帶動了關聯(lián)企業(yè)甚至整個行業(yè)的守法經營，起到“辦理一案，帶動一片”的效果，有利于整體營商環(huán)境的法治化建設。

平等保護民營企業(yè)引出涉案企業(yè)合規(guī)改革試點

2018年11月1日，習近平總書記在京主持召開民營企業(yè)座談會。習近平總書記強調的“三個沒有改變”，給廣大民營企業(yè)家提振了信心，讓大家倍感振奮。

法治是最好的營商環(huán)境。距離座談會結束不到兩周時間，最高檢發(fā)布規(guī)范辦理涉民營企業(yè)案件的11個執(zhí)法司法標準，明確“嚴格適用非法經營罪，防止刑事打擊擴大化”“慎重使用查封、扣押、凍結等強制性措施”“嚴格審查是否符合法律規(guī)定的逮捕條件，防止‘構罪即捕’‘一捕了之’”等要求，依法平等保護民營企業(yè)。

11個執(zhí)法司法標準對于保護民營企業(yè)合法權益有著重要意義，指導各級檢察機關在辦理涉民營企業(yè)及其負責人經營性犯罪案件時，貫徹落實少捕慎訴慎押，減少和避免因辦案活動對企業(yè)合法權益、正常經營活動帶來的負面影響。實踐中，最高檢領導進一步明確提出，對涉嫌犯罪的民營企業(yè)負責人“依法能不捕的不捕、能不訴的不訴、能不判實刑的就提出適用緩刑量刑建議”。此后，最高檢領導又進行生動的闡釋，檢察機關要當好服務保障民營經濟健康發(fā)展的“老娘舅”，既要厚愛，也要嚴管。

為更好地落實平等保護原則，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，最高檢從企業(yè)合規(guī)中看到了契機。

2018年，《企業(yè)海外經營合規(guī)管理指引》《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》等文件的出臺，將企業(yè)合規(guī)推進大眾視野。經過研究論證，最高檢決定自2020年3月起，在上海、江蘇、山東、廣東的6家基層檢察院開展涉案企業(yè)合規(guī)改革試點工作。

試點要求，檢察院在辦理涉企犯罪案件時，對符合企業(yè)合規(guī)改革試點適用條件的，在依法不捕不訴或者提出輕緩量刑建議等的同時，針對企業(yè)涉嫌的具體犯罪，督促涉案企業(yè)作出合規(guī)承諾并積極整改落實，促進企業(yè)合規(guī)經營。

2020年9月，最高檢舉辦“企業(yè)刑事合規(guī)與司法環(huán)境優(yōu)化研討會”，法學界、司法實務界展開了熱烈的討論。最高檢多次聯(lián)合有關單位、部門組織召開企業(yè)合規(guī)主題研討會，聽取專家學者和社會各界的意見建議，反復溝通解答，消弭分歧、凝聚共識，并成立企業(yè)合規(guī)問題研究指導工作組，統(tǒng)籌推進企業(yè)合規(guī)問題的理論研究和實務指導。

抱著敢作敢為的決心，最高檢提出不止于民營企業(yè)，國有企業(yè)也可以開展企業(yè)合規(guī)。地方檢察機關開始嘗試對涉案國有企業(yè)開展合規(guī)管理工作，企業(yè)合規(guī)改革試點持續(xù)穩(wěn)步推進中。

聲音

楊瑩（全國人大代表、海南玫瑰谷產業(yè)發(fā)展有限公司董事長）

要完善相關制度機制，避免“紙面合規(guī)”等假動作發(fā)生。同時推動立法，將合規(guī)作為獨立的量刑制度，視犯罪情節(jié)設置不同的量刑情節(jié)。檢察機關應督促涉案企業(yè)作出合規(guī)承諾并積極整改，使企業(yè)更重視依法經營、加強自律。最高檢要持續(xù)發(fā)布企業(yè)合規(guī)典型案例，指導企業(yè)預防犯罪并加強風險管理。

盧玉勝（全國人大代表、福建省永泰縣希安油茶專業(yè)合作社負責人）

在各地籌備第三方監(jiān)督評估機制專業(yè)人員名錄庫建設時，除應當納入負責財務審計、合規(guī)審查、法務審查等的專業(yè)技術人員外，還應有一定比例的政府主管部門相關人員，這樣不僅有利于推進涉案企業(yè)合規(guī)與行政處罰緊密銜接，而且可以加打大對涉案企業(yè)人員的警示教育力度，加強企業(yè)合規(guī)文化建設。

馮帆（全國人大代表、國浩律師南昌事務所主任）

隨著企業(yè)合規(guī)改革深入推進，公安機關、人民法院、行政監(jiān)管機關參與辦理企業(yè)合規(guī)案件的積極性能否保障，一定程度上取決于試點檢察機關的溝通協(xié)調能力，這也可能會制約改革試驗的效果。因此，需要對刑事訴訟法及時進行修改，在吸收和借鑒企業(yè)合規(guī)相關理論研究成果的基礎上，將司法推動企業(yè)合規(guī)建設的制度創(chuàng)新和成功做法加以固定和確認，以促進中國特色的企業(yè)行為規(guī)制制度的發(fā)展完善。

逐步深入的試點工作

在試點之初，最高檢就成立了企業(yè)合規(guī)問題研究指導工作組，始終強調“嚴格依法”。加強規(guī)范指導，出臺《關于涉案企業(yè)合規(guī)改革中案件辦理有關問題的會議紀要》，確保改革試點依法規(guī)范、穩(wěn)妥開展。但在試點過程中，最重要也是最困難的就是提升案件辦理質效。有的試點檢察院，半年多時間都沒有辦理過一起合規(guī)案件。

試點難在法律政策尺度把握上。對于這項新探索，試點檢察機關也是“摸著石頭過河”，出現(xiàn)了一些對政策的不同理解。比如，個別試點地區(qū)就曾出現(xiàn)“開展合規(guī)即代表不起訴”的傾向。針對此，最高檢多次強調，對不訴、公訴案件均可開展合規(guī)工作，特別是對法定刑在三年以上有期徒刑案件，開展合規(guī)并不意味著必然對企業(yè)予以不起訴處理。

試點難在形成改革合力上。有的試點檢察院雖然積極推動，但因為合規(guī)建設涉及企業(yè)的經營、納稅、環(huán)保等諸多方面，單靠檢察機關一家的力量，很難出具周密詳盡的合規(guī)考察方案。在爭取相關職能部門支持時，卻又因難以找到合適的法律依據(jù)而推進不力。對此，最高檢積極聯(lián)系對接財政部、生態(tài)環(huán)境部、國家稅務總局、國家市場監(jiān)督管理總局等部門聯(lián)合出臺相關文件，做好頂層設計，加強行刑銜接。

試點難在合規(guī)考察模式的選擇上。對涉案企業(yè)進行全面合規(guī)無疑是最有效的措施，通過對企業(yè)風險進行全面體檢，及時對風險較高的違法行為采取措施，解決或規(guī)避風險點。但是全面合規(guī)成本高，對于絕大多數(shù)中小微企業(yè)來說，無力承擔合規(guī)成本。為此，最高檢及時總結推廣上海市檢察機關的“簡式”合規(guī)模式，對中小微企業(yè)探索適用“簡式”合規(guī)程序，通過向企業(yè)制發(fā)以合規(guī)為重點內容的檢察建議，提出整改方向，并根據(jù)企業(yè)后續(xù)整改情況作出相應處理。

試點難在合規(guī)考察期限與辦案期限沖突上。實踐中，涉案企業(yè)合規(guī)整改時間大多在三個月到半年，合規(guī)時間設置較短，合規(guī)成效難以在短期內充分顯現(xiàn)。但是，如果設置考察期過長，則會與既定的辦案期限沖突。針對此，最高檢明確，試點地區(qū)應當在法律規(guī)定的框架內積極探索，可以考慮用好非羈押性強制措施的期限。

隨著試點的深入，越來越多的地方黨委、政府和社會人士意識到，企業(yè)合規(guī)不僅是平等保護企業(yè)，更是在幫助千千萬萬個企業(yè)背后的員工和他們的家庭，為地方經濟社會健康發(fā)展作貢獻。

為更好地發(fā)揮企業(yè)合規(guī)的積極作用，盡快推出一套成熟完善的制度機制，2021年3月，在第一期試點開展一年之際，最高檢決定擴大試點范圍，在北京、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、湖南、廣東10個省市選取了27個市級檢察院165個基層檢察院作為試點，穩(wěn)步推進企業(yè)合規(guī)改革試點工作。幾個月后，試點范圍再次擴大，最高檢明確，非試點省份及試點省份的非試點地市可以根據(jù)本地情況，在法律框架內開展企業(yè)合規(guī)相關工作。

2022年1月6日，中共中央政治局常委會聽取最高檢黨組工作匯報時，習近平總書記對改革試點工作給予充分肯定。同年4月，最高檢適時深入總結前期試點經驗，在全國范圍全面推開涉案企業(yè)合規(guī)改革試點工作。

截至2022年10月，全國檢察機關累計辦理涉案企業(yè)合規(guī)案件3960件，其中適用第三方監(jiān)督評估機制案件2723件，較8月底分別新增742件、506件，較4月初全面推開時分別新增2971件、2122件；對整改合規(guī)的1036家企業(yè)、1967人依法作出不起訴決定。在適用涉案企業(yè)合規(guī)的案件中，法定刑三年以上案件及適用認罪認罰提出輕緩量刑建議的案件所占比例逐步上升。全國已有2051個檢察院辦理了企業(yè)合規(guī)案件，另有251個檢察院擬適用合規(guī)案件正在報請審核，基層空白院數(shù)量減少至817個。

第三方監(jiān)督評估機制成為“防火系統(tǒng)”

2021年12月16日，“涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)管人座談會”應時而開。這場座談會匯聚了最高檢、全國工商聯(lián)、財政部、國務院國資委、司法部、生態(tài)環(huán)境部、國家稅務總局、國家市場監(jiān)管總局、中國貿促會等眾多單位相關人員，共商企業(yè)合規(guī)改革中第三方監(jiān)督評估機制的建設適用問題。

隨著企業(yè)合規(guī)改革試點的深入推進，最高檢發(fā)現(xiàn)企業(yè)合規(guī)監(jiān)督考察程序缺乏一定的規(guī)范性，第三方監(jiān)督評估機制的建設也較為滯后，而對涉案企業(yè)合規(guī)承諾、整改進行客觀、公正、有效的監(jiān)督評估，恰恰是改革試點中的關鍵環(huán)節(jié)和核心內容。通過強化第三方監(jiān)督評估機制各方面的具體制度設計，促進“嚴管”制度化，防范“厚愛”被濫用，異常重要！

最高檢也一直牽頭會同相關部門加快推動建立相關工作機制。2021年2月，最高檢組成工作專班，研究起草《關于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導意見（試行）（征求意見稿）》。由于涉及多方，2021年3月至4月，帶著這份征求意見稿，最高檢工作專班一行先后赴相關中央單位登門拜訪，就共同建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制進行反復溝通。

廣西壯族自治區(qū)柳州市魚峰區(qū)檢察院檢察官回訪廣西某教育科技股份有限公司。

征求意見稿迅速得到多部門的充分肯定和積極響應。2021年6月3日，最高檢、司法部、財政部、生態(tài)環(huán)境部、國務院國資委、國家稅務總局、國家市場監(jiān)管總局、全國工商聯(lián)、中國貿促會九部門聯(lián)合印發(fā)《關于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導意見（試行）》（下稱《意見》），共同推動企業(yè)合規(guī)改革試點工作。

2021年9月初，九部門組建成立第三方監(jiān)督評估機制管理委員會，統(tǒng)籌協(xié)調推進第三方監(jiān)督評估機制相關工作，管理委員會辦公室設在全國工商聯(lián)。全國工商聯(lián)主席高云龍強調：“第三方監(jiān)督評估機制是多部門深化協(xié)作的大平臺，各級工商聯(lián)要擔當作為，加強與相關部門的溝通聯(lián)動，把企業(yè)合規(guī)監(jiān)管融入‘兩個健康’各項工作中。”

管理委員會成立后，第三方監(jiān)督評估機制規(guī)范化制度化的步伐更加有力。同年11月，《意見》的兩個配套文件《〈關于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導意見（試行）〉實施細則》和《涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制專業(yè)人員選任管理辦法（試行）》出臺。12月，公布國家層面第三方監(jiān)督評估機制專業(yè)人員庫第一批入庫人員。

2022年6月，人社部、應急管理部、海關總署、中國證監(jiān)會4部門也加入機制，改革的領域更寬，合力更強。

參照國家層面的經驗做法，湖南、江蘇、湖北、廣東、浙江、北京、上海、山東等試點地方也充分結合本地實際，聯(lián)合當?shù)毓ど搪?lián)、財政、國資委等部門，先后會簽印發(fā)省級層面第三方監(jiān)督評估機制規(guī)范性文件，并加快推進本省第三方監(jiān)督評估機制專業(yè)人員庫建設。以“檢察主導、各方參與、客觀中立、強化監(jiān)督”為特征，具有鮮明中國特色的第三方監(jiān)督評估機制已初步建立并實質化、專業(yè)化運行，得到各方面的廣泛認可。

隨著第三方監(jiān)督評估機制的逐步完善，企業(yè)合規(guī)試點也從檢察機關一家獨奏，發(fā)展成了多家聯(lián)臺的交響合奏，演奏出強勁激昂的恢宏樂章。