政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬確認(rèn)

盧榮婕

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

一、問題的提出

數(shù)據(jù)作為一種新的生產(chǎn)資源、新的生產(chǎn)要素，在數(shù)字時代具有重要的基礎(chǔ)性作用。一個國家的創(chuàng)造力與競爭力不僅僅取決于工業(yè)化水平，還在于國家擁有數(shù)據(jù)的數(shù)量與質(zhì)量。政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的推行已取得了一定的成效，但是整體上還存在著“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”等問題。為了破解上述難題，2017年5月3日國務(wù)院頒布的《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》提出了“十件大事”，如對可被其他系統(tǒng)替代、長期處于閑置狀態(tài)及低頻次使用的系統(tǒng)進(jìn)行清理；加快政府部門間系統(tǒng)的整合，制定數(shù)據(jù)整合共享清單；對信息進(jìn)行分類共享，將本部門的信息系統(tǒng)向國家電子政務(wù)信息內(nèi)外網(wǎng)遷移，完成審核后，統(tǒng)一接入國家數(shù)據(jù)共享交換平臺等,對信息共享進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨層級的政務(wù)服務(wù)。十九屆四中全會對數(shù)據(jù)共享提出更高層次的要求，逐步形成數(shù)字化轉(zhuǎn)型框架，發(fā)揮數(shù)字技術(shù)等新興科技功能，通過數(shù)據(jù)驅(qū)動實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理新模式。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運(yùn)用數(shù)據(jù)，不斷提高對大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)律的把握，讓大數(shù)據(jù)在各項(xiàng)工作的推行中發(fā)揮更大作用。2021年12月《“十四五”國家信息化規(guī)劃》中部署了“十項(xiàng)重大任務(wù)”與“十項(xiàng)優(yōu)先行動”,對數(shù)據(jù)要素資源的利用、數(shù)據(jù)生產(chǎn)力的釋放、數(shù)字化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、協(xié)同型政府的建設(shè)等提出了具體要求,將公民數(shù)字素養(yǎng)的培養(yǎng)、企業(yè)數(shù)字能力的提升及數(shù)字鄉(xiāng)村的發(fā)展等列入“十項(xiàng)優(yōu)先行動”之中。從“最多跑一次”的審批改革到“一網(wǎng)通辦”的政務(wù)互通，由數(shù)據(jù)共享替代相對人跑腿。數(shù)字政府的建設(shè)離不開政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的推進(jìn)。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)屬確認(rèn)的現(xiàn)狀分析

政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬確認(rèn)是為了更好地解決不愿共享、不想共享政府?dāng)?shù)據(jù)的難題，政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作推進(jìn)的阻礙之一則是政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬爭議及政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)限問題。換言之，政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)屬確認(rèn)是指政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬于誰的問題。根據(jù)數(shù)據(jù)的本質(zhì)屬性進(jìn)行權(quán)利歸屬，根據(jù)數(shù)據(jù)所具有的特點(diǎn)相應(yīng)地確認(rèn)數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬。

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)屬的三種歸屬方式

政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作推行緩慢的原因之一是政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬不明。政府?dāng)?shù)據(jù)在立法層面上有三種權(quán)力歸屬方式：國家所有的數(shù)據(jù)、政府所有的數(shù)據(jù)、未明確規(guī)定所有權(quán)的數(shù)據(jù)。

第一種歸屬方式是政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國家所有。如2015年10月10日實(shí)施的《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)電子政務(wù)建設(shè)管理辦法》第27條，2016年10月15日實(shí)施的《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第3條，2018年11月8日實(shí)施的《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》第7條等。第二種歸屬方式是政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于政府所有。如2019年1月1日實(shí)施的《廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法(試行》第4條。第三種歸屬方式是采取擱置態(tài)度，對于政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)問題并沒有給出明確的回應(yīng)。如《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》第18條提到了數(shù)據(jù)交易；第32條對于數(shù)據(jù)交易行為予以進(jìn)一步明確，提出進(jìn)行數(shù)據(jù)安全風(fēng)險評估，保障數(shù)據(jù)的安全性，可采取一系列技術(shù)措施確保數(shù)據(jù)存儲的安全性，但是并未對政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬問題予以明確?！渡虾Ｊ泄矓?shù)據(jù)開放暫行辦法》第31條提出數(shù)據(jù)交易流通標(biāo)準(zhǔn)，對數(shù)據(jù)交易體系的建立等都提出了具體的要求，但是對政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利歸屬問題仍然處于未回應(yīng)的立法狀態(tài)。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)屬的確認(rèn)規(guī)則

政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)屬之所以目前有很大爭議，是由于沒有統(tǒng)一且明確的權(quán)屬確認(rèn)規(guī)則。學(xué)界目前大致有兩種確權(quán)規(guī)則：一種是將政府?dāng)?shù)據(jù)作為新型財(cái)產(chǎn)，作為國家或者政府的財(cái)產(chǎn)之一，其所有權(quán)歸屬于國家、地方政府或國家與政府分類分級享有；另一種是對政府?dāng)?shù)據(jù)給予知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)方式。這兩種確權(quán)方式各有優(yōu)劣，并不能對政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利歸屬予以明確性的指引，它們各自的優(yōu)劣勢分析如下。

第一，就財(cái)產(chǎn)權(quán)客體說而言，將政府?dāng)?shù)據(jù)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體予以歸屬認(rèn)定。數(shù)據(jù)的價值性是在流通與匯集中二次體現(xiàn)的，不像石油、礦產(chǎn)那樣具有價值的直接性與外顯性，政府?dāng)?shù)據(jù)的價值會隨著數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)匯集等一系列技術(shù)操作而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的升值。就像沙子一樣，政府?dāng)?shù)據(jù)的價值不在于其原始數(shù)據(jù)或者元數(shù)據(jù)，而在于其在流通中所產(chǎn)生的價值。正如對沙子輔以技術(shù)手段，可以實(shí)現(xiàn)由沙子變成玻璃、金子甚至是芯片，其價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了本體。政府?dāng)?shù)據(jù)也是如此，通過不斷地分享與匯集，該數(shù)據(jù)的價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原始數(shù)據(jù)。如果合理地使用政府?dāng)?shù)據(jù)將有助于完成數(shù)據(jù)共享工作，助力數(shù)字政府、服務(wù)型政府的建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)法治政府的建設(shè)?；谡?dāng)?shù)據(jù)的價值性，不少政府部門習(xí)慣了傳統(tǒng)的管理思維，認(rèn)為一旦政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行共享會導(dǎo)致其部門利益的喪失，因而不愿意進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)是屬于其部門的財(cái)產(chǎn)[1]87。這也是政府部門之間出現(xiàn)權(quán)屬爭議的原因之一。正是基于政府?dāng)?shù)據(jù)所具有的財(cái)產(chǎn)屬性會帶來很多可期待的利益，因而，對政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬爭議的破解更具有緊迫性、現(xiàn)實(shí)性。

所謂政府?dāng)?shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)是指政府元數(shù)據(jù)或者基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲得者、政府?dāng)?shù)據(jù)的加工者等權(quán)利主體，對其擁有的政府元數(shù)據(jù)或者基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行再整合利用，進(jìn)而產(chǎn)生了新的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。政府?dāng)?shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬規(guī)則是指政府原始數(shù)據(jù)或者一手?jǐn)?shù)據(jù)的持有者對該數(shù)據(jù)進(jìn)行再次優(yōu)化或者整合，該部分?jǐn)?shù)據(jù)的權(quán)利歸屬于誰的規(guī)則。政府?dāng)?shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬可以實(shí)現(xiàn)正義的二次分配功能[2]，傳統(tǒng)型政務(wù)服務(wù)只是一種單向的給予，相對人只能被動式地接受服務(wù)?，F(xiàn)在基于大數(shù)據(jù)的運(yùn)用，政府?dāng)?shù)據(jù)能夠以公眾實(shí)際需求為中心進(jìn)行有效供給，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)點(diǎn)滴式、針對式地供給。具言之，政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬的界定既可以滿足政府?dāng)?shù)據(jù)共享的動態(tài)需求又可以實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)保存的人員性安排，有利于對政府?dāng)?shù)據(jù)的共享進(jìn)行正向激勵，有利于建立一個安定有序的政府?dāng)?shù)據(jù)共享秩序[3]，釋放出政府?dāng)?shù)據(jù)的最大紅利。對于政府?dāng)?shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以明確有助于實(shí)現(xiàn)激勵性功能，激發(fā)政府部門收集與利用數(shù)據(jù)的積極性，破解政府?dāng)?shù)據(jù)的部門利益，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的有效整合。政府?dāng)?shù)據(jù)對于建設(shè)數(shù)字政府、服務(wù)型政府具有基石性作用，政府能否提供個性化服務(wù)及智慧政府的建設(shè)是否真正具有智慧性，關(guān)鍵還需要依賴真實(shí)有效的政府?dāng)?shù)據(jù)。只有當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)滿足真實(shí)性這一前提時，才能對公眾需求予以真實(shí)性反映。換言之，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)或者元數(shù)據(jù)來源有效且真實(shí)，政府所獲取的公眾需求也就是真實(shí)有效的，進(jìn)而可以提供公眾真正需要的服務(wù)，以及優(yōu)化政府服務(wù)質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

第二，就知識產(chǎn)權(quán)客體說而言，將政府?dāng)?shù)據(jù)作為知識產(chǎn)權(quán)的客體予以歸屬認(rèn)定。政府?dāng)?shù)據(jù)與知識產(chǎn)權(quán)客體具有相似性，政府?dāng)?shù)據(jù)的價值不在于其存放介質(zhì)等載體而在于政府?dāng)?shù)據(jù)本身具有數(shù)字性，其并不具有物理屬性[4]。隨著新型技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)也必須不斷地更新，才能對新型客體的保護(hù)現(xiàn)實(shí)化與落地化。隨著知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法益的不斷調(diào)整，新型的權(quán)利客體也涌現(xiàn)出來，比如由傳統(tǒng)的只保護(hù)紙質(zhì)版的作品等擴(kuò)展到聲音、氣味等[5]。政府?dāng)?shù)據(jù)亦是如此，政府?dāng)?shù)據(jù)的無限增值性，尤其是進(jìn)行數(shù)據(jù)的挖掘與再利用，實(shí)現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)的無限增值。一個作品之所以要進(jìn)行知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，正是基于其稀缺性與價值性，政府?dāng)?shù)據(jù)也是如此，數(shù)據(jù)加工者與利用者對數(shù)據(jù)的增值付出了勞動，對該部分增值的數(shù)據(jù)應(yīng)受到知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)屬爭議的問題檢視

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)共享主體的多元性

政府?dāng)?shù)據(jù)共享工程推進(jìn)的阻礙之一就是部門利益化，將政府?dāng)?shù)據(jù)部門化，錯誤地認(rèn)為其對政府?dāng)?shù)據(jù)享有所有權(quán)，不愿與其他部門進(jìn)行共享。換言之，政府?dāng)?shù)據(jù)共享的主體多元化、政府?dāng)?shù)據(jù)的部門化，不僅會導(dǎo)致部門壁壘，還會給政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的推行帶來制度上的難題。因而，需要對各部門的政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬明確化，實(shí)質(zhì)上在推行政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作時，政府只是作為指導(dǎo)與統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，具體執(zhí)行則交由各部門推行。如《四川省政務(wù)信息資源共享管理實(shí)施細(xì)則》(暫行)第5條將政府與政府相關(guān)的部門職責(zé)進(jìn)行明確劃分，政府的職能權(quán)限是對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)與利用，但是其并不享有數(shù)據(jù)所有權(quán)，只具有使用權(quán)與保管權(quán)?！段靼彩姓?wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》以專章的方式對政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬和權(quán)益予以確認(rèn)：第6條明確了政府?dāng)?shù)據(jù)資源權(quán)利包括的數(shù)據(jù)權(quán)利集合，如所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)等；第7條明確規(guī)定，政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬于國家，是國有資產(chǎn)的組成部分；第8條規(guī)定了政府及政府相關(guān)部門職責(zé)的劃分，政府部門只具有使用權(quán)與管理權(quán)，沒有所有權(quán)；第9條對衍生數(shù)據(jù)權(quán)利予以規(guī)定，進(jìn)行數(shù)據(jù)加工的企業(yè)對其加工后的數(shù)據(jù)享有的收益權(quán)。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬簡單化一的確認(rèn)原則

政府?dāng)?shù)據(jù)是行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時所產(chǎn)生的大量數(shù)據(jù)，如果只是簡單劃一地采取數(shù)據(jù)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)客體歸屬規(guī)則或者知識產(chǎn)權(quán)客體歸屬規(guī)則，就不能實(shí)質(zhì)性地破解政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬爭議的難題。政府?dāng)?shù)據(jù)雖然是政府在履職過程中收集與產(chǎn)生的，但其不僅僅只具有部門性。政府?dāng)?shù)據(jù)的重要特征之一就是與公共利益息息相關(guān)，具有公共性，因此其實(shí)質(zhì)上是屬于全民所有。如果僅將政府?dāng)?shù)據(jù)不分類別地全部歸屬于國家或者地方政府抑或是國家與政府分類分級享有，都只是狹義的理解[6]。如果只是根據(jù)數(shù)據(jù)主體進(jìn)行權(quán)屬享有，那么權(quán)限如何配置？換言之，只是根據(jù)主體劃分權(quán)屬問題很難解決政府?dāng)?shù)據(jù)所具有的公共性問題。如政府?dāng)?shù)據(jù)所涉及的個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)及公共事業(yè)單位等數(shù)據(jù)，尤其是個人數(shù)據(jù)涉及公民人格權(quán)的問題，如果僅僅歸屬于國家、地方政府或者國家與地方政府分類分級享有，針對侵犯私主體數(shù)據(jù)的問題則不能有效解決。此外，基于政府?dāng)?shù)據(jù)的價值性，會存在不同主體之間利益勾結(jié)問題，如果對政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬不進(jìn)行明確劃分，那么易出現(xiàn)侵犯私主體數(shù)據(jù)權(quán)益的問題，尤其是具有商業(yè)價值的數(shù)據(jù)，如若與其他部門進(jìn)行交易，將會阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開展及政府權(quán)威的樹立。

知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)具有地域性，歸屬于一國國內(nèi)法所保護(hù)，其法律效力受限于屬地管轄，至于在域外是否也受到當(dāng)?shù)貒曳傻谋Ｗo(hù)，則具有不確定性[7]。而數(shù)據(jù)具有可攜帶性與可無限復(fù)制性，并不受地域限制，即數(shù)據(jù)的價值并不僅局限于元數(shù)據(jù)，還在于數(shù)據(jù)的流通與匯集。一項(xiàng)客體能否受知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，一個重要的屬性就是該項(xiàng)權(quán)利的客體是否具有“原創(chuàng)性”，而政府?dāng)?shù)據(jù)只是行政機(jī)關(guān)予以云集的產(chǎn)物，是否具有“原創(chuàng)性”是值得思考的問題，政府?dāng)?shù)據(jù)只是政府部門收集或者匯集的數(shù)據(jù)集合體，有沒有達(dá)到對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)新性地升級與改造，都是需要進(jìn)一步去驗(yàn)證的。正如李愛君學(xué)者針對數(shù)據(jù)是否能給予知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)就給出了明確的結(jié)論，其認(rèn)為數(shù)據(jù)的原創(chuàng)性并沒有達(dá)到知識產(chǎn)權(quán)所要求原創(chuàng)性的程度，并不能全部受知識產(chǎn)權(quán)調(diào)整[8]。

(三)政府?dāng)?shù)據(jù)共享共識的缺乏

政府?dāng)?shù)據(jù)共享的原則是共享，只有滿足法定不予共享?xiàng)l件才不予以共享。當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)原則上全部共享，將政府行政行為在陽光下運(yùn)行，有助于實(shí)現(xiàn)陽光型、服務(wù)型政府的建設(shè)。而政府?dāng)?shù)據(jù)共享的實(shí)際運(yùn)行中，政府?dāng)?shù)據(jù)帶來的巨大利益性與政府?dāng)?shù)據(jù)共享帶來的價值無償性形成反差，使得一些政府部門不愿意數(shù)據(jù)共享，或者共享的數(shù)據(jù)都是“僵尸”信息、無用信息，這樣不僅會造成行政負(fù)擔(dān)，還使得公民獲取的信息失真。

一是“合作型”思維的缺失。雖然政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的推行有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但是一些政府部門開展共享工作時，仍然是一種“管理型”思維。政府部門利益化嚴(yán)重，認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)收集于該部門，則其所有權(quán)理應(yīng)屬于該部門，一味注重政府?dāng)?shù)據(jù)價值的有效性與利益性，認(rèn)為誰掌握了數(shù)據(jù)，誰就掌握了資源。正是這種錯誤的管理思維導(dǎo)致了政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作開展得緩慢。政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開展應(yīng)當(dāng)采取“合作型”思維，不僅在政府上下級、同級之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，還應(yīng)實(shí)質(zhì)性地推動公眾參與，確保公民在獲得政府共享的數(shù)據(jù)時是一種主動性、平等性的參與，而不是被動的、形式上的參與。

二是政府人員的懈怠。尤其對是否共享擁有裁量權(quán)類的數(shù)據(jù)，政府工作人員總是選擇不共享，能不公開就不公開，能不共享就不共享，存在工作越少越省心等惰性思維[1]93。政府機(jī)關(guān)工作人員作為政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的具體推行者，惰性思維會嚴(yán)重阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開展。

三是政府?dāng)?shù)據(jù)共享意識的缺乏。將政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作當(dāng)作一種任務(wù)，沒有認(rèn)識到政府?dāng)?shù)據(jù)共享的意義與價值，導(dǎo)致政府工作人員從心理上或者潛意識上難以真正認(rèn)同共享。政府?dāng)?shù)據(jù)共享意識的缺乏，對政府?dāng)?shù)據(jù)共享意義的不了解，影響到政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的微觀運(yùn)行。

四、政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)屬爭議的破解路徑

政府掌握了80%以上的數(shù)據(jù)，可謂是數(shù)據(jù)最大的擁有者[9]，但政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的推進(jìn)卻不是非常理想，政府部門的“不敢”“不會”“不愿”共享現(xiàn)象[10]的背后，根本原因還在于政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利歸屬不清，加之?dāng)?shù)據(jù)的可復(fù)制性及非排他性[11]，使得政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開展存在觀念上的障礙。換言之，政府?dāng)?shù)據(jù)最大化地釋放需要借助政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利歸屬確認(rèn)，通過對政府?dāng)?shù)據(jù)共享主體的明晰，根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)類型予以不同的權(quán)屬確認(rèn)原則，以實(shí)現(xiàn)對政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬爭議的破解。

(一)優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)分類分級歸屬

根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)的類型予以分類分級歸屬，制定政府?dāng)?shù)據(jù)共享清單，可以采取禁止共享清單、受限共享清單、無條件共享清單三種形式。換言之，禁止共享清單類的政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)歸屬于國家；受限共享清單類的政府?dāng)?shù)據(jù)由國家有條件地下放所有權(quán)；無條件共享清單類的政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)屬于全民所有，任何人均有權(quán)利獲取該類政府?dāng)?shù)據(jù)。

禁止共享清單所涉及的政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)歸屬于國家，由國家存儲與保留該類數(shù)據(jù)。禁止共享清單是指涉及國家秘密、商業(yè)秘密與個人隱私的信息，共享后可能會對國家、社會安全造成不利影響的信息，其是政府搜集數(shù)據(jù)時根據(jù)數(shù)據(jù)獲取協(xié)議或知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等禁止共享的信息。禁止共享的數(shù)據(jù)不僅涉及個人信息與隱私，還涉及國家安全與社會穩(wěn)定，蘊(yùn)含著大量公共利益，一旦該類數(shù)據(jù)不當(dāng)共享或者發(fā)生泄露，將會對數(shù)據(jù)主體產(chǎn)生不可逆的危害，甚至?xí)＜皣野踩?。因而，禁止共享清單類的政府?dāng)?shù)據(jù)原則上不允許共享，除非不共享會導(dǎo)致公共利益遭受重大損失，否則，該類政府?dāng)?shù)據(jù)屬于絕對禁止共享。

受限共享清單所涉及的政府?dāng)?shù)據(jù)原則上其所有權(quán)依然屬于國家所有，其他主體如滿足一定條件也可以享有該類數(shù)據(jù)的所有權(quán)。受限類共享數(shù)據(jù)一般來源于以下幾種數(shù)據(jù)：一是禁止類共享數(shù)據(jù)經(jīng)過脫敏、脫密等技術(shù)處理，不具有可識別性，符合有限共享?xiàng)l件；二是來源于數(shù)據(jù)主體的同意共享，尤其是涉及商業(yè)信息及個人信息類的政府?dāng)?shù)據(jù)，如果數(shù)據(jù)主體同意進(jìn)行共享且不屬于禁止共享清單類的政府?dāng)?shù)據(jù)；三是共享數(shù)據(jù)經(jīng)過風(fēng)險評估后，預(yù)期將會對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生正向激勵，但是目前數(shù)據(jù)合規(guī)結(jié)果顯示并未滿足共享?xiàng)l件的數(shù)據(jù)。申言之，受限類政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)過評估，若符合無條件共享清單類信息，則應(yīng)及時轉(zhuǎn)為無條件共享清單類政府?dāng)?shù)據(jù)。

無條件共享清單所涉及的政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于全體公民，任何主體均有權(quán)獲取該類政府?dāng)?shù)據(jù)，類似于政府信息公開中的主動公開類信息。主要是指涉及民生保障類政府?dāng)?shù)據(jù)，即涉及健康、扶貧類信息及土地征收、房屋征收、社會救助等方面的民生數(shù)據(jù)，尤其是涉農(nóng)數(shù)據(jù)，其實(shí)行的是動態(tài)化數(shù)據(jù)精準(zhǔn)管理。以行政許可類政府?dāng)?shù)據(jù)為例，辦理行政許可和其他政府服務(wù)類的依據(jù)、條件與程序等規(guī)范性文件直接與公眾相關(guān)，涉及公眾的切身利益，為了便利行政相對人，實(shí)現(xiàn)讓數(shù)據(jù)跑路，相對人足不出戶通過APP即可實(shí)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)的辦理。對于該類政府?dāng)?shù)據(jù)，由于共享有利于行政相對人，因而不需要履行嚴(yán)格的審批程序，原則上都應(yīng)共享，任何人都有權(quán)利進(jìn)行數(shù)據(jù)查詢。

無條件共享清單類政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)屬于全體成員，該類政府?dāng)?shù)據(jù)是具有民生保障類的信息，因而任何主體都有獲取此類數(shù)據(jù)的權(quán)利。受限類政府?dāng)?shù)據(jù)在其他主體能夠確保數(shù)據(jù)安全的前提下也享有一定的使用權(quán)，如簽署保密協(xié)議且有利于保障公共利益的實(shí)現(xiàn)等可以享有所有權(quán)。禁止類政府?dāng)?shù)據(jù)除非基于法律法規(guī)的排除性規(guī)定，一般情況下其所有權(quán)由國家享有?？梢姡N類型的政府?dāng)?shù)據(jù)在滿足一定的條件下，可以實(shí)現(xiàn)相互轉(zhuǎn)換。

為了確保數(shù)據(jù)共享工作水平現(xiàn)代化，需要對三類政府?dāng)?shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)管，建立數(shù)據(jù)異議登記處理制度，保障數(shù)據(jù)主體對相關(guān)信息進(jìn)行更正與刪除。對錯誤信息及時刪除，對長久不更新的信息及時清理或者更換新的信息，以實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享質(zhì)量的有效提升。換言之，行政相對人發(fā)現(xiàn)相對應(yīng)的數(shù)據(jù)有誤時有提出異議及更正的權(quán)利。此外，應(yīng)建立相對應(yīng)的數(shù)據(jù)異議處理反饋機(jī)制，行政機(jī)關(guān)在收到異議申請時，原則上應(yīng)當(dāng)當(dāng)面予以答復(fù)，如果需要進(jìn)一步處理，也應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)一次性答復(fù)，如果無法確定是否有誤，應(yīng)當(dāng)先推定信息有誤，受理相關(guān)異議申請，立即請示匯報，及時做出相應(yīng)的更正或者刪除處理，并將處理結(jié)果以短信送達(dá)或者在相關(guān)網(wǎng)站公示，以確保相對人知道異議處理結(jié)果。

政府?dāng)?shù)據(jù)共享可以避免信息的重復(fù)采集，節(jié)省相對人的時間與精力，為相對人提供便利。通過數(shù)據(jù)共享，可以全方位地了解到相對人所需要的政府服務(wù)，點(diǎn)滴式、精準(zhǔn)式地提供政府服務(wù)，進(jìn)而優(yōu)化政府服務(wù)質(zhì)量，助力服務(wù)型政府的建設(shè)。此外，基于數(shù)據(jù)本身所具有的二次增值性，一個個單一的政府?dāng)?shù)據(jù)或者元數(shù)據(jù)并沒有很大的價值，但是通過對數(shù)據(jù)的整合與聚集，可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價值新發(fā)現(xiàn)，破除部門利益傾向與數(shù)據(jù)壁壘。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬分類確認(rèn)原則

政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開展，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)由數(shù)據(jù)跑路代替相對人跑路，還可以實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)一步增值。根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)的不同類型應(yīng)當(dāng)遵循政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬分類確認(rèn)原則，即針對禁止共享清單類政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)采取核心權(quán)屬原則，針對受限共享清單類政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)采取公益性原則，針對無條件共享清單類政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)采取非排他性原則。

政府行使職權(quán)過程中所采集的數(shù)據(jù)應(yīng)適用核心權(quán)屬原則、公益性原則，其他人須遵循非排他性原則。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行數(shù)據(jù)收集時，需要把握一個限度，即是否為公共利益所需要，對信息的采集應(yīng)進(jìn)行利益權(quán)衡，符合比例原則，應(yīng)以公共利益作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，不能違規(guī)共享。以行政處罰為例，對于被處罰人的隱私信息、敏感信息等與違法行為無關(guān)的數(shù)據(jù)不能進(jìn)行共享，不能讓行政處罰決定的公開淪為窺私的工具[12]。

針對政府?dāng)?shù)據(jù)這個具有多重屬性的復(fù)雜客體，不能采取簡單劃一的確權(quán)規(guī)則，需要結(jié)合政府?dāng)?shù)據(jù)類型予以分類確權(quán)。一是核心權(quán)屬原則。對于全民享有的政府?dāng)?shù)據(jù)，基于其具有的公益性，對該類數(shù)據(jù)的搜集、使用與維護(hù)過程應(yīng)采取全鏈條監(jiān)管，適用核心權(quán)屬原則，給予最大化的保護(hù)。二是公益性原則。對于政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬的確認(rèn)應(yīng)采取公益優(yōu)先的原則，數(shù)據(jù)的共享與開發(fā)利用應(yīng)堅(jiān)持開發(fā)為了公共利益，共享為了公共利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的最大化。三是非排他性原則。政府?dāng)?shù)據(jù)原則上屬于全民所有，屬于全體公民一起所有。具言之，任何單個主體都不能對政府?dāng)?shù)據(jù)主張排他性的所有權(quán)。

(三)樹立政府?dāng)?shù)據(jù)共享發(fā)展理念

政府部門利益化、政府?dāng)?shù)據(jù)共享意識的缺乏是導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作推行緩慢的主要原因，要想更好地實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)在安全與共享之間達(dá)到動態(tài)平衡，需要轉(zhuǎn)變觀念形成政府?dāng)?shù)據(jù)共享新發(fā)展理念——“用戶”理念，以社會公眾需求為核心。在科層式的行政體制下，上下級政府、政府部門間及政府與行政相對人之間的地位并不是實(shí)質(zhì)性的平等，尤其是社會公眾的利益訴求難以有效地反饋到政府部門。為了打破部門利益，可以采取“用戶”共享理念，以社會公眾的需求滿意度作為共享工作開展的評價指標(biāo)，打破傳統(tǒng)的“管理型”思維，轉(zhuǎn)變成“用戶”思維，將社會公眾看作是“顧客”[1]110，不再以政府為中心，而是以相對人的需求為第一要義。

樹立以公眾需求為中心的共享理念，一方面有助于實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的點(diǎn)滴式供給，尤其是針對無條件共享清單類政府?dāng)?shù)據(jù)，該類數(shù)據(jù)的共享可以為行政相對人提供便利，滿足社會公眾的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)了個性化、菜單式的政府?dāng)?shù)據(jù)共享。如，有的公眾想要了解民生類政府信息，有的公眾想要了解商業(yè)類信息，有的公眾想要了解信用類信息等等，因而，可以通過設(shè)置不同版塊為社會公眾提供全方位、個性化、多元化的政務(wù)服務(wù)。但是，如果仍然固有“管理型”共享思維，將眾多政府?dāng)?shù)據(jù)一攬子全部共享而沒有版塊化，相對人獲取信息則不是十分便捷。換言之，將“管理型”共享思維轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝脩簟彼季S，將社會公眾看作是“顧客”，行政機(jī)關(guān)只是政務(wù)服務(wù)的“銷售者”，應(yīng)當(dāng)以相對人的實(shí)際需求為核心，以社會公眾利益的最大化為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。另一方面，應(yīng)將政府?dāng)?shù)據(jù)置于政府上下級及全社會的監(jiān)督之下，尤其是受限共享清單類政府?dāng)?shù)據(jù)的共享。該類數(shù)據(jù)的共享與否行政機(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)，因而有必要將其置于陽光之下，對于為何不進(jìn)行共享予以說明，如果不確定，可以采取聽證會的方式，邀請專家與相對人參與論證，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

五、結(jié)語

無論是政府信息公開工作的推行，還是政府?dāng)?shù)據(jù)共享制度的運(yùn)行，都需要解決一個前提性問題，即破解政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬爭議的問題，尤其是對于是否進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)公開，以及是否共享享有裁量權(quán)的數(shù)據(jù)，需要予以明確規(guī)定。如果不對該類數(shù)據(jù)進(jìn)行明細(xì)化規(guī)定，不利于遏制政府人員的惰性，不利于破解政府?dāng)?shù)據(jù)的部門化，使大量數(shù)據(jù)面臨可能成為“黑灰產(chǎn)”的風(fēng)險，侵害政府?dāng)?shù)據(jù)的安全性，進(jìn)而影響到政府的權(quán)威性，降低公民對政府的信任度。通過明晰政府?dāng)?shù)據(jù)共享權(quán)利主體，明確政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬分類確認(rèn)原則，優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)分類分級歸屬，樹立政府?dāng)?shù)據(jù)共享發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)破解政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬爭議的難題，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的安全有序共享。