三孩生育政策背景下 普惠性幼兒園發(fā)展的問題、分析與建議
——以遼寧省為例

■文/趙 洪

三孩生育政策是改善人口結構，積極應對人口老齡化的重要舉措，“入園難、入園貴”是影響育齡夫妻生育意愿的重要因素。“十三五”期間，遼寧省多措并舉，推動普惠性幼兒園發(fā)展，并取得了一定的成效，但仍然存在許多問題。筆者思考并分析了普惠性幼兒園發(fā)展過程中存在的問題，提出了三孩生育政策背景下適合遼寧省普惠性幼兒園發(fā)展的建議，以供參考。

一、三孩生育政策提出

2021年5月31日，中共中央政治局召開會議，審議了《關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，作出“實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施”的重大決策，強調發(fā)展普惠性托育服務體系，大力發(fā)展多種形式的普惠服務，持續(xù)提高普惠性幼兒園覆蓋率。

在推行三孩生育政策的過程中，影響育齡夫妻生育意愿的孩子的照顧問題、教育問題成為民生問題。因此，要想落實三孩生育政策，就要積極推進和實施與之配套的相關政策和支持措施。

二、影響普惠性幼兒園發(fā)展情況的主要問題

（一）普惠性幼兒園的數(shù)量和質量無法滿足要求

“十三五”期間，遼寧省高度重視學前教育，努力構建學前公共服務體系，全省普惠性幼兒園覆蓋率達到85.2%，公辦園在園幼兒占比達到44.8%，幼兒園數(shù)量有了大幅增長，但總量難以滿足新增人口的入園需求。據(jù)《2020年遼寧省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計，截至2020年，全省獨立設置的幼兒園有 9470所，比上年減少433所，當年入園幼兒為27.5萬人，比上年減少2.3萬人，下降7.7%，學前教育三年毛入園率為88.6%，同比下降1.9%。

“十三五”期間，遼寧省多措并舉發(fā)展學前教育，有效解決了“入園難”問題，緩解了“入園貴”問題，增加了優(yōu)質的學前教育資源。但由于現(xiàn)實條件的制約，在幼兒園的規(guī)劃、建設、移交、使用等方面整改還不到位，優(yōu)質、普惠性幼兒園依然短缺，無法滿足人們的需求。

（二）財政投入不足，普惠性幼兒園發(fā)展舉步維艱

據(jù)《2020年遼寧省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計，相關部門對幼兒園的財政投入較少，有的地區(qū)顯示負增長，如阜新市2019年比2018年生均一般公共預算教育經(jīng)費增長率為負50.50%，全省的增長率為0.06%。這表明，學前教育的財政投入遠不能滿足學前教育發(fā)展的需求。

（三）地域、城鄉(xiāng)之間，普惠性幼兒園發(fā)展差距顯著

不同城市之間，不同區(qū)域之間，受限于地方經(jīng)濟與政府重視度，財政投入總量差別大，導致普惠性幼兒園的發(fā)展有很大差異。在城市方面，發(fā)達城市優(yōu)于中等發(fā)達城市，優(yōu)于欠發(fā)達城市；在區(qū)域方面，城市優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，優(yōu)于農村；在辦園體制方面，教育部門辦園優(yōu)于其他公辦性質的幼兒園，優(yōu)于民辦普惠性幼兒園。

（四）幼兒園教師數(shù)量不足、質量不高、穩(wěn)定性差

遼寧省各地幼兒園教師的數(shù)量均存在不同程度的短缺，三孩生育政策帶來了更大的幼兒園教師需求。遼寧省同樣面臨幼兒園教師數(shù)量短缺的困境，截至2020年，全省幼兒園教職工總數(shù)為13萬人，其中專任教師7.6萬人，占58.5%；師生比例為11.3∶1，同比減少0.8個百分點；衛(wèi)生保健人員、保育員2.6萬人，占教職工總數(shù)的19.7%。此外，幼兒園教師不僅數(shù)量短缺、穩(wěn)定性差，在職教師的質量同樣堪憂，專業(yè)發(fā)展也受到重重阻礙。

三、問題分析

2019年7月，遼寧省擬定的《遼寧省人口與計劃生育條例（修訂草案）》緩解了一部分家長入托難的問題。但受財政投入制度的制約，企事業(yè)停辦幼兒園、民辦普惠性幼兒園認證難、幼兒園教師待遇低等問題，仍然是制約普惠性幼兒園發(fā)展的主要原因。

（一）財政投入缺乏制度保障，分配欠公平

財政投入是影響和制約普惠性幼兒園發(fā)展的重要因素。公共財政主要投向教育辦園，企事業(yè)辦園與民辦園所獲得的財政支持遠低于教育辦園，未能體現(xiàn)公平和普惠的原則。一方面，公辦幼兒園的占比日益減少；另一方面，繁榮發(fā)展的民辦幼兒園往往不是太貴的“高端園”，就是質量太差的“無證園”。

（二）入園率下降，普惠性幼兒園發(fā)展受阻

20世紀90年代，我國經(jīng)濟體制改革，企事業(yè)單位辦園逐步與單位分離或停辦，導致幼兒流失。此外，“無證園”收費少，“小學化”傾向嚴重，幼兒家長卻“買賬”，導致公辦幼兒園幼兒流失嚴重。有的鄉(xiāng)村幼兒園由于幼兒入園率不能保證，存在今天“開”，明天“黃”的局面，辦園可持續(xù)性不穩(wěn)定。由此可見，入園率下降阻礙了普惠性幼兒園的發(fā)展。

（三）幼兒園教師待遇低，難以穩(wěn)定教師隊伍

雖然幼兒園教師已經(jīng)納入教師行列，但并沒有真正享受到教師待遇，如寒暑假的休息、職稱的評定、評優(yōu)評先等，這使得幼兒園教師感受不到職業(yè)成就 感。此外，幼兒園的工作復雜繁瑣，教師壓力大，這與教師的待遇不對等，難以形成穩(wěn)定的教師隊伍。

四、關于普惠性幼兒園發(fā)展建議

2018年11月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，遼寧省委省政府深入貫徹落實文件精神，2019年啟動學前教育公用經(jīng)費財政補助，生均基準定額為每生每年500元，所需資金由各級財政共同承擔，其中省級財政2019年增加7000萬元用于此項支出，努力提高普惠性幼兒園在園幼兒比例和公辦幼兒園在園幼兒比例，努力實現(xiàn)學前教育普及、普惠、安全優(yōu)質發(fā)展。

（一）多元化、多層次構建普惠性學前教育供給

為構建普及普惠、覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的幼兒園體系，政府財政部門提出，不論是教育部門辦園、企事業(yè)辦園，還是民辦園，只要提供的是普惠性的學前教育服務，并且規(guī)范有質量，都會在政策上給予支持，以滿足不同群體的個性化需求。

1.增加公辦園的數(shù)量和比例。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，近年來，遼寧省公辦園逐漸減少，取而代之的是民辦幼兒園的擴大。為此，2021年，遼寧省《政府工作報告》已將“增加4萬個普惠性學位”列為十大民生實事之一。教育部門要有計劃地大力發(fā)展公辦園，提高公辦園的保教質量，增加公辦園的吸引力，確保幼兒不流失，力爭把全省132所公辦幼兒園的現(xiàn)有空余學位招滿。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村幼兒園，相關部門可以在辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的同時，加強村幼兒園的建設，原則上“一校帶一園”，即農村的小學配套幼兒園，保證每個村都有一所普惠性幼兒園。

2.積極扶持普惠性民辦幼兒園。依據(jù)《遼寧省普惠性民辦幼兒園認定及管理辦法》，指導各市完成普惠性民辦幼兒園認定工作，建立健全普惠性幼兒園的認定標準、補助標準、扶持政策以及監(jiān)管措施，有步驟、有計劃、有批次地認定普惠性民辦幼兒園，健全經(jīng)費投入和成本分擔機制，逐步提高財政對民辦普惠性幼兒園的支持水平，健全民辦普惠性幼兒園的投入保障機制。

3.推動小區(qū)配套幼兒園的普惠性發(fā)展。小區(qū)配套幼兒園對擴大幼兒教育資源，緩解幼兒“入園難、入園遠、入園貴”等問題具有重要作用。按照教育部對全國城鎮(zhèn)小區(qū)配套園管理信息系統(tǒng)的管理要求，相關部門可以優(yōu)先規(guī)劃并建設一批布局合理的小區(qū)配套普惠性幼兒園。

4.縮小差距，推進農村普惠性幼兒園發(fā)展。欠發(fā)達地區(qū)要根據(jù)人口數(shù)量調整布局規(guī)劃，在加大財政投入的同時，發(fā)掘教育資源，以提高公辦園的保教質量，提高幼兒入園率。同時，要不斷加大對農村地區(qū)學前教育的投入，多措并舉，促進教育公平與基本公共服務均等化，加強農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的建設，增加幼兒園數(shù)量，保證每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一所公辦中心幼兒園，并根據(jù)村落大小靈活調整，推進“一校帶一園”，以滿足幼兒入園需要。

（二）完善幼兒園教師管理體制，穩(wěn)定幼兒園教師隊伍

建立保障機制，提高幼兒園教師待遇，加快推動高素質、專業(yè)化的幼兒園教師隊伍建設，提高教師的專業(yè)水平，補齊普惠性幼兒園教師欠缺的短板。

1.保障幼兒園教師待遇，補足配齊幼兒園教師。定向招聘特崗、傾斜農村的幼兒園教師，建立長效保障機制，全面落實公辦幼兒園教師工資差別化補助政策。民辦幼兒園可以參照當?shù)毓k幼兒園教師的工資收入水平，合理確定相應教師的工資收入，以保證幼兒園教師隊伍的穩(wěn)定性。相關部門可以在遼寧省原有“特崗計劃”的基礎上，增加幼兒園教師的特崗數(shù)量，設置鄉(xiāng)村幼教點，培訓幼兒園教師，以補齊師資短板。

2.加強幼兒園教師的培訓，提高幼兒園教師的專業(yè)水平。鑒于當前幼兒園教師數(shù)量短缺的現(xiàn)狀，相關部門可以通過職前培養(yǎng)、職后培養(yǎng)等多種途徑，補足配齊幼兒園教師。在職前培養(yǎng)方面，可以加快建設一批優(yōu)秀的幼兒師范?？茖W校和師范學院，有針對性地培養(yǎng)一批合格的幼兒園教師。在職后培養(yǎng)方面，可以依據(jù)幼兒園的實際情況，增強教師培訓的針對性和時效性。此外，相關部門還可以多管齊下，通過開設網(wǎng)上教學、教師比賽等，切實提高幼兒園教師的專業(yè)水平和增強教師的科學保教能力。

（三）落實普惠性幼兒園的監(jiān)管職責，加強規(guī)范化管理

嚴準入、定標準、提質量、強監(jiān)管、重評估，健全普惠性幼兒園全過程監(jiān)管制度，定期開展普惠性幼兒園工作規(guī)范和服務質量評估。

1.制定準入制度，規(guī)范過程管理。嚴格規(guī)范管理，依據(jù)《遼寧省幼兒園辦園標準》《遼寧省普惠性民辦幼兒園認定及管理辦法》，認真履行審批程序，規(guī)范普惠性幼兒園準入制度，并對準入后的普惠性幼兒園，依據(jù)標準和規(guī)范進行全過程質量監(jiān)管。

2.制定普惠性幼兒園認定標準與管理方法。遼寧省各地可以結合本地的實際情況，制定符合本地區(qū)的普惠性幼兒園的認定標準，并參照標準嚴格執(zhí)行。新時代、新政策下，各市要根據(jù)三孩生育政策的具體實施方案進行調整，完善認定標準，以確保普惠性幼兒園的健康發(fā)展。

綜上所述，三孩生育政策是積極應對人口老齡化的重要舉措，普及普惠性幼兒園是助力三孩生育政策實施的關鍵因素。為此，遼寧省委省政府緊緊圍繞“擴資源、建機制、促規(guī)范、提質量”的核心任務，壓實各級政府責任，加大財政投入力度，積極構建公益普惠的學前教育公共服務體系，加快推進普惠性幼兒園擴面和提質行動，以緩解中低收入家庭的育兒壓力，推動普惠性幼兒園發(fā)展，從而解決“入園難、入園貴”等問題，為三孩生育政策的實施奠定基礎。