高鐵線路治安防控問題及對策研究

郭佳寧，安柏榮，黃業(yè)豐，杜坤琳

（沈陽鐵路公安局 沈陽公安處，遼寧 沈陽 110000）

在中國高速鐵路走向全球化的趨勢下，能否維護(hù)好高鐵運(yùn)行安全成為影響“中國高速鐵路”品牌質(zhì)量的關(guān)鍵因素。鐵路公安機(jī)關(guān)應(yīng)該怎樣突破現(xiàn)階段高速鐵路治安治理瓶頸，發(fā)揮多元化治理主體的作用，科學(xué)調(diào)配社會各類資源，建立行之有效的高速鐵路治安防控體系，是鐵路公安機(jī)關(guān)急需解決的問題。在總結(jié)了我國多年鐵路安保經(jīng)驗(yàn)、國內(nèi)外先進(jìn)科研成果及當(dāng)前實(shí)際狀況后，筆者認(rèn)為應(yīng)該建設(shè)一套集預(yù)防、管控、服務(wù)于一體的全方位、全天候、網(wǎng)絡(luò)化高速鐵路線路治安防控體系。

一、高鐵線路治安防控問題研究概述

（一）高鐵線路治安防控工作的內(nèi)涵

高鐵線路治安防控，是指鐵路公安機(jī)關(guān)充分發(fā)揮職能作用，通過組織參與治安聯(lián)防的單位及職工、靈活科學(xué)地利用各類人力物力資源，在高鐵運(yùn)輸區(qū)域內(nèi)建立和實(shí)施集打擊、防范、管控、建設(shè)于一體，對高速鐵路治安管理實(shí)現(xiàn)全天不間斷防控的動態(tài)體系，這是一個立體化的安全工程建設(shè)項(xiàng)目。高速鐵路線路安全防護(hù)是我國現(xiàn)階段鐵路安全系統(tǒng)的一項(xiàng)重要工作，涉及公安部門內(nèi)部治安、刑偵、國保、內(nèi)保、消防、法制等部門以及轄內(nèi)各派出所、隊、警務(wù)區(qū)的分工、管轄和協(xié)作［1］。

目前高速鐵路線路治安防控工作主要包括：對乘客及其行李進(jìn)行安全檢查；對關(guān)鍵線路進(jìn)行封閉，并且在出入口位置安裝全天候視頻監(jiān)控系統(tǒng)，通過傳感器監(jiān)控實(shí)現(xiàn)自動報警；在高鐵運(yùn)輸站分配當(dāng)?shù)嘏沙鏊丸F路公安民警、輔警及護(hù)路隊員來對所轄線路進(jìn)行巡邏等。

（二）高鐵線路治安防控問題研究基礎(chǔ)：網(wǎng)絡(luò)化治理理論

美國學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯在社會治安管理方面進(jìn)行了長時間的研究，他們在政府部門與社會公共建設(shè)之間的關(guān)系方面提出了網(wǎng)絡(luò)化治理的概念。網(wǎng)絡(luò)化治理憑借其主體多元化、責(zé)任明確化、處理專業(yè)化等特質(zhì)，強(qiáng)調(diào)參與單位之間的協(xié)調(diào)和整合，在提高管理效率上頗見成效，因此作為一種公共服務(wù)的發(fā)展趨勢而被廣泛推廣。它主張治理主體應(yīng)該是由政府公共部門、市場和社會組織組成的多元化機(jī)構(gòu)，在社會治理中，政府與非政府組織為達(dá)到一定的共同價值目標(biāo)而采取聯(lián)合行動。該理論中的網(wǎng)絡(luò)以參與主體對各類資源的相互依賴為出發(fā)點(diǎn)，從資源整合的角度來看，網(wǎng)絡(luò)治理是基于網(wǎng)絡(luò)參與主體之間存在共同價值目標(biāo)而搭建的一種有效交互的結(jié)構(gòu)，它在建設(shè)、運(yùn)營、完善和發(fā)展方面具有明確的標(biāo)準(zhǔn)，比如對行為者進(jìn)行定位的過程中，需要明確期望和目標(biāo)［2］。

二、高鐵線路治安防控問題檢視

（一）未形成有效的多元主體治安防控網(wǎng)絡(luò)

從路內(nèi)防控網(wǎng)絡(luò)上看，國家鐵路集團(tuán)有限公司將高鐵治安辦設(shè)在各屬地鐵路公安局，明確了高鐵治安辦的職責(zé)，但沒有明確其機(jī)構(gòu)設(shè)置，特別是對高鐵線路治安防控工作未設(shè)置專業(yè)督導(dǎo)組，這就導(dǎo)致鐵路公安機(jī)關(guān)多元主體共治網(wǎng)絡(luò)形同虛設(shè)，部分車務(wù)、工務(wù)、機(jī)務(wù)、電務(wù)等路內(nèi)單位不能按照相關(guān)要求參與護(hù)路聯(lián)防工作，未能充分發(fā)揮作用，鐵路公安與地方公安也未能形成聯(lián)動。具體表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：一是協(xié)作范圍小，僅限于大案，特別是上級交辦的案件，在其他領(lǐng)域卻少有合作。二是合作深度不足，當(dāng)?shù)胤焦残枰F路公安配合與協(xié)作時，鐵路公安機(jī)關(guān)往往僅能提供一些簡單的協(xié)作，缺乏更加深入的協(xié)作，導(dǎo)致路地公安工作銜接不足。三是高鐵線路治安聯(lián)防溝通機(jī)制建設(shè)不完善，共治單位之間缺少有效的溝通途徑，存在隱患信息遲報、漏報等現(xiàn)象。

（二）高鐵線路治安防控法律法規(guī)不健全

當(dāng)前，我國涉及鐵路線路管理方面的法律法規(guī)主要有《鐵路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》和《治安管理處罰法》等，但上述法律法規(guī)在鐵路公安機(jī)關(guān)高鐵線路治安防控的實(shí)際應(yīng)用上卻存在死角，需健全完善。

第一，高鐵線路治安管理在法律層面上的依據(jù)有待完善。一方面，《鐵路法》只是基本的規(guī)定，不足以應(yīng)對鐵路公安工作中遇到的各種特殊情況；另一方面，《鐵路法》屬于綜合性法律，并不能解決線路治安管理工作中遇到的一切難題。高鐵線路治安防控工作主要依據(jù)的是《治安管理處罰法》和《鐵路安全管理?xiàng)l例》，但二者之間存在差異，在解決同一問題上存在部分爭議，容易導(dǎo)致矛盾。

第二，高鐵線路治安管控的法律法規(guī)對共治單位約束力有限。雖然《鐵路法》對鐵路職工維護(hù)鐵路治安秩序、確保運(yùn)輸安全等責(zé)任和義務(wù)作出了明確的規(guī)定，但在實(shí)際工作中，一些站段單位和職工卻存在置責(zé)任和義務(wù)于不顧、將其看作是鐵路公安部門職責(zé)的情況，線路治安管控法律法規(guī)對共治單位的約束力是有限的。

（三）高鐵線路物防、人防、技防等水平有待提高

當(dāng)前，高鐵線路治安物防方面存在先天不足、有標(biāo)不依、進(jìn)展緩慢的問題。由于部頒《高速鐵路設(shè)計規(guī)范》等物防標(biāo)準(zhǔn)出臺較晚，初期的高鐵建設(shè)并未將反恐防暴的治安理念納入其中。目前正在運(yùn)營的高鐵大多數(shù)在建設(shè)之時都沒有按照高鐵物防設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，因此會存在部分防護(hù)柵欄質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、底部凈空封堵不規(guī)范等問題。國家鐵路集團(tuán)有限公司先后下發(fā)相關(guān)文件和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以解決高鐵防范設(shè)施建設(shè)不足的情況，但文件中所涉及的鐵路物防建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)并未納入實(shí)際施工管理規(guī)程，因此施工單位常以此為由不按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安全防護(hù)設(shè)計和整改工作。在物防投入和措施落實(shí)上也存在管理交叉、責(zé)任劃分不明確等問題，無法完全適應(yīng)現(xiàn)階段高鐵線路治安防控的需求。

目前的高鐵線路人防主體較單一，鐵路公安機(jī)關(guān)在路內(nèi)及路地信息共享、防控機(jī)制等方面協(xié)作不暢，社會組織力量未能有效參與高鐵防控工作，特別是在重大活動安保時期，一些問題就會凸顯出來。

此外，高鐵線路的科技安防設(shè)備設(shè)施較為落后，主要表現(xiàn)在：其一，監(jiān)控設(shè)備及技術(shù)手段有待更新；其二，信息化平臺建設(shè)有待完善，如沈陽鐵路公安局管內(nèi)大部分派出所的公安信息收集工作還停留在紙質(zhì)形式上，尚未實(shí)現(xiàn)與地方公安情報信息的深度共享；其三，高鐵線路治安科技防范缺乏物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，在當(dāng)前形勢下，如果沒有物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持，鐵路公安機(jī)關(guān)就只能花費(fèi)大量時間和人力，采用常規(guī)偵查手段及走訪周圍群眾等方法偵破案件，不利于提高偵查效能［3］。

三、高鐵線路治安防控完善對策

（一）建立網(wǎng)絡(luò)化防控格局

要形成有效的多元主體治安防控網(wǎng)絡(luò)，必須從政府、企業(yè)、社會組織等層面入手，構(gòu)建全方位、立體化的線路治安網(wǎng)絡(luò)體系，扎實(shí)推進(jìn)護(hù)路聯(lián)防工作，積極爭取地方政法委、綜治辦、護(hù)路辦等政府部門的支持，明確路內(nèi)單位的共治責(zé)任，徹底扭轉(zhuǎn)以往鐵路公安機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗的局面。

1.建立完善高效的路地聯(lián)防機(jī)制

依據(jù)網(wǎng)絡(luò)化治理理論，結(jié)合鐵路公安機(jī)關(guān)高鐵線路治安實(shí)際，可將護(hù)路聯(lián)防綜治機(jī)構(gòu)設(shè)置在地方各級綜治辦或者政法委，由綜治辦或者政法委的主要負(fù)責(zé)人任護(hù)路聯(lián)防領(lǐng)導(dǎo)小組組長，地方各鐵路公安局管內(nèi)各處主管高鐵治安的副處長及鐵路內(nèi)部各段主管治安的副段長擔(dān)任護(hù)路聯(lián)防領(lǐng)導(dǎo)小組副組長，各所（隊）長為護(hù)路聯(lián)防領(lǐng)導(dǎo)小組成員。高鐵線路治安護(hù)路聯(lián)防領(lǐng)導(dǎo)小組要明確分工，為不同崗位的工作人員分配好任務(wù)，爭取將每個方案落到實(shí)處，提高個人的責(zé)任意識。在爭取各級政府部門支持的基礎(chǔ)上，地方各鐵路公安局要動員鐵路沿線的企業(yè)、學(xué)校、村鎮(zhèn)、廠礦等社會單位加入高鐵線路治安的共治行列，鼓勵廣大群眾同危害鐵路運(yùn)輸安全的不法行為作斗爭［4］。

2.充分發(fā)揮基層單位作用

基礎(chǔ)不牢，地動山搖。讓每一個鐵路內(nèi)部工作人員都切實(shí)投入到路內(nèi)安保聯(lián)控工作中來，各司其職，做好本職工作［5］。在路內(nèi)治安防控網(wǎng)絡(luò)中，鐵路公安機(jī)關(guān)應(yīng)充分調(diào)動路內(nèi)單位守護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的主人翁意識，發(fā)揮他們懂鐵路、知重點(diǎn)、明要害、熟悉設(shè)備的優(yōu)勢，引導(dǎo)廣大鐵路職工利用工作便利條件，在工作線路、途經(jīng)區(qū)域、各自視線范圍內(nèi)形成立體化防控網(wǎng)絡(luò)，排查隱患問題，報告警情并提供可靠線索。

3.積極合作，合理配置警力資源

健全以鐵路公安內(nèi)部基層所隊為主力、各個部門相互合作的網(wǎng)絡(luò)化防控機(jī)制，充分發(fā)揮優(yōu)勢和效能。鐵路公安機(jī)關(guān)是維護(hù)鐵路安全運(yùn)輸、開展高鐵線路治安防控的主力軍，盡管在網(wǎng)絡(luò)化治理理論中多元參與主體可以共擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險，但是鐵路公安機(jī)關(guān)作為網(wǎng)絡(luò)中最重要的參與元素，要發(fā)揮自己的獨(dú)特職能。鐵路公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的各個部門應(yīng)該共同合作，打破警種的限制，全員參與，嚴(yán)密防范和打擊各類危害行車安全的違法行為，運(yùn)用行政、法律等手段，強(qiáng)力敦促責(zé)任單位整改隱患問題，全面提升安全系數(shù)。

4.優(yōu)化溝通途徑，增強(qiáng)溝通能力

針對高鐵線路治安聯(lián)動溝通機(jī)制建設(shè)不完善的問題，鐵路公安局與鐵路企業(yè)、地方公安機(jī)關(guān)及社會組織都要有縱觀全局和合作互助的長遠(yuǎn)發(fā)展意識，只有加強(qiáng)彼此的溝通與合作，才能發(fā)揮資源整合的最大優(yōu)勢，成功打擊違法犯罪行為，做好鐵路線路治安維護(hù)工作［6］。

一是推進(jìn)鐵路公安機(jī)關(guān)治安聯(lián)席工作會議制度。將車輛、客運(yùn)、貨運(yùn)等部門納入?yún)秶皶r通報當(dāng)月高鐵線路治安情況，并結(jié)合典型案事件開展研判分析，暢通共治單位間的溝通渠道，構(gòu)建以鐵路公安機(jī)關(guān)為主體的溝通網(wǎng)絡(luò)（參見圖1）。

圖1 鐵路公安機(jī)關(guān)為主體的共治單位溝通網(wǎng)絡(luò)

二是創(chuàng)新與地方公安機(jī)關(guān)溝通的途徑。通過建立“四同”，即同車巡邏、同臺研判、同時上案、同步整治等工作模式，進(jìn)一步優(yōu)化溝通途徑，密切路地協(xié)作關(guān)系，積極打造涉警信息共享的一體化警務(wù)作戰(zhàn)平臺，擯棄本位主義因素，構(gòu)建起與當(dāng)前社會形勢和鐵路實(shí)際相適應(yīng)的高速鐵路線路治安防控新格局。

（二）完善法律法規(guī)，明確責(zé)任

針對當(dāng)前高鐵線路治安防控的法律法規(guī)建設(shè)不完善的問題，需要通過出臺相應(yīng)法律法規(guī)來提升參與主體的責(zé)任意識，并明確相應(yīng)法律法規(guī)處罰方式以增加違法成本。

參與高鐵線路治安防控工作的政府、鐵路單位、公安機(jī)關(guān)、社會組織等每一個單位、每一個工作人員都應(yīng)有高度的責(zé)任意識，都要將高鐵運(yùn)行的安全問題放在首位，主動配合聯(lián)防組織中其他成員的工作，幫助其他組織機(jī)構(gòu)做好治安防護(hù)，要時刻關(guān)注高鐵線路的安全問題并積極參與打擊違法犯罪活動，嚴(yán)防各種威脅安全的不良因素，提高聯(lián)防參與單位的危機(jī)意識、憂患意識、積極主動意識和責(zé)任意識。

高鐵線路治安防控工作主要依據(jù)的是《治安管理處罰法》和《鐵路安全管理?xiàng)l例》，而不同法律法規(guī)的處罰方式間存在著部分矛盾。為增加相應(yīng)違法成本，保障高鐵線路運(yùn)行長治久安，應(yīng)完善相應(yīng)法律法規(guī)處罰規(guī)定，在保證人性化執(zhí)法的同時，讓違法犯罪分子得到相應(yīng)處罰，以提升民眾的安全感。

（三）提高物防、人防、技防水平

1.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定新標(biāo)準(zhǔn)，提升物防水平

物防是高鐵線路安全防范的根基，提升高鐵沿線的鐵路安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平是有效提高物防水平的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)不同線路類型，鐵路公安局應(yīng)分別制定物防建設(shè)的相關(guān)體系標(biāo)準(zhǔn)?？蓪⒏哞F線路、全封閉普速線路管制標(biāo)準(zhǔn)分為無侵入、無破損、無底空、無攀爬、無焚燒五個要點(diǎn)，并將科技安保戰(zhàn)略進(jìn)一步調(diào)整、完善。

遵循物防建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的新條款，并要求共治單位依照新標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，根據(jù)線路安全防護(hù)的需求不斷完善、不斷改進(jìn)。加強(qiáng)在線路防護(hù)柵欄、通信基站、AT所、變電站院落圍墻、電纜上下橋方向等部位的防護(hù)及改進(jìn)沿線警務(wù)區(qū)、值勤崗?fù)ぜ坝嘘P(guān)設(shè)施設(shè)置。增加管內(nèi)設(shè)備機(jī)房的內(nèi)部系統(tǒng)配置，包括視頻監(jiān)控等，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定實(shí)施和落實(shí)管理工作。

2.靈活用警，開展第三方警務(wù)，提升人防水平

第三方警務(wù)最早是由澳大利亞學(xué)者羅林·馬茲勒、珍妮·萊斯利提出的［7］。對于鐵路公安機(jī)關(guān)而言，可以結(jié)合高鐵線路治安防控實(shí)際，開拓提升人防思路，合理借助第三方警務(wù)的力量，切實(shí)提高高鐵線路沿線治安防控的水平。借助第三方警務(wù)力量來展開警務(wù)工作還有一大優(yōu)勢便是能夠有效促進(jìn)警務(wù)資源的整合利用，在一定程度上減輕民警的工作負(fù)擔(dān)，提升警務(wù)服務(wù)水平，促進(jìn)社會和諧、穩(wěn)定［8］。到目前為止，我國對于第三方警務(wù)的創(chuàng)設(shè)和運(yùn)行還沒有一套完整成熟的法律法規(guī)來約束，因此，各鐵路公安局應(yīng)該參照援引已有法律法規(guī)，結(jié)合實(shí)際情況，建立對第三方警務(wù)的考核管理機(jī)制，并將這支隊伍納入高鐵線路治安聯(lián)防聯(lián)控的網(wǎng)絡(luò)中。

3.注重科技強(qiáng)警，加強(qiáng)信息化建設(shè)，提升技防水平

在高鐵線路運(yùn)營安全方面，信息化技術(shù)的應(yīng)用越來越廣泛。比起依靠民警的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行人工判斷，運(yùn)用數(shù)據(jù)支持的信息化情報研判凸顯出更多的優(yōu)勢。因此，鐵路公安局應(yīng)以警務(wù)信息綜合應(yīng)用平臺為主，結(jié)合110接處警系統(tǒng)、鐵路公安視頻指揮系統(tǒng)、衛(wèi)星定位系統(tǒng)、警務(wù)巡查地理信息系統(tǒng)和區(qū)域治安智能化信息管理系統(tǒng)，建立起一套完整的公安網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺，將建設(shè)理論、信息技術(shù)和實(shí)踐機(jī)制相融合，使得該信息管理平臺更具技術(shù)性、實(shí)踐性和可行性［9］，第一時間掌握相關(guān)的警務(wù)信息，通過信息共享和警務(wù)人員的及時評判，能夠保證其執(zhí)法的及時性和準(zhǔn)確性；出現(xiàn)事故時，能夠及時調(diào)取有效信息，并對各項(xiàng)信息做出有效評價，進(jìn)而為指揮人員合理指揮和調(diào)度現(xiàn)場人員處理事故提供決策依據(jù)［10］。