“數(shù)字共治”理念下區(qū)域數(shù)字治理平臺的檢視與建構(gòu)
——以浙江省未成年人數(shù)字治理平臺建設(shè)為例

梁博，明天，陳匯

（1.浙江省人民檢察院，浙江 杭州 310012；2.杭州鐵路運輸檢察院，浙江 杭州 310020）

未成年人健康成長事關(guān)國家發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民福祉。加強未成年人保護、預(yù)防和遏制未成年人犯罪始終是國家治理的重點、社會關(guān)注的焦點。《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》的修訂從國家層面對未成年人保護綜合治理工作提出了更高的要求，進一步明確了相關(guān)職能部門的職責(zé)范圍。同時，浙江省自全面開展數(shù)字化改革以來，不斷致力于推出智慧治理類應(yīng)用，加快形成及時感知、主動服務(wù)、高效運行的智慧化現(xiàn)代化治理形態(tài)，為以未成年人違法犯罪預(yù)防和合法權(quán)益保護為主要功能的數(shù)字治理數(shù)字化平臺（以下簡稱“未成年人數(shù)字治理平臺”）的建設(shè)提供了新的契機。本文以未成年人數(shù)字治理平臺為例，闡述“數(shù)字共治”理念的內(nèi)涵、基礎(chǔ)要素及應(yīng)用，意在為未成年人數(shù)字治理平臺搭建乃至區(qū)域數(shù)字治理的進一步完善提供新的視角。

一、未成年人數(shù)字治理平臺發(fā)展的現(xiàn)實契機

（一）未成年人保護綜合治理工作特性為其提供了發(fā)展空間

新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》第九條明確規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促和指導(dǎo)有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護工作。立法已初步構(gòu)建中國特色的“家庭、學(xué)校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法”未成年人保護體系和保護機制［1］。涉未成年人（以下簡稱“涉未”）治理的時間和精力大量花在案外，是橫跨多環(huán)節(jié)、多部門、多領(lǐng)域的工作，其線索來源廣、數(shù)據(jù)量大、溝通成本高，尤其需要數(shù)字化支持，以智慧治理推動工作進一步發(fā)展。

（二）現(xiàn)代社會治理格局賦予了其新的價值內(nèi)涵

黨的十九大報告中“打造共建共治共享的社會治理格局”的部署，要求我們在推進社會治理現(xiàn)代化的過程中“不斷提高治理能力，豐富治理手段”，更加重視智治的支撐作用，亟須以數(shù)字化改革推動治理方式發(fā)生基礎(chǔ)性、全局性、根本性的改變。未成年人成長極易受家庭、學(xué)校和社會環(huán)境影響，也就是說，未成年人保護綜合治理工作要突出全領(lǐng)域、全過程的持續(xù)互動，推動未成年人保護綜合治理體系和治理能力的轉(zhuǎn)型迫在眉睫。如何利用智能化平臺進行風(fēng)險預(yù)防、輔助司法及行政決策，促進所涉部門和組織各司其職、提供更加精細的未成年人保護綜合服務(wù)，是我們需要面對的重大課題。

（三）數(shù)字化改革成果為其提供了資源支持

浙江省作為數(shù)字經(jīng)濟先發(fā)省份和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)高地，在全國率先部署數(shù)字化改革以來，數(shù)字治理的理念、思路、方法逐漸深入人心，社會治理的體制機制、組織架構(gòu)、方式流程等都得到了全方位重塑，數(shù)字化改革被提到了“新發(fā)展階段全面深化改革的總抓手”的高度［2］。在未成年人數(shù)字治理和犯罪預(yù)防方面，杭州、紹興、金華、溫州等地都開展了數(shù)字化平臺建設(shè)，積累了數(shù)字賦能未成年人犯罪防治的經(jīng)驗，為進一步轉(zhuǎn)型升級提供寶貴借鑒。

二、未成年人數(shù)字治理平臺的應(yīng)用檢視

（一）整體情況介紹

浙江省作為國內(nèi)較早探索司法工作與數(shù)字技術(shù)深度融合的地區(qū)，對未成年人數(shù)字治理平臺的開發(fā)及應(yīng)用一直走在全國前列，省內(nèi)多地也在數(shù)字化平臺運行實踐中積累了諸多經(jīng)驗。本課題組收集了浙江省各地的宣傳材料、展示材料、設(shè)計方案，并對其中部分平臺運營單位及相關(guān)單位進行訪談，通過梳理、總結(jié)、歸納形成省內(nèi)10個主要的未成年人數(shù)字治理平臺概況。各地研發(fā)的平臺及相關(guān)情況可參見下頁表1。

表1 浙江省未成年人數(shù)字治理平臺統(tǒng)計表

（二）既有平臺的主要特點

綜合分析發(fā)現(xiàn)，各數(shù)字化平臺主要呈現(xiàn)以下三個特點：

1.平臺的設(shè)計應(yīng)用基本由檢察機關(guān)牽頭或主導(dǎo)

浙江省各級檢察機關(guān)未檢部門高度重視未成年人犯罪預(yù)防和權(quán)益保護工作，以數(shù)字化改革為驅(qū)動，以一體化監(jiān)督為路徑，以社會化治理為支撐，積極與當(dāng)?shù)攸h委、行政機關(guān)及社會組織溝通協(xié)作，力求同向發(fā)力進行未成年人司法保護。同時，浙江檢察機關(guān)在浙江省“一件事”多跨場景改革中不斷找尋未成年人保護監(jiān)督的精準切口和明確定位，在涉未犯罪治理中努力彰顯檢察擔(dān)當(dāng)。

2.平臺功能基本覆蓋涉未犯罪治理全流程

涉未犯罪治理工作包括線索發(fā)現(xiàn)、早期干預(yù)、協(xié)調(diào)處置、解決問題、回歸社區(qū)五個環(huán)節(jié)，雖然前述部分平臺現(xiàn)有功能較為單一，僅涉及某幾項環(huán)節(jié)，但總體功能經(jīng)疊加后可覆蓋上述五個環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)涉未犯罪治理工作線上線下相融合的可實現(xiàn)性。同時，現(xiàn)有平臺普遍實現(xiàn)了一定程度的線上多部門協(xié)作，具體體現(xiàn)為：針對從社會面征集或公安安防系統(tǒng)自動監(jiān)測獲取的線索，進行分級處遇后，直接通過線上移送給相關(guān)部門或社會組織以開展線下處置工作，通過平臺可全流程追蹤和倒查案件的處置進度和結(jié)果。

3.平臺注重將事前干預(yù)和事后幫教相結(jié)合

各平臺基本將行為干預(yù)和個性幫教相結(jié)合，通過實時定位未成年人所處位置、遠程監(jiān)測相關(guān)不良場所，從源頭上降低涉未犯罪發(fā)生概率。針對涉罪未成年人開展線上線下相結(jié)合的幫教活動，通過提供心理咨詢和心理評估服務(wù)、開設(shè)個性化幫教課程及設(shè)置考核激勵機制，感化、教育涉罪未成年人遠離犯罪，糾正偏差行為，為其重新回歸家庭和校園提供助力。

（三）問題檢視

1.資源整合較為有限

數(shù)字治理的有效開展有賴于數(shù)據(jù)資源和治理資源的雙重整合，前者是治理的前提和基礎(chǔ)，后者則是治理的手段和動力。從整體看，浙江省未成年人治理數(shù)字化平臺建設(shè)尚未完全打破部門壁壘，整合的范圍、程度與水平有待進一步提高。數(shù)據(jù)資源整合方面，10個平臺中有2個平臺基本沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源整合、僅提供單向數(shù)據(jù)資源的支持，有6個平臺限于線索信息、入住信息、幫教課程等小范圍整合，而剩余的2個平臺雖然在設(shè)計上涵括未成年人治理相關(guān)數(shù)據(jù)資源的大范圍整合，但經(jīng)筆者與當(dāng)?shù)卣C關(guān)交流發(fā)現(xiàn)，可能至少“公安的相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)尚未整合”。整合數(shù)據(jù)資源主要來源于檢察機關(guān)，其他愿意貢獻數(shù)據(jù)的部門有限，即使愿意貢獻數(shù)據(jù)，但實際提供的數(shù)據(jù)范圍和體量也很有限。治理資源整合方面，參與協(xié)同治理的部門也較為有限，有3個平臺甚至未實現(xiàn)部門間協(xié)同治理（僅提供信息查詢或僅流轉(zhuǎn)線索），剩余平臺則與數(shù)量較少的政法單位或未保單位協(xié)同治理，這從根本上限制了治理資源的整合。實現(xiàn)了一定范圍治理資源整合的7個平臺中，1個平臺僅為共同定制、上傳課程，與本文討論的協(xié)同治理差距較大，剩余6個基本以個案線索移送查辦、個案分工幫教矯治等方式實現(xiàn)條線間協(xié)同，在此過程中，平臺實際扮演了信息分流角色，并未實現(xiàn)各條線部分事權(quán)向平臺運營主體的轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)治理格局基本未被突破。究其原因，一方面是不少地區(qū)未形成未成年人治理的一體局面，各部門對于未成年人犯罪預(yù)防和權(quán)益保護須條線間資源整合、形成合力未達成共識，另一方面是檢察機關(guān)的組織協(xié)同能力有限，無法有效動員各部門參與協(xié)作、整合資源、重塑工作流程，也缺乏一個有效的協(xié)同權(quán)威進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使得其他部門協(xié)同意愿不足。

2.配套機制不夠完備

平臺作為復(fù)雜的自組織系統(tǒng)①從系統(tǒng)論來說，“自組織”是指一個系統(tǒng)在內(nèi)在機制的驅(qū)動下，自行從簡單向復(fù)雜、從粗糙向細致方向發(fā)展，不斷地提高自身的復(fù)雜度和精細度的過程。，需要一整套明晰、可行、完備的運行機制，以保障平臺在制度軌道下常態(tài)化運行。但目前來看，盡管浙江省未成年人治理平臺都不同程度進行了配套機制設(shè)計，但普遍比較粗糙，亦不完整。10個平臺中有6個平臺涉及部門間復(fù)雜的業(yè)務(wù)協(xié)同，但其機制設(shè)計基本是傳統(tǒng)工作配合模式的線上翻版，主要起到信息流轉(zhuǎn)作用，除此之外的協(xié)同機制僅作原則性規(guī)定，未予明確。以“教育矯治服務(wù)”為例，作為罪錯未成年人治理的重要工作，應(yīng)由不同職能部門密切協(xié)同，其成效作為附條件不起訴、緩刑考察的重要參考因素，亦需考察機關(guān)會同各部門綜合評價。但現(xiàn)具備該業(yè)務(wù)的5個平臺對這些工作流程的架設(shè)較為簡單，沒有體現(xiàn)不同部門在工作中如何聯(lián)動，對牽頭及配合部門各自權(quán)責(zé)的規(guī)定也不細致，同時沒有明確是否由某一部門負主責(zé)綜合施策抑或各自為戰(zhàn)。主體的業(yè)務(wù)機制外，所有平臺均鮮有激勵機制和督考機制，而這些機制對于長效治理不可或缺。就前者而言，且不論體制內(nèi)各部門改變原有工作模式、適應(yīng)他部門設(shè)計的平臺所需要的績效激勵，單就體制外社會主體提供線索、參與幫教等也需要切實的激勵而不止于道德驅(qū)動；就后者而言，大部分平臺未給檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督、政法委實施督導(dǎo)考核設(shè)置專門權(quán)限和功能模塊，也未對平臺上業(yè)務(wù)操作全程留痕存檔以服務(wù)上述工作。溯本求源，業(yè)務(wù)機制的完善需要部門間達成更緊密的協(xié)同共識和協(xié)同關(guān)系，而這兩者的闕然也暴露出當(dāng)前平臺設(shè)計者缺乏宏觀治理者的站位，對于激勵機制、督考機制在公共管理中的重要作用認識不足，這也可能是受限于其職能部門的定位。

3.內(nèi)外協(xié)同不夠有力

做好未成年人犯罪治理和保護工作，需要協(xié)調(diào)體制內(nèi)外，充分挖掘地方特色和潛力，形成協(xié)同保護合力。上文的10個平臺均由體制內(nèi)單位研發(fā)以開展未成年人犯罪治理工作，其中3個平臺得到了未成年人保護相關(guān)社會組織的工作支持，但除未成年人保護組織外，并無其他體制外單位、組織或企業(yè)參與協(xié)同治理工作。有5個平臺的案件線索來源高度依賴社會面人員主動填報，但其中3個缺乏有效激勵保障或制度支撐（如基于強制報告制度）。同時，每個地區(qū)都有其獨特的社情、民情，存在豐富的治理需求。傳統(tǒng)上，各地獲取這些需求的渠道和方式主要為體制內(nèi)外單位的定期交流，通過將可行的意見付諸實踐、融于平臺應(yīng)用設(shè)計中，可極大提升平臺的使用率和針對性。但現(xiàn)有大部分平臺在設(shè)計理念上缺乏內(nèi)外協(xié)同意識，各體制內(nèi)單位與未成年人保護組織之外的社會組織和相關(guān)企業(yè)的溝通協(xié)作也較為有限，連通體制內(nèi)外的信息交流協(xié)作機制尚未完全建立。

4.信息手段尚缺智慧

通過數(shù)智賦能減少人工成本、加快問題處置速度、實現(xiàn)線上全流程運轉(zhuǎn)是構(gòu)建未成年人犯罪治理數(shù)字化平臺的應(yīng)有之義，但現(xiàn)有平臺離理想藍圖尚有一定差距，具體體現(xiàn)在任務(wù)分流方式較為原始、分級處遇算法及數(shù)據(jù)分析模型尚顯簡陋兩方面。針對征集或監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的問題線索，由于各單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)并未實際接入，現(xiàn)有平臺無法將線索或任務(wù)自動分流進入處置部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，仍需工作人員手動操作完成線索或任務(wù)的流轉(zhuǎn)，即任務(wù)分流還需專門人員完成。這種依賴于人工、“慢半拍”的分流手段，難以保障協(xié)作處置機制的高效流轉(zhuǎn)，且平臺對線索的實際處置進度和案件辦理效果也缺乏跟蹤和監(jiān)控。此外，現(xiàn)有平臺的分級處遇算法和數(shù)據(jù)分析模型尚不智能，大部分還處于初級階段，僅可對預(yù)置算法所涉及的問題線索進行識別分流，根據(jù)數(shù)據(jù)分析模型所囊括的各類情況進行分級處遇，一旦獲取的問題線索及未成年人罪錯情況未被算法覆蓋或模型囊括，平臺就難以完成自動識別，此時仍需人工進行判斷；有些平臺甚至不具備分級處遇算法和數(shù)據(jù)分析模型，同樣需要人工完成這些步驟。種種問題均暴露出當(dāng)前部分數(shù)字化平臺設(shè)計理念不夠先進、數(shù)據(jù)壁壘仍舊存在及信息手段尚缺智慧等缺陷，平臺的智能化、開放化和自動化程度亟待提升。

三、“數(shù)字共治”理念建構(gòu)

通過對浙江省未成年人數(shù)字治理平臺的經(jīng)驗總結(jié)和問題檢視，可以看到傳統(tǒng)數(shù)字治理實踐在呼喚治理理念的更新與治理格局的升級。本文將反思、檢討現(xiàn)有數(shù)字治理格局，依托公共管理學(xué)和協(xié)同學(xué)理論，結(jié)合治理實踐需要，提出“數(shù)字共治”這一理念并進行相應(yīng)的理論建構(gòu)。

（一）傳統(tǒng)數(shù)字治理格局的困境

數(shù)字治理，即數(shù)字技術(shù)支持下的智慧治理，“旨在運用前沿數(shù)字技術(shù)重塑治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化政府職能、革新治理理念”①此處的“政府”指廣義的社會公共治理主體，包括參與社會治理的各級黨委、政府、司法機關(guān)、事業(yè)單位及人民團體等。，“以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動治理方式改革”［3］，推動治理方式發(fā)生基礎(chǔ)性、全局性和根本性的改變。我國傳統(tǒng)的數(shù)字治理主要停留在對原有組織結(jié)構(gòu)、工作流程進行數(shù)字賦能或依托數(shù)字技術(shù)進行有限的協(xié)作、組織優(yōu)化和流程再造，沒有跨出“關(guān)鍵一步”。最常見和便宜的實踐是以數(shù)字化賦能傳統(tǒng)科層制，即將信息技術(shù)的引入單純視作對生產(chǎn)工具的更新?lián)Q代，引入組織的信息技術(shù)與工具大多被用于復(fù)制或強化既有的組織制度和結(jié)構(gòu)［4］，此類做法在實踐中凸顯出局限性：一是本位主義導(dǎo)致部門、層級隔閡，協(xié)同意愿和水平不高，涉及多條線的復(fù)雜事務(wù)處理效率低下，治理形式單一、片面。二是治理碎片化帶來“信息孤島”效應(yīng)。治理組織運行表現(xiàn)出“碎片化”特征，內(nèi)部信息來源彼此獨立、信息平臺相互排斥、信息處理難以關(guān)聯(lián)互動、信息運用不能互聯(lián)共享［5］。三是缺乏橫向制約誘發(fā)權(quán)力尋租。治理主體間橫向協(xié)同、信息互通、流程相連，事實上造成互相制約。而縱向的科層制下，權(quán)力得不到有效制衡與監(jiān)督，導(dǎo)致較為嚴重的尋租設(shè)租等腐敗現(xiàn)象［6］。

部分地區(qū)嘗試依托數(shù)字技術(shù)，突破科層制的底層邏輯，開展有限的協(xié)作、組織優(yōu)化和流程再造，但在科層制的治理大背景下面臨諸多掣肘。有論者將此歸納為四個方面，“縱向協(xié)同”上下級互動難暢通，“橫向協(xié)同”部門間交流難協(xié)調(diào)，“內(nèi)外協(xié)同”政府與市場、社會缺乏應(yīng)有的交流合作與優(yōu)勢整合，“虛實協(xié)同”政務(wù)平臺未覆蓋全業(yè)務(wù)場景和全業(yè)務(wù)流程；原因在于機制不匹配、資源不平等、需求不對稱、建設(shè)不充分，其中機制不匹配是主要原因［7］。數(shù)字政府建設(shè)與科層體制、屬地管理、條塊分割之間存在結(jié)構(gòu)性沖突［8］。機制問題反映出數(shù)字治理困境背后的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，包括對原有邏輯的突破與新邏輯的建立。此外，實踐中也存在實質(zhì)合理性②數(shù)字治理塑造的組織環(huán)境下，公務(wù)人員對引入組織之信息技術(shù)的態(tài)度被稱為數(shù)字治理的“實質(zhì)合理性”。不足；治理主體主要局限于公共部門；個別治理主體為滿足數(shù)改指標或凸顯績效，盲目引入數(shù)字治理辦法并流于形式［9］。后期實踐中這些都是需要避開的歧途。

（二）“數(shù)字共治”的意蘊表達

為突破上述困境，數(shù)字治理格局必須跳出科層制下以專業(yè)分工與層級管理為基礎(chǔ)的治理邏輯，利用數(shù)字技術(shù)搭建平臺、強化協(xié)同、綜合施策。高層次的數(shù)字治理將在協(xié)同治理、數(shù)據(jù)治理與平臺化治理三個維度上深化，以平臺化建構(gòu)實現(xiàn)高效協(xié)同，并以協(xié)同作為數(shù)據(jù)資源有效利用的基礎(chǔ)和前提，最終形成“數(shù)字共治”的治理格局，發(fā)揮最大的治理效能。換言之，“數(shù)字共治”是上述三個維度有機互動形成的動態(tài)概念，是數(shù)字治理格局的更高發(fā)展階段。

協(xié)同性是“數(shù)字共治”的底層邏輯。協(xié)同既發(fā)生在公共部門之間，也包括公共部門與社會主體之間。理論上，協(xié)同天然地有助于克服科層制的效率瓶頸，以協(xié)調(diào)形成均衡的合作秩序，繼而整合資源形成優(yōu)勢互補與規(guī)模效應(yīng)；實踐中，協(xié)同治理往往會帶來“協(xié)同增效”，即協(xié)同后的新系統(tǒng)促使高度融合的合作，實現(xiàn)整體功能大于局部功能之和的效應(yīng)，完成多個主體難以分別完成的任務(wù)［10］，從而實現(xiàn)公共價值最大化。

數(shù)字不只是技術(shù)手段，其本身也是治理對象。數(shù)據(jù)反映出社會生產(chǎn)生活的形態(tài)、體量與趨勢，表征社會資源的流動與交換；對聚合后的數(shù)據(jù)進行篩選、清洗、分析可形成關(guān)鍵信息，支持治理主體精準決策。因此，“數(shù)字共治”應(yīng)注重數(shù)據(jù)共享機制的完善，以更高層面的制度安排與細化的規(guī)范性文件打破部門間數(shù)據(jù)壁壘，并將數(shù)據(jù)共享納入政府績效考核。同時，探索以軟性的政策激勵、公共協(xié)議與剛性的法律法規(guī)相結(jié)合的方式，在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，推動治理主體與社會主體互相開放數(shù)據(jù)權(quán)限。此外，應(yīng)提升數(shù)據(jù)治理的能力，完善數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動治理工具的優(yōu)化升級，豐富不同場景下數(shù)據(jù)應(yīng)用和模型設(shè)計。

平臺化治理是“數(shù)字共治”的機制載體。數(shù)字平臺用以整合分散的資源并利用內(nèi)嵌工具模塊實現(xiàn)調(diào)用便利，也為數(shù)據(jù)交換和存儲設(shè)置統(tǒng)一標準，降低協(xié)同治理的交易成本［11］。更重要的是，平臺化治理是對傳統(tǒng)條條結(jié)構(gòu)下碎片化治理的突破?！皵?shù)字共治”格局中的平臺實質(zhì)上是面向?qū)俚靥囟I(yè)務(wù)領(lǐng)域的功能塊，一個常態(tài)化的工作平面，由各條線成員共同參與的專班運營。各條線以協(xié)議或規(guī)范性文件的方式對平臺專班進行一定事權(quán)的授予，形成新型的條塊結(jié)構(gòu)。在事權(quán)授予范圍內(nèi)，平臺功能塊可以歸口自主處理；同時，各條線負責(zé)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持。平臺功能塊近似一個獨立治理主體，替代各條線成為特定事項的“第一處理人”“直接處理人”，并依托整合于平臺的資源高效、精準決策，突破條條結(jié)構(gòu)下逢事協(xié)調(diào)、層層請示的治理瓶頸。

（三）“數(shù)字共治”的基礎(chǔ)要素

“數(shù)字共治”由黨建引領(lǐng)、資源整合、信息支撐、內(nèi)外協(xié)同與可擴展性五個基礎(chǔ)要素組成，形成以黨建引領(lǐng)為保障、以資源整合為形態(tài)、以信息支撐為依托、以內(nèi)外協(xié)同為動力、以可擴展性為趨勢的數(shù)字治理格局。

1.堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是根本保障

各級黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，作為超越各協(xié)同主體的協(xié)同權(quán)威介入，有助于打破部門壁壘、強化協(xié)同、防止治理碎片化。各級黨委可以牽頭組建專班，與平臺融合運行，形成基礎(chǔ)的組織架構(gòu)。此外，各級黨委應(yīng)通過動員會、培訓(xùn)、集體學(xué)習(xí)等多種形式，培育和發(fā)展協(xié)同治理和互信的文化氛圍，通過文化驅(qū)動，形成共同的目標和理念［12］，減少治理主體間的價值、認知和目標沖突，從而生成協(xié)同合作的動力源［13］，實現(xiàn)行動上的自發(fā)統(tǒng)一。

2.數(shù)據(jù)與治理資源的整合是物質(zhì)基礎(chǔ)

前者應(yīng)在技術(shù)和制度層面逐步實現(xiàn)政府內(nèi)跨部門、跨層級和政府內(nèi)外流動和聚合。最理想的模式是各條線的業(yè)務(wù)系統(tǒng)均接入平臺，數(shù)據(jù)以一定標準自動向平臺流轉(zhuǎn)。探索引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)及去中心化拓撲結(jié)構(gòu)，各治理主體作為節(jié)點實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時同步、互信。治理資源指各治理主體依據(jù)各自職能，在參與社會治理時所能提供的手段、措施等。平臺功能塊在授權(quán)范圍內(nèi)調(diào)用不同條線的治理資源綜合施策，集中力量辦大事。此外，也可探索“任務(wù)—派單”模式，由平臺功能塊集中研判后明確治理目標，各治理主體依據(jù)職能領(lǐng)取任務(wù)。

3.數(shù)據(jù)分析研判是精準決策的支撐

各治理主體可以根據(jù)業(yè)務(wù)需要調(diào)用整合后的數(shù)據(jù)資源，或依托平臺與其他治理主體進行數(shù)據(jù)交換。平臺的操作系統(tǒng)內(nèi)嵌入各類數(shù)據(jù)治理工具，搭建不同場景下的數(shù)據(jù)分析模型，鏈接工具性數(shù)據(jù)庫和外部檢索通道，為治理主體分析研判治理環(huán)境、實施精準決策提供支持。此外，信息支撐也服務(wù)于內(nèi)部治理。各治理主體通過平臺辦理業(yè)務(wù)，全程留痕存檔，為后續(xù)復(fù)盤總結(jié)、績效考核、法律監(jiān)督等提供基礎(chǔ)。

4.內(nèi)外協(xié)同激發(fā)最廣泛治理動力

大數(shù)據(jù)時代，社會中數(shù)據(jù)資源體量巨大且分布不均，遠超公共治理主體的信息觸角所及。因此，應(yīng)在平臺設(shè)置反饋端口供外部主動反饋信息，探索接入社會數(shù)據(jù)庫，鼓勵社會主體共同生產(chǎn)。但是，對于社會面數(shù)據(jù)之真實性、有效性應(yīng)當(dāng)設(shè)置審核把關(guān)與初篩清洗機制。公共治理資源是有限的，應(yīng)當(dāng)允許并鼓勵有條件的社會主體承擔(dān)部分治理任務(wù)，接受平臺的任務(wù)分配。對于承擔(dān)的范圍、形式與權(quán)責(zé)劃分，須嚴格界定；對于須經(jīng)法律授權(quán)的和其他可能引發(fā)較大社會風(fēng)險的治理行為，不得由社會主體完成；對于治理中社會主體調(diào)用公共數(shù)據(jù)的權(quán)限，須嚴格限制。無論以哪種形式開展內(nèi)外協(xié)同，都應(yīng)當(dāng)配套激勵機制，并以細化的政策與法規(guī)落實。

5.可擴展性是保持治理能動性的前提

平臺的操作系統(tǒng)應(yīng)采用模塊化設(shè)計，可以接入、替換、升級不同工具、應(yīng)用、數(shù)據(jù)模型模塊，并為未來更新迭代預(yù)留空間。應(yīng)開發(fā)與時俱進的數(shù)據(jù)治理工具，完善不同場景下應(yīng)用設(shè)計，豐富面向不同分析研判需求的數(shù)據(jù)模型。此外，既要推動平臺與各條線業(yè)務(wù)系統(tǒng)“條塊對接”，也要推動與更大范圍的政務(wù)平臺“塊塊對接”，形成更深更廣的數(shù)字治理局面。

四、“數(shù)字共治”指引下縣域未成年人數(shù)字治理平臺的實踐展開

（一）“數(shù)字共治”理念的實踐檢驗——以浙江省W縣為例

浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展存在城鄉(xiāng)不均衡、地區(qū)間不均衡的突出問題，而在縣域未成年人治理問題上，省內(nèi)山區(qū)二十六縣均不同程度存在弱勢短板，未成年人實施違法犯罪和權(quán)益遭受侵害的現(xiàn)象較為突出，并已成為基層治理的痛點難點，其根源主要在于家庭監(jiān)護缺失、社會合力不足、矯治力度不夠等。針對上述問題，各縣尤其是山區(qū)二十六縣應(yīng)最大程度統(tǒng)籌全縣有限的治理資源，促進各部門密切協(xié)同、形成合力，積極探索治理格局的迭代升級，推進全縣未成年人全域化治理。在此背景下，本課題組運用“數(shù)字共治”的理念與范式，設(shè)計了一套初步實現(xiàn)各職能部門貫通、數(shù)據(jù)共建共享、家校社同享的縣域數(shù)字治理平臺。平臺主體流程可參見圖1。

圖1 平臺主體流程簡圖

我們進一步把平臺運行中所涉及的典型模塊和功能做簡單拆分，并與五大基礎(chǔ)要素對應(yīng)（參見圖2），以便更清晰地梳理“數(shù)字共治”的脈絡(luò)。受限于篇幅，同時考慮到范例的普適性、可參考性，本文抽象出上述機制設(shè)計中的主要內(nèi)容要素，去除過于體現(xiàn)地方特色的細節(jié)，保留操作性強、反饋良好的部分，供讀者理解“數(shù)字共治”格局如何在實踐中搭建，并為后續(xù)實踐提供一種范例，力求實現(xiàn)“一地創(chuàng)新、全域共享”。

圖2 平臺模塊功能與五大基礎(chǔ)要素對應(yīng)圖

（二）未成年人數(shù)字治理平臺路徑構(gòu)建

1.組織機制

縣委政法委牽頭組建工作專班，組長由分管副書記擔(dān)任，各條線派出涉未工作的業(yè)務(wù)科室負責(zé)人兼任其成員，作為未成年人違法犯罪預(yù)防和合法權(quán)益保護工作常態(tài)化開展的協(xié)同組織、決策組織，進行實體化運行。工作專班負責(zé)治理平臺的運營，接受各條線的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并將需要交由各條線具體辦理的工作任務(wù)及時流轉(zhuǎn)到位。

工作專班通過線上政務(wù)辦公軟件實時會商、每月例會、每季度各條線分管領(lǐng)導(dǎo)參與大會，及時掌握涉未成年人違法犯罪的人數(shù)、比例、特點等基本情況，作出形勢預(yù)警，對疑難案件進行分析研判；針對專班運行、平臺運營、條線協(xié)同中存在的問題集中討論、協(xié)調(diào)解決。

政法委大力主抓專班這一“關(guān)鍵少數(shù)”，通過定期動員、共同學(xué)習(xí)政策法規(guī)和典型案例等形式，強化專班內(nèi)部協(xié)同治理共識，繼而帶動各條線間凝聚共識，確保平臺運作得到高效響應(yīng)。

2.資源整合機制

政法委組織各條線、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行全面排查，將信息匯總上傳至平臺形成重點關(guān)注未成年人全量數(shù)據(jù)庫，共同對庫內(nèi)每個人員建立“一人檔”，在此基礎(chǔ)上形成“一人檔、一專班、一對策”的工作模式。全量數(shù)據(jù)庫動態(tài)管理，各條線、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在日常工作中發(fā)現(xiàn)有新的需要重點關(guān)注的未成年人時，及時登錄平臺錄入“一人檔”；行為心理確已矯正、幫扶需求確實消除或者已成年的，予以撤除。

“一人檔”格式分為校內(nèi)、校外兩個版本，包括個人基本信息以及是否被侵害、是否存在家庭監(jiān)護缺失、家庭成員前科劣跡、心理行為偏差、違法犯罪行為和與前科劣跡人員交往等問題；前述問題以“選項+具體情況備注”的形式呈現(xiàn)在“一人檔”中?！耙蝗藱n”中還應(yīng)包括干預(yù)矯治幫扶記錄、主責(zé)部門與協(xié)同部門、主要負責(zé)人等治理信息。各具體參與人可在干預(yù)矯治幫扶過程中，通過平臺查看工作對象除敏感隱私信息、違法犯罪記錄外的“一人檔”，司法機關(guān)則可查看完整的“一人檔”。

平臺根據(jù)在校生（含輟學(xué)）、需關(guān)愛幫扶、家庭監(jiān)護缺失、嚴重心理偏差、個體自身問題、嚴重不良行為、不起訴、社區(qū)矯正等具體情況及參數(shù)比重大小，自動確定一個主責(zé)部門，主責(zé)部門有爭議時，由工作專班指定。主責(zé)部門根據(jù)“一人檔”確定協(xié)同部門，牽頭建立“一專班”，視情況吸收監(jiān)護人、社區(qū)網(wǎng)格干部、心理咨詢師和社會志愿者等參加?！耙粚０唷背蓡T原則上從總的工作專班里選取，代表各自所屬的部門，因此“一專班”屬于工作專班下的二級專班，需要各條線完成治理任務(wù)時，通過對應(yīng)成員的平臺賬戶開展工作。主責(zé)部門牽頭“一專班”開展協(xié)同治理，依據(jù)“一人檔”明確干預(yù)矯治幫扶目標，圍繞該目標并依托治理對策庫，討論制定“一對策”，進行綜合施策。

各條線提出重點關(guān)注未成年人干預(yù)矯治幫扶措施，匯總形成治理對策庫，供“一專班”選擇適用。當(dāng)該庫內(nèi)措施不足時，主責(zé)部門可與相關(guān)條線協(xié)商新增措施，政法委、各條線也可主動提出新增措施，完善該庫。

各條線統(tǒng)籌所掌握的干預(yù)矯治幫扶專家個人信息、專業(yè)方向、聯(lián)系方式，形成專家智庫。依托平臺開展工作時，可通過平臺調(diào)取庫內(nèi)信息，及時與專家溝通交流，便于精準選擇專家參與治理。該專家智庫內(nèi)信息定期更新。

3.評估定級機制

教育部門對校內(nèi)“一人檔”、檢察機關(guān)對校外“一人檔”中各問題情況類目，會同公安機關(guān)設(shè)置對應(yīng)參數(shù)?！耙蝗藱n”填報完畢后，平臺根據(jù)參數(shù)評估結(jié)果，實行紅黃藍三色分級。在每個重點關(guān)注未成年人“一人檔”建立后，由平臺自動完成首輪評估定級。

在干預(yù)矯治工作開展過程中，主要責(zé)任部門定期登錄平臺更新“一人檔”信息，由平臺自動更新評估定級。政法委每一個季度組織各條線對全量數(shù)據(jù)庫進行一次排查、更新，由平臺自動完成評估定級。

4.分級處遇機制

各條線提出干預(yù)矯治幫扶措施時，應(yīng)會同公安機關(guān)、檢察機關(guān)，結(jié)合參數(shù)設(shè)置和定級機制，對干預(yù)矯治措施依據(jù)強度從大到小進行三等分，分別對應(yīng)紅黃藍三個分級。原則上，平臺提示“一專班”成員單位在治理過程中，采取與重點關(guān)注未成年人定級對應(yīng)強度的干預(yù)矯治幫扶措施。

對于分級為紅色的重點關(guān)注未成年人，對應(yīng)“一專班”應(yīng)實時關(guān)注、優(yōu)先處置，在人員配備上傾斜，每周進行一次查訪，并采取高強度的干預(yù)矯治幫扶措施；對于分級為黃色的重點關(guān)注未成年人，對應(yīng)“一專班”應(yīng)每周關(guān)注、次優(yōu)處置，每月進行一次走訪，并采取較高強度的措施；對于分級為藍色的重點關(guān)注未成年人，對應(yīng)“一專班”應(yīng)每月關(guān)注，每季度進行一次走訪，并采取輕度的措施，盡量降低對個體成長的影響。

各成員參與治理、實施干預(yù)矯治幫扶措施的詳細情況實時錄入平臺內(nèi)，對該個體的評估結(jié)果及時錄入平臺內(nèi)。

5.督考機制

各單位參與干預(yù)矯治幫扶工作全程留痕存檔，平臺予以實時晾曬。

平臺上設(shè)置檢察機關(guān)監(jiān)督專門權(quán)限賬戶，可實時調(diào)取各參與單位、責(zé)任人和相關(guān)工作落實情況，開展法律監(jiān)督。

縣委政法委對平臺建設(shè)、部門協(xié)同治理制定任務(wù)清單，細化考核條款。平臺上設(shè)置政法委督導(dǎo)、考核專門權(quán)限賬戶，可實時調(diào)取各參與單位、責(zé)任人和相關(guān)工作落實情況，以便開展督導(dǎo)、考核。

6.業(yè)務(wù)對接機制

各條線通過平臺落實吹哨預(yù)警和強制報告制度。重點關(guān)注未成年人出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)違法犯罪或被侵害的，發(fā)現(xiàn)部門進行吹哨預(yù)警、錄入相關(guān)案件線索并調(diào)整相應(yīng)的“一人檔”信息，平臺對公安機關(guān)、檢察機關(guān)發(fā)出警示信息并將線索流向公檢機關(guān)，實現(xiàn)快速處置。

平臺接入公安治安管理系統(tǒng)，依托公安“智安校園”和特種場所實名制登記等智能化系統(tǒng)，針對校內(nèi)學(xué)生進出電游、網(wǎng)吧等場所及校外未成年人滋擾校園和苗頭性集聚等情況及時發(fā)現(xiàn)并向平臺反饋，同時將其推送至監(jiān)護人、教育部門、轄區(qū)派出所進行應(yīng)急聯(lián)動處置；對全量數(shù)據(jù)庫中分級為紅色、黃色的未成年人進行保護性軌跡跟蹤預(yù)測預(yù)警，信息反饋至全量數(shù)據(jù)庫。

7.附屬機制

平臺設(shè)置全量數(shù)據(jù)庫分類管理和統(tǒng)計分析功能，可以根據(jù)不同標準進行分類管理，也可對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計學(xué)分析。

針對省內(nèi)部分縣市區(qū)僑守兒童問題突出這一現(xiàn)狀，平臺可設(shè)置“僑守”未成年人專門功能。對于有“僑守”屬性的重點關(guān)注未成年人，平臺予以特別標注，飄窗提示著重關(guān)注并采取針對性措施，治理對策庫中加入針對性措施，設(shè)置單獨數(shù)據(jù)分析模型，定期將其治理報告通知海外家長。

平臺設(shè)置回訪功能。工作專班對經(jīng)過干預(yù)矯治幫扶的重點關(guān)注未成年人進行定期或不定期回訪，做好回訪記錄并上傳平臺。

平臺預(yù)留其他功能拓展模塊。

五、結(jié)語

面對傳統(tǒng)數(shù)字治理困境，有必要進一步明晰“數(shù)字共治”治理格局的內(nèi)涵，并以黨建引領(lǐng)、資源整合、信息支撐、協(xié)同生產(chǎn)與可擴展性五大基礎(chǔ)要素為指引，建構(gòu)出可操作性強的數(shù)字治理平臺機制，供省內(nèi)其他地區(qū)及省外地區(qū)借鑒參考。同時，基于前人實踐和地域現(xiàn)實的探索也給了我們一些啟發(fā)：

我們要牢記吉爾茲“知識具有地方性”的告誡，世間絕無放諸四海而皆準的治理邏輯，必須審視治理地區(qū)所在的縣、市乃至省的具體情況（包括治理資源、現(xiàn)有政治邏輯和技術(shù)現(xiàn)狀等當(dāng)?shù)匾磺信c治理相關(guān)的因素），以及地方實踐中暴露的問題，從而累積演化為地方性知識。我們既要重視縣域經(jīng)濟現(xiàn)狀所帶來的治理挑戰(zhàn)，同時要重視經(jīng)濟規(guī)律在治理中的作用——盡可能整合資源發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，同時也要在治理機制設(shè)計中重視成本收益的經(jīng)濟衡量。

同時，也應(yīng)當(dāng)認識到縣域治理邏輯是一種實踐理性，更多時候表現(xiàn)為“無言之知”，絕非單純的政治學(xué)、公共管理學(xué)或法學(xué)的邏輯演繹就可以雕琢而成。務(wù)必要重視對各地實踐經(jīng)驗的總結(jié)、梳理、批判與檢討，不斷推陳出新，面對具體現(xiàn)實和未來挑戰(zhàn)提出更有實踐價值的方案。換言之，一切治理理念或是方案設(shè)計的初衷都離不開實踐性，離不開可操作性，離不開為具體的治理目的服務(wù)。實踐會拋出意想不到的問題，實踐也會給出合乎情理的答案。