我國綠色銀行立法問題探討

陳秀萍,李 覓

(河海大學法學院，南京 211100)

引 言

“綠色銀行”不是一個新興概念，而是一種實踐了幾十年的銀行業(yè)發(fā)展模式。20世紀70年代，一家專門為普通銀行不接受的環(huán)保項目提供優(yōu)惠貸款的“生態(tài)銀行”——世界第一家政策性環(huán)保銀行，在聯邦德國成立。21世紀初，于倫敦開展的商業(yè)銀行會議上，國際金融公司和荷蘭銀行首次提出綠色金融領域中影響最大的“赤道原則”[1]。黨的十八大以來，以綠色金融為標志、綠色銀行為重點的生態(tài)文明建設拉開序幕，綠色銀行正在成為綠色經濟的重要支撐。黨的“十九大”報告要求，加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經濟體系。黨的十九屆五中全會再次提出，要“構建生態(tài)文明體系，促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化”，發(fā)展以綠色銀行為先驅的綠色金融已成為新時代推進綠色改革、發(fā)展的重要抓手和助力經濟優(yōu)化、升級的重要舉措。

1 綠色銀行及其立法的必要性

綠色銀行不是正式的法律概念，我國學界對綠色銀行尚未有統一、明確的定義。隨著環(huán)境問題日益加劇，環(huán)境要素漸漸成為考量銀行業(yè)發(fā)展的重要指標，綠色銀行也進而成為學界和市場關注的焦點。綠色銀行是從保護生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，通過對銀行業(yè)經營理念、管理方式和業(yè)務流程的重新調整,以達到社會可持續(xù)發(fā)展目的的一種銀行業(yè)發(fā)展模式。綠色銀行與綠色證券、綠色保險存在交叉重疊的部分，不僅包括綠色信貸(主體部分)，亦有綠色債券、綠色基金和綠色保險等相關業(yè)務。綠色銀行同時需要遵守綠色金融領域中影響最大的“赤道原則”以增加銀行業(yè)的社會責任,改進壓力越來越大的環(huán)境和社會問題。

綠色銀行是對資金供給側進行的一種結構性改革，欲優(yōu)化產品的供給結構，須先優(yōu)化要素的供給結構[2]。綠色銀行的最終目標是防治環(huán)境污染和氣候變化，將“綠色、協調、共享理念與銀行業(yè)金融機構的經營理念相融合，銀行業(yè)金融機構進行存在特定綠色偏好的金融活動，在產品服務中著重考慮環(huán)境影響和環(huán)境要素，通過一系列產品創(chuàng)新和體系改革，引導更多資本投入節(jié)能減排、可持續(xù)發(fā)展、綠色交通、綠色建筑和清潔能源等保護環(huán)境的企業(yè)和項目。另外，為促進經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，針對污染大、能耗高的技術落后企業(yè)和項目可以減少資金支持。

市場的發(fā)展一定要法制先行[3]，提高資本對環(huán)保企業(yè)和項目的支持，需要健全的綠色銀行法律制度來保障。銀行業(yè)體量龐大，截至2018年末，全國銀行業(yè)金融機構綠色信貸余額為8.23萬億元，同比增長16%。加強綠色銀行法制建設，通過立法保障綠色銀行的環(huán)保投資建設，為環(huán)保產業(yè)發(fā)展集聚資金、運營和獲取效益提供法律依據[4]，并充分發(fā)揮法律的指引作用，同時督促銀行業(yè)金融機構加強環(huán)境管理、減少環(huán)境風險。我國的經濟增長方式已經開始從資源消耗型向綠色環(huán)保型轉變，政治、經濟、理念的改革都對完善綠色金融體系提出了要求[5]。雖然我國綠色銀行的發(fā)展呈現欣欣向榮之勢，但也面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。建立綠色銀行法律制度，構建綠色制造體系，推動實體經濟向綠色經濟轉型，帶動綠色經濟產業(yè)發(fā)展，實現我國生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，促進人與自然和諧共生，對我國建立和完善生態(tài)文明制度體系具有重要的現實意義。

2 我國綠色銀行立法的理論依據

黨的十八大提出中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，生態(tài)文明建設也被納入其中；十八屆四中全會提出，在保護生態(tài)環(huán)境時，要更好地發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用；十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，成為生態(tài)文明建設的核心思想。

2.1 我國綠色銀行立法的正當性

作為全新的發(fā)展理念，“綠色”是將環(huán)境的問題放進去，“協調”是將發(fā)展規(guī)律貫穿始終，而“共享”則是把新經濟納入其中。

2.1.1 保障環(huán)境權的必要條件

環(huán)境權作為一種新興人權，是指人類開發(fā)、使用并收益于良好環(huán)境的權利。生態(tài)環(huán)境是全體人類共同的生存空間，具有不可分割性，應當成為人人共享、人際共享、代際共享的權利[6]。人類的活動不能破壞地球圈層的自然生態(tài)，應當科學地認識地球，認識自然，掌握自然規(guī)律，順應自然發(fā)展，地球才能造福人類[7]。任何人都公平享受因自然資源的保護及永續(xù)利用所產生的利益的權利。生態(tài)環(huán)境蘊含著巨大的財富與利益價值，而利益是人權的實體內容，人權是利益的外化。環(huán)境權是生態(tài)利益外在化為權利的基本表現形式。

“綠色經濟”是以社會可持續(xù)發(fā)展為原則產生的新興概念，以提高人類幸福和代際公平為出發(fā)點，促進環(huán)境和經濟效益共同發(fā)展的人類活動。作為綠色發(fā)展的物質基礎，綠色經濟本質上體現了生態(tài)文明理念，追求經濟發(fā)展與環(huán)境保護的共贏與和諧[8]。綠色銀行是綠色經濟的重要組成部分，是符合可持續(xù)發(fā)展理念的新的銀行業(yè)發(fā)展模式。綠色銀行要求企業(yè)充分考慮生態(tài)環(huán)境容量和自然資源的承載能力，促進人與自然和諧相處和經濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，要在綠色發(fā)展理念的指導下，通過走綠色發(fā)展之路來實現保障人權的最終目標。

2.1.2 促進經濟社會和環(huán)境效益協調發(fā)展的基本保證

穩(wěn)定的秩序是人類生存、生產、生活和進步的前提條件和基本保證。離開秩序，人類的基礎性、公共性活動就無法正常開展。在文明的社會中，法律是消除無序狀態(tài)或預防無序狀態(tài)的首要的、經常起作用的制度手段[4]。通過立法使經濟活動擺脫偶然性、任意性并獲得穩(wěn)定性、連續(xù)性的方式，來維護經濟秩序。同時，法以其特殊手段維護國際政治經濟秩序和國內社會生活秩序。

協調發(fā)展理念指通過統籌規(guī)劃經濟、社會發(fā)展與環(huán)境保護的方式，以達到經濟、社會和環(huán)境效益相統一為目標的一種新興發(fā)展理念。中國特色社會主義建設總體目標和全面建成小康社會的重大成就均要求走協調發(fā)展路線。新時代下，要解決我國的社會主要矛盾，堅持經濟、社會發(fā)展質量和環(huán)境質量協同發(fā)展是必然選擇。綠色銀行是遵循自然規(guī)律的科學發(fā)展模式，也是遵循經濟規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展模式。綠色銀行的目標在于推進發(fā)展的穩(wěn)定性、包容性和協調性，促進經濟社會的發(fā)展遵循經濟規(guī)律、自然規(guī)律，達到科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的要求。

2.1.3 建立資源節(jié)約型社會的本質要求

2020中央經濟工作會議強調，做好碳達峰、碳中和工作。我國的環(huán)境承載能力已經達到或接近上限，很多地區(qū)的污染嚴重程度已經超過了實際可容忍的極限。要完成我國二氧化碳排放“2030年前達到峰值，2060年前實現碳中和”的目標，打好污染防治攻堅戰(zhàn)是關鍵，應加快調整優(yōu)化產業(yè)結構、能源結構，推動煤炭消費盡早達峰，大力發(fā)展新能源，加快建設全國用能權、碳排放權交易市場，完善能源消費雙控制度。然而，改善中國環(huán)境，不能僅僅依賴末端治理，需要使用強有力的財稅、金融等手段調整資源配置，讓產業(yè)結構、能源結構、交通結構變得更為清潔和綠色。

共享是經濟社會發(fā)展的最終目標[9]，在綠色理念的基礎上，以共享理念為指引，通過共享資源、互助發(fā)展、節(jié)約成本的共享經濟機制來實現我國經濟的綠色轉型。如今“共享經濟”的發(fā)展日新月異，正為綠色銀行法律制度的完善提供了機遇。共享帶給銀行業(yè)改革的張力源自于共享本身具有的資源和數據優(yōu)勢，特別是共享在控成本、降風險等方面的特長有效地擊破了長期困擾綠色銀行的成本與風險問題，打破了商業(yè)銀行資本逐利的天然瓶頸，提高了綠色銀行模式的發(fā)展效率。

2.2 我國綠色銀行立法的可行性

綠色銀行寓于綠色金融之中，黨中央、國務院既高度重視又大力支持綠色銀行發(fā)展，著力構建制度框架，從發(fā)展之初即為綠色銀行提供了良好的政策環(huán)境。

2.2.1 基礎的理論界定逐步清晰

自20世紀90年代以來，國務院各部委先后出臺了一系列規(guī)范綠色銀行發(fā)展的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，如《關于貫徹信貸政策與加強環(huán)境保護工作有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)和《綠色信貸指引》；2015年4月，在北京成立的中國金融學會綠色金融專業(yè)委員會，發(fā)布了我國第一份綠色金融工作小組報告；2016年8月國務院7部委聯合印發(fā)的《關于構建綠色金融體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)首次給綠色金融的作了比較清晰的界定，為綠色銀行的業(yè)務范疇與其他傳統業(yè)務的劃分奠定了操作基礎。自2017年起，為紀錄我國綠色金融的發(fā)展歷程，人民銀行與相關責任部門每年度編寫《中國綠色金融發(fā)展報告》。

2.2.2 上層的國家戰(zhàn)略逐步深化

2012 年，我國把生態(tài)文明建設上升至國家戰(zhàn)略層面；2015 年，黨中央和國務院確立了生態(tài)文明建設的制度框架，相繼出臺了刺激綠色金融發(fā)展的宏觀經濟措施；2016年3月，“十三五”規(guī)劃提出包括綠色發(fā)展理念在內的“五大發(fā)展理念”，制定構建綠色金融體系的戰(zhàn)略規(guī)劃；2017 年 10 月，習總書記在十九大報告中再次提到“要發(fā)展綠色金融”；2020年10月，黨的十九屆五中全會提出，“深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領域統籌協調機制，構建生態(tài)文明體系，促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化”，這使得綠色金融發(fā)展成為中國生態(tài)文明體制改革、中國未來經濟規(guī)劃的重要方向。

2.2.3 系統的政策環(huán)境逐步成熟

2015年1月1日，“史上最嚴的環(huán)保法”開始實施，我國首次將“生態(tài)環(huán)境保護”正式寫入法律，以法律準繩嚴懲高污染企業(yè)，《大氣污染防治法》也隨之進行了重點修改和嚴格調整。優(yōu)化經濟發(fā)展環(huán)境需要綠色金融來優(yōu)化配置資源，《指導意見》的印發(fā)標志著我國系統性推動綠色金融發(fā)展的政策框架已經形成，并在全球首先建立了該制度。2017年11月，通過了《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》《中國進出口銀行監(jiān)督管理辦法》《中國農業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》(以下簡稱“三大辦法”)，要求銀行應當樹立綠色金融理念，嚴格遵守環(huán)保、產業(yè)等領域的法律法規(guī)，借鑒赤道原則等國際良好做法；2019年12月，《中國銀保監(jiān)會關于推動銀行業(yè)和保險業(yè)高質量發(fā)展的指導意見》強調要大力發(fā)展綠色金融。正是政府對環(huán)境污染治理的決心，才能促進經濟可持續(xù)發(fā)展的可能性。

3 我國綠色銀行立法存在的問題

我國現行綠色銀行政策雖然取得了一些效果，但與國外較早實現銀行業(yè)與環(huán)境保護產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的結合相比，我國綠色銀行法律體系還不完善，實踐中難以操作和落實。目前我國綠色銀行立法發(fā)展較為不力，存在諸多不足，主要表現為以下3個方面。

3.1 綠色銀行立法層次低

近些年我國的綠色銀行立法有了很大的進步，但還存在立法層次較低，法律效力不高的問題。

3.1.1 全國人大及其常委會立法缺失

我國綠色銀行法律制度缺乏高層次立法，最高國家權力機關制訂的綠色銀行法律處于真空狀態(tài)，同時，現存法律更新滯緩。從銀行類法律來看，全國人大常委會制訂的《商業(yè)銀行法》《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(以下簡稱“三大銀行類法律”)等主要是對商業(yè)銀行、人民銀行和銀保監(jiān)會的組織架構與職責進行規(guī)定，對于綠色銀行的發(fā)展，尤其是環(huán)境保護責任方面未有提及。2016年3月，以綠色銀行為主體的綠色金融體系納入“十三五”規(guī)劃，而上述銀行法律在2016年后未曾進行相關修訂，法律的滯后性特征明顯，更新緩慢。

3.1.2 行政法規(guī)缺乏專門規(guī)定

我國綠色銀行法律制度主要是由一系列的政策和政府規(guī)范性文件構成，其制定主體主要是國務院有關部委和各級地方人民政府，缺乏國務院制定的專門綠色銀行法規(guī)。國務院各部委陸續(xù)出臺了一系列涉及綠色銀行業(yè)務的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，其中不乏原國家環(huán)境保護總局、中國人民銀行、原中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯合發(fā)文的《關于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風險的意見》和中國人民銀行、財政部、國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)境保護部、原中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、原中國保險監(jiān)督管理委員會聯合發(fā)文的《指導意見》這類多部委聯合印發(fā)的文件。規(guī)章和規(guī)范性文件法律位階不高、強制力不足、權威性不夠，使得在執(zhí)行過程中易產生各部委職則劃分不明晰，在平級部委之間，牽頭部門落實效果不佳的問題。

3.1.3 其他規(guī)范性文件質量低

2018年9月，浙江湖州試點發(fā)布全國首批綠色銀行地方性規(guī)范，各地紛紛效仿，綠色銀行規(guī)范性文件頻發(fā)，相應問題也層出不窮。一方面，部分地區(qū)不考慮當地實際情況，生搬硬套先進地區(qū)做法或者照抄照轉上級文件，導致當地規(guī)范性文件可執(zhí)行性差；另一方面，在缺乏上位法規(guī)制的情況下，原銀監(jiān)會印發(fā)的《銀行業(yè)金融機構績效考評監(jiān)管指引》將“綠色信貸”納入銀行業(yè)金融機構績效考評指標，部分地區(qū)曲解原意，一味追求政績，強制規(guī)定銀行業(yè)金融機構完大規(guī)模的綠色信貸任務，否則進行監(jiān)管問責。其他規(guī)范性文件質量低，造成了各銀行、各地區(qū)在執(zhí)行上的較大差距，其實際應用效果也不盡如人意。

3.2 綠色銀行“軟法”特征明顯

綠色銀行業(yè)務在我國開展得較晚，針對綠色銀行立法的“軟法”特征明顯。

3.2.1 “軟法”存在缺陷

“軟法”是指原則上缺乏法律拘束力但有實際效力的行為規(guī)范[10]，主要指“促進型立法”，倡導性規(guī)范存在較多,強制性規(guī)范相對較少，法律責任也被弱化，較多宣介道義責任和社會責任。軟法更加重視政府的服務功能，以高比例的鼓勵性、授權性和任意性規(guī)范來填充法律，具有彈性、開放性和回應性，能夠減少立法和執(zhí)法成本。從20世紀90年代開始，為支持環(huán)境保護工作，我國以綠色信貸為切入點，進行了綠色銀行法律制度建設。中國人民銀行1995年2月發(fā)布的《通知》、原銀監(jiān)會2012年2月發(fā)布的《綠色信貸指引》、前述的《指導意見》等綠色銀行法律規(guī)范，均為“通知、指引、意見”等形式的倡導性文件。由此可見，當前我國綠色銀行法律制度主要體現在政策和規(guī)范性文件等“軟法”層面，以行政主導為主，具有突出的政策性、靈活性和鼓勵性。

3.2.2 “硬法”規(guī)范不足

“硬法”依靠國家強制力保障實施，多指“管理型立法”,強制性規(guī)范較多，法律主體的權利義務相對明確，違反強制性規(guī)定后法律主體需要承擔的法律責任占重要地位。作為傳統法律范疇的硬法，屬于后置性解決需求問題規(guī)范，注重采用剛性的、自上而下的命令—控制的機制予以實施。我國綠色銀行立法在強制性規(guī)范方面內容缺失嚴重，如《節(jié)能減排授信工作指導意見》僅對各個銀行業(yè)金融機構在環(huán)保職責方面有強制性規(guī)定，而在企業(yè)違規(guī)排放方面的懲處措施內容缺失，造成執(zhí)法機關在行政執(zhí)法時無據可依、困難重重[11]。原銀監(jiān)會在2017年11月公布的“三大辦法”要求政策性銀行應當樹立綠色理念，嚴格遵守環(huán)保、產業(yè)等領域的法律法規(guī)，借鑒赤道原則等國際良好做法，充分評估項目的環(huán)境和社會風險，將評估結果作為授信決策的重要依據?！叭筠k法”依然是倡導性的規(guī)定，既未對政策性銀行違背綠色理念的行為設置法律責任，也未制定相應的實施細則對政策性銀行執(zhí)行綠色理念的標準進行規(guī)定。

3.3 綠色銀行制度保障不完善

我國現行法律對綠色銀行的相關規(guī)定不具體，制度保障不足，可執(zhí)行性不夠。

3.3.1 制度規(guī)定不具體

目前，我國制定的關于綠色銀行方面的法律條款只是籠統上進行說明，針對性不強，具體性、適用性條款缺乏，造成在實際執(zhí)行過程中可操作性低[9]。現階段，我國立法針對綠色銀行的激勵制度和監(jiān)管制度有原則性表述而無具體性規(guī)定，都以建議和宣導要求各銀行業(yè)金融機構履行職責，相應的責任落實不到位，激勵措施和懲罰手段在內容規(guī)定上明顯缺乏、立法針對性不夠，導致法律規(guī)定收效甚微。一方面，法律未進行明確規(guī)定，各銀行的信息披露口徑不一致，綠色信貸標準不一致，導致無法橫向對比[12]；另一方面，法律對于銀行業(yè)金融機構承擔環(huán)境責任的規(guī)定較少，而各家銀行對于環(huán)境責任的重視程度以及對履行環(huán)境責任的理解和規(guī)劃存在較大的差異性，這又導致我國銀行業(yè)金融機構履行環(huán)境責任的水平參差不齊，加上因為缺乏有效的監(jiān)督制度，所以，在實踐中，我國綠色銀行的“綠色”效果并不明顯。

3.3.2 制度保障不足

風險防范制度和法律責任追究制度是綠色銀行模式的制度保障。關于綠色銀行的風險防范方面，雖然各銀行業(yè)金融機構內部出臺了相關風控措施，但我國現行法律規(guī)定較為缺乏，而且金融監(jiān)管部門和環(huán)保部門也未就環(huán)境評估體系和標準進行共享，商業(yè)銀行沒有具體的指導目錄和統一口徑的環(huán)評結果,難以制定有效的內部管理措施和實施方案。《環(huán)境保護法》對排污企業(yè)的風險評估與風險控制進行了規(guī)定，《循環(huán)經濟促進法》《節(jié)約能源法》等環(huán)境法律雖然提及信貸制度方面，但是規(guī)定得比較原則，可操作性較低。根據我國相關法律規(guī)定，在進行授信的某個環(huán)節(jié)中，若銀行業(yè)金融機構未能遵守特定的行政法規(guī)要求，需要承擔對應的環(huán)境行政法律責任，但對于銀行業(yè)金融機構是否需要承擔民事法律責任，則法律沒有明確規(guī)定?！渡虡I(yè)銀行法》第8條規(guī)定也明確了“商業(yè)銀行應承擔遵守法律法規(guī)和不損害國家利益社會利益的義務”，該條文規(guī)定盡管肯定企業(yè)有承擔社會責任的義務，但缺乏實際內容，也同樣是一種倡導性的條款，可操作性不強。同樣，《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等銀行法律對銀行業(yè)金融機構的環(huán)境法律責任未作明晰規(guī)定。

4 我國綠色銀行立法的完善

綠色銀行立法是今后促進綠色銀行發(fā)展，貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和十九屆五中全會精神的法律保障。綠色銀行法治實施的第一步，就是要加快制定和完善綠色銀行的相關立法[13]。

4.1 確定綠色銀行的內外界限

傳統定義對綠色銀行的界定過于狹窄，主要體現為將綠色銀行籠統地看作綠色信貸，這種片面的理解和實踐操作極大地限縮了綠色銀行的外延。解決這一問題，需要分兩步走來確定綠色銀行的內外界限。

第一步，全面審視綠色銀行的業(yè)務范圍，厘清綠色銀行的基本內涵。綠色銀行不是法律術語中的正式概念，其表述多存在于學者理論和政府文件中。綠色銀行是從保護生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，通過對銀行業(yè)經營理念、管理方式和業(yè)務流程的重新調整,以達到社會可持續(xù)發(fā)展目的的一種銀行業(yè)發(fā)展模式。作為一種新型的銀行業(yè)發(fā)展模式，綠色銀行屬于綠色金融的范疇，是與綠色證券、綠色保險并列的一個概念。商業(yè)銀行以信貸業(yè)務為主，經批準可以發(fā)行債券、代銷基金或保險；政策性銀行經過批準可在特定領域開展融資活動，并以完成政府的經濟政策為目的；因此，綠色銀行與綠色證券、綠色保險存在交叉重疊的部分，不僅包括綠色信貸(主體部分)，亦涵蓋綠色債券、綠色基金和綠色保險中的相關業(yè)務。綠色銀行亦需遵守綠色金融領域中影響最大的“赤道原則”以增加銀行業(yè)的社會責任,改進壓力越來越大的環(huán)境和社會問題。

第二步，吸收先進理念，拓展綠色銀行法律制度的內涵和外延?！皠?chuàng)新”理念可幫助綠色銀行延伸自身的觸角和價值。銀行業(yè)市場是存在較高風險的，綠色銀行發(fā)展的主要問題在于銀行業(yè)金融機構于無法獲取環(huán)境風險評估的結果和定價；銀行科技創(chuàng)新大大提升了綠色銀行應對環(huán)境風險的能力，降低了環(huán)境風險量化的技術難度，銀行業(yè)金融機構可與環(huán)保監(jiān)察部門開展合作，建立一套完整的風險識別系統和風險控制方法?！皡f調”理念可幫助綠色銀行平衡各方矛盾與沖突。法律是對社會利益關系進行協調、平衡的機制和工具，反映現實的利益沖突，表達利益制衡的需求[14]。以環(huán)境保護為基本政策的綠色銀行法律制度作為社會性之法，強調社會本位，著眼于社會整體利益，以實現人和自然的和諧。法治根本之義在于權力制約和權利保障[15]，其基本要求是通過推行良法來進行善治。確立綠色發(fā)展理念，推動綠色銀行發(fā)展，要求銀行業(yè)金融機構在治理過程中堅持法律至上，在可持續(xù)發(fā)展原則的引領下，堅定綠色發(fā)展理念，將“寓義于利”的美德貫穿自身價值取向，加強銀行業(yè)金融機構的社會責任，發(fā)揮銀行業(yè)應有的社會價值。

4.2 加強綠色銀行“硬法”和“軟法”溝通協調

綠色銀行政策法律化的路徑,簡單來說,就是在遵循程序正當原則的基礎上,根據《立法法》的規(guī)定，來開展綠色銀行立法，把綠色銀行政策轉化為綠色銀行法律。綠色銀行政策上升為法律后,可以通過法律的規(guī)范作用，以行為激勵和利益調整的手段來間接發(fā)揮法律調控社會的功能,促進經濟、社會和環(huán)境全面協調、可持續(xù)發(fā)展的目標。

4.2.1 綠色銀行法律化的形式

綠色銀行政策轉化為綠色銀行法律的形式有兩種：“硬法”或 “軟法”。以強化綠色銀行監(jiān)管法律和綠色銀行法律責任制度為目的，“硬法”的制定可以包括三方面內容：一是要落實《環(huán)境保護法》規(guī)定的環(huán)境保護目標責任制，明確綠色銀行市場主體的權利和義務，強化市場主體的社會責任。二是強制分配綠色銀行任務，可以先在經濟發(fā)展較快或環(huán)境保護較好的局部地區(qū)開展試點，各家銀行業(yè)金融機構逐一落實任務并進行考核，再依據我國總體國情考慮全國范圍內推廣該制度，并制定相應法律規(guī)范。三是加快對前述銀行類法律的修改，在其中加入綠色銀行的相關規(guī)定，通過監(jiān)管手段對違反環(huán)境法律責任的銀行業(yè)金融機構進行處罰。

“軟法”可以考慮制定“綠色銀行促進法”的方式。一是由全國人民代表大會或其常務委員會制定位階較高的法律，例如，以綠色、協調和共享發(fā)展理念為指導，以生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展為原則的《綠色銀行促進法》。二是健全激勵機制，完善激勵制度、落實激勵政策、細化激勵措施，嘗試以市場驅動和政府引導的雙重激勵，提升環(huán)保項目的收益性和增加現金流，提高綠色銀行投資項目的商業(yè)可持續(xù)性，有效降低各方的融資成本與風險。三是鼓勵綠色銀行進行產品創(chuàng)新，開創(chuàng)多元化產品類型。銀行業(yè)金融機構需要根據銀行業(yè)市場反響、環(huán)保企業(yè)實際需求，借鑒試點地區(qū)成功經驗，吸取部分國家失敗教訓，因地制宜開發(fā)綠色銀行產品，例如以創(chuàng)新綠色貸款來鼓勵個人投資、消費綠色產品。

4.2.2 綠色銀行軟硬法的關系

綠色銀行立法中的軟法和硬法關系應當：一是硬法不足軟法先行。在綠色銀行法律責任缺失或制定硬法的時機不成熟時，軟法可以先于硬法制定，作為先行法在綠色銀行法律制度方面進行原則性架構，當硬法的實施條件成熟后，軟法能夠成為重要參考和法律淵源。二是可以通過修改軟法對硬法作出解釋。在綠色銀行硬法已經制定，但條文較為抽象、規(guī)定較為籠統、實施較為困難的情況下，軟法以高效的修改程序制定具體的規(guī)定來解釋硬法，使其原則性規(guī)定更加細化，因而硬法能更加有效地實施和順暢地運作。三是以軟法規(guī)范填補硬法中的真空地帶。硬法具有穩(wěn)定性和強制性，同時，其僵化性導致無法適應多變的現實世界。對于綠色銀行硬法中需要順應實際情況做出調整的部分，可由軟法作出規(guī)定，從而保持硬法的穩(wěn)定性[16]。綠色銀行法律制度中硬法與軟法關系密切、相輔相成，硬法起主導作用，軟法起補充作用，不僅需要依托硬法，還需要借助軟法。

4.2.3 綠色銀行硬法化的路徑

硬法側重事后控制，軟法注重事前控制。軟法通過引導的方法鼓勵綠色銀行發(fā)展，而硬法通過規(guī)制的方法讓綠色銀行在法律范圍內發(fā)展。在軟法的指引下，我國綠色銀行模式漸趨成熟，應當由硬法取代軟法，逐步規(guī)范綠色銀行運作模式。當前，在我國綠色銀行法律制度中，硬法規(guī)范較為不足，在今后綠色銀行法律制度的建設中，強調運用綠色銀行政策注重軟法作用的同時，要不斷重視硬法的作用，增加綠色銀行法律的硬法供給，推進綠色銀行“硬法”化，形成“軟硬兼施”的治理模式，實現二者的有效溝通協調。

4.3 健全綠色銀行的制度保障

以大力推進發(fā)展和有效規(guī)避風險為目標，未來綠色銀行模式的穩(wěn)健有序發(fā)展，需要明晰的規(guī)定和完善的制度來保障。雖然各地綠色銀行運行模式差異較大，其對法律制度的供給需求也各不相同，但從宏觀來看，保障綠色銀行法律制度的構筑與完善需要從綠色銀行的激勵制度、風險防范制度、違反法律的責任追究制度等方面展開。

4.3.1 構建綠色銀行激勵制度。在資源配置中，資金(即金融資源)配置的激勵機制將發(fā)揮關鍵作用[17]。在遵循自然規(guī)律、經濟規(guī)律和社會規(guī)律的基礎上，綠色銀行對法律制度的所有需求無法全部以強制性規(guī)范的形式寫入法律之中，否則將會違背正常的市場規(guī)律，擾亂市場秩序。因此，國家和政府應當宣揚這種利他性道德，鼓勵綠色銀行激勵制度的建立及完善，采取相應的激勵措施來提高銀行業(yè)金融機構參與的積極性，充分尊重市場規(guī)律、維護市場秩序。在市場主體發(fā)揮自由選擇權的前提下，通過利益調整和目的呼吁來引導銀行業(yè)市場主體的行為，從而促進綠色銀行的產品及服務改進。

4.3.2 調整綠色銀行風險防范制度。我們應當對綠色銀行制度進行更加深入的研究，通過建立風險防范制度來幫助銀行業(yè)金融機構深入理解綠色銀行的客戶環(huán)境與社會風險，從客戶維度上形成一套完整的風險識別系統和風險控制方法，按照企業(yè)的環(huán)?？冃斫o予差異化的貸款政策，避免采用“一刀切”的管理方式[17]。綠色銀行風險防范機制的構建，需要銀行業(yè)金融機構與環(huán)保監(jiān)察部門開展合作、共享信息，統一信息披露口徑和環(huán)保項目標準，公示環(huán)保企業(yè)“白名單”與“黑名單”約束作假欺詐企業(yè)，建立一套完整的風險識別系統和風險控制方法，來保障綠色銀行順利發(fā)展，從而確保綠色銀行模式運行安全及企業(yè)的利益。

4.3.3 確立綠色銀行法律責任追究制度。前述的三大銀行類法律都明確了行政處罰、刑事處罰為主要追責手段，但是對違反綠色銀行法律制度的相關責任卻未能提及。明確綠色銀行法律責任的承擔是開展綠色銀行的前提與基礎。在充分考慮我國綠色銀行發(fā)展的實際情況后，可參照美國1980年出臺的《全面環(huán)境響應、補償和負債法案》，修改《商業(yè)銀行法》以及制定單獨的規(guī)范性文件來具體細化措施，比如，銀行業(yè)金融機構可能需對客戶造成的環(huán)境污染負責并支付修復成本，如果貸款人參與借款人經營、生產或廢棄物處置而造成污染，或者對造成污染的設施有所有權，就必須承擔相應的責任[18]。因為這種嚴格的貸方責任，美國存在上百起類似案件均以銀行敗訴終結，該責任不僅連帶而且溯及既往。因此，通過法律強制性規(guī)定的方式來明確商業(yè)銀行承擔更為寬泛的注意義務，以法律形式確立綠色銀行法律責任，是最終建立起具有中國特色的綠色銀行法律責任追究制度的必然選擇。

5 結 語

適應黨的十九屆五中全會“構建生態(tài)文明體系，促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型”要求，對我國綠色銀行立法進行完善，其目的不僅在于為綠色銀行實踐提供法律支持，還存在更深層次的環(huán)境保護理念。解決我國綠色銀行的實踐困境和制度不足，首先要堅持綠色銀行基本理念，通過推進綠色銀行“硬法”和“軟法”溝通協調、健全綠色銀行制度保障的方式，推動綠色銀行法律制度的優(yōu)化與完善，構建符合我國國情的綠色銀行發(fā)展模式。