環(huán)境行政公益訴訟訴前程序探究

繆 穎

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 210098)

前 言

環(huán)境是生命的基礎(chǔ)，環(huán)境行政公益訴訟訴前程序制度可以充分督促行政機(jī)關(guān)依法行政，有效規(guī)范行政權(quán)的行使[1]。檢察機(jī)關(guān)作為我國法律明文規(guī)定的公益訴訟起訴主體，訴前程序是檢察機(jī)關(guān)向法院提起公益訴訟前的必經(jīng)程序，其法定方式是向負(fù)有環(huán)境保護(hù)責(zé)任的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，內(nèi)容是督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)限期糾正自身違法行為或履行法定職責(zé)，目的是維護(hù)環(huán)境公共利益。

1 環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的發(fā)展歷程及其必要性

1.1 我國環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的發(fā)展歷程

2015年，全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議決定授權(quán)最高人民檢察院開展公益訴訟試點(diǎn)工作，訴前程序初現(xiàn)雛形；隨后，最高法發(fā)布《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡稱《實(shí)施辦法》)以及最高檢發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，進(jìn)一步細(xì)化了訴前程序的相關(guān)流程；2017年新修訂《行政訴訟法》，明文規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)享有公益訴訟起訴權(quán)及訴前程序的設(shè)置，至此，訴前程序被提升到了立法的高度；2018年，最高法和最高檢聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《兩高解釋》)，對(duì)檢察建議的回復(fù)期限、起訴條件等作出了進(jìn)一步細(xì)化。

自2015年以來，13個(gè)省級(jí)行政區(qū)的檢察機(jī)關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域紛紛開展了多樣的實(shí)踐試點(diǎn)工作，自2017年修訂《行政訴訟法》以來，行政公益訴訟檢察工作全面推開。就2020年1～9月而言，全國檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件109 626件，同比上升21.8%；共開展訴前程序90 357件，同比上升21.8%；最終提起公益訴訟4 781件。由此看來，絕大部分公益訴訟案件都能在訴前階段解決，檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序總體上取得了良好的效果。

1.2 環(huán)境行政公益訴訟訴前程序設(shè)置的必要性

1.2.1 節(jié)約司法資源的需要

在社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，人們的法律意識(shí)也在不斷提高，日益增多的訴訟案件使得法院不堪重負(fù)。與成本高、歷時(shí)久的訴訟程序相比，訴前程序運(yùn)用更加靈活、程序更加簡單，能夠更及時(shí)地制止侵害環(huán)境公共利益行為的發(fā)生。訴前程序作為公益訴訟的必經(jīng)程序，好比一張過濾網(wǎng)，只有在訴前程序階段未解決的案件才會(huì)被分流到訴訟階段，由法院介入審理。事實(shí)上，在實(shí)踐中大多數(shù)行政機(jī)關(guān)都會(huì)在檢察建議的督促下自我糾錯(cuò)，相關(guān)問題在訴前階段就能夠得到有效解決，自然也就避免了司法程序的啟動(dòng)，從而有效節(jié)約了司法資源，減輕法院的訴訟壓力。

1.2.2 平衡行政權(quán)與司法權(quán)的需要

公益訴訟訴前程序的設(shè)立，涉及到司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系問題。司法裁判作為維護(hù)利益的最后一道防線，具有終局性的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)審慎運(yùn)用。行政公益訴訟是由法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的某些行為提起訴訟，在某種層面上可以說是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)領(lǐng)域的入侵。如果檢察機(jī)關(guān)直接向法院起訴行政機(jī)關(guān)，不僅會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)直接干涉行政權(quán)，更違背了我國行政權(quán)與司法權(quán)相互監(jiān)督、相互制約的立法精神，甚至可能導(dǎo)致濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。將司法權(quán)介入行政權(quán)的時(shí)間推遲到環(huán)境行政部門自我監(jiān)督之后，既是對(duì)行政權(quán)的尊重，又體現(xiàn)了司法權(quán)的謙抑性[2]。

1.2.3 完善檢察監(jiān)督方式的需要

憲法作為國家的根本大法，賦予了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政權(quán)和司法權(quán)的法定權(quán)力，體現(xiàn)在訴訟程序的各個(gè)階段，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議正是行使監(jiān)督權(quán)的方式。檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督的方式也在增加，由最初單一的抗訴形式演化為包括抗訴、督促起訴、檢察建議、提起公益訴訟等在內(nèi)的多種形式。訴前程序的設(shè)置在促進(jìn)檢察監(jiān)督力度提高的同時(shí)還能夠充分體現(xiàn)司法資源利用的合理性。

2 我國環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的缺陷

2.1 檢察建議的相關(guān)規(guī)定不具體

2.1.1 檢察建議的內(nèi)容詳略程度不明

訴前程序的法定方式是檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議，但是《行政訴訟法》和《兩高解釋》關(guān)于檢察建議的規(guī)定都較為籠統(tǒng)。2019年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》中也只是規(guī)定了一些必須載明的內(nèi)容，例如案件來源、基本情況、相關(guān)期限等，有關(guān)檢察建議的內(nèi)容沒有作具體的規(guī)范要求。檢察建議是應(yīng)該要具體、明確的指出行政機(jī)關(guān)該如何改正，還是只是泛泛的提出行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履職的范圍，相關(guān)條文并未明確規(guī)定[3]，這也導(dǎo)致了實(shí)踐中各地檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議內(nèi)容往往大相徑庭。

2.1.2 檢察建議的對(duì)象不具體

環(huán)境公共利益受到侵害，通常可以將部分責(zé)任歸咎于行政機(jī)關(guān)不作為或者違法行使職權(quán)，例如當(dāng)?shù)卣疄樽非蠼?jīng)濟(jì)的發(fā)展而對(duì)一些企業(yè)的污染行為“睜一只眼閉一只眼”。從而，檢察建議的對(duì)象是針對(duì)那些違法行使職權(quán)或者不作為致使環(huán)境公共利益遭受損害的行政機(jī)關(guān)。但是一般來說，環(huán)境污染范圍大，影響甚廣，因監(jiān)管不力而導(dǎo)致環(huán)境污染問題愈發(fā)嚴(yán)重的往往不止是一個(gè)機(jī)關(guān)的責(zé)任，牽涉其中的污染企業(yè)以及責(zé)任機(jī)關(guān)也可能不在少數(shù)。此時(shí)檢察建議的對(duì)象是一個(gè)行政機(jī)關(guān)抑或是多個(gè)行政機(jī)關(guān)，條文中未明確表示。

2.1.3 檢察建議缺乏后續(xù)督促程序

在實(shí)踐中，部分檢察院發(fā)出檢察建議后并不重視后續(xù)的跟蹤落實(shí)與監(jiān)督，導(dǎo)致回復(fù)期屆滿后，案件最終還是進(jìn)入訴訟程序，訴前程序也未能發(fā)揮它真正的效用。檢察建議作為建議性的文書，只是提醒、督促行政機(jī)關(guān)積極履職，缺乏法律上的強(qiáng)制性和權(quán)威性，也就常常不受行政機(jī)關(guān)的重視。再加上目前我國法律條文中關(guān)于行政機(jī)關(guān)不履行或是怠于履行檢察建議的懲罰措施處于空白狀態(tài)，以上種種原因都造成了檢察建議的后續(xù)督促落實(shí)工作難度加大。

2.2 行政機(jī)關(guān)履職期限設(shè)定不合理

2018年《兩高解釋》將行政機(jī)關(guān)的履職期限延長至兩個(gè)月，還增加了緊急情況下的十五日特殊回復(fù)期限，但是在實(shí)踐中看來，這一設(shè)定仍然過于僵化。

首先，行政機(jī)關(guān)履職受自然條件的限制。在環(huán)境領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)因客觀原因不能完全履職的情形相對(duì)于其他領(lǐng)域來說更為常見。因?yàn)橛嘘P(guān)環(huán)境修復(fù)問題專業(yè)性強(qiáng)、難度大、治理周期長[4]，很多整治手段無法立竿見影。類似土地恢復(fù)原狀的檢察建議，通過在原有土地上種植花草樹木使土地恢復(fù)生態(tài)，但是受自然規(guī)律的限制，這一做法在短期內(nèi)是無法看到整治效果的。從而導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為相關(guān)行政機(jī)關(guān)未積極履職，并提起行政公益訴訟，造成司法資源的浪費(fèi)。

其次，行政機(jī)關(guān)履職受法定程序的限制[5]。檢察建議發(fā)出后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)首先查明是否存在違法行為、環(huán)境是否受損的事實(shí)以及相關(guān)的直接責(zé)任人等，這往往需要耗費(fèi)一定的時(shí)間。而且行政權(quán)力的實(shí)施不可避免地會(huì)運(yùn)用行政強(qiáng)制性手段，都需要經(jīng)過一定的法定程序和期限，時(shí)間跨度較大。在多個(gè)行政部門配合行使行政執(zhí)法權(quán)的情況下，往往要經(jīng)過更長的制度流程，兩個(gè)月的履職期限設(shè)定明顯過于僵化。

2.3 行政機(jī)關(guān)是否履職的標(biāo)準(zhǔn)不明確

在行政機(jī)關(guān)履職期限屆滿后，檢察機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)履職情況進(jìn)行審查，然后根據(jù)行政機(jī)關(guān)的履職情況決定是否提起公益訴訟。因此，如何判定行政機(jī)關(guān)是否履職成為訴前程序的重中之重。但是，判斷行政機(jī)關(guān)是否履職應(yīng)當(dāng)采用“行為標(biāo)準(zhǔn)”抑或是“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”，我國并沒有統(tǒng)一的定論。一般來說，行政機(jī)關(guān)對(duì)于檢察建議通常都會(huì)采取行動(dòng)予以回應(yīng)，只是履職程度不同。

在我國相關(guān)法律法規(guī)中，有關(guān)不履行法定職責(zé)的判斷只是原則性規(guī)定，一方面體現(xiàn)了一定程度的自由裁量精神；但是另一方面更重要的是，原則性規(guī)定顯得過于空泛，在實(shí)踐中很容易導(dǎo)致職權(quán)濫用現(xiàn)象的發(fā)生[6]?！秾?shí)施辦法》中表述為“拒不糾正或者不履行法定職責(zé)”，但是在實(shí)踐中幾乎沒有行政機(jī)關(guān)會(huì)明確表示拒不處理違法行為，只是履職的程度會(huì)有所不同；《兩高解釋》中表述為“不依法履行職責(zé)”，但是如果行政機(jī)關(guān)采取行動(dòng)糾正了違法行為，只是未完全達(dá)到檢察機(jī)關(guān)要求的，是否包含在“不依法履行職責(zé)”的范圍內(nèi)仍然存在很大的爭議?？v觀我國相關(guān)法律法規(guī)，行政機(jī)關(guān)什么樣的行為屬于已經(jīng)履職或者未履職，目前我國并沒有統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 案件線索來源單一

在環(huán)境行政公益訴訟訴前程序中，關(guān)于案件線索的來源，《行政訴訟法》和《兩高解釋》都表述為“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，即人民檢察院在行使批準(zhǔn)或決定逮捕、審查起訴、控告等公權(quán)力的過程中。由此可以看出，目前我國關(guān)于訴前程序案件線索的法律規(guī)定較為保守，且線索來源單一，缺乏廣大人民群眾的參與。案件線索來源范圍過于狹窄，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的違法行為，不利于及時(shí)維護(hù)社會(huì)公共利益。

3 環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的完善路徑

3.1 補(bǔ)充完善檢察建議的相關(guān)規(guī)定

3.1.1 檢察建議不宜過于詳細(xì)

檢察建議書除了載明一些基本的事實(shí)情況、案件來源以及相關(guān)期限等，不宜太過細(xì)致。因?yàn)椋菏紫?，檢察機(jī)關(guān)在提出檢察建議之前，必須要進(jìn)行大量的準(zhǔn)備工作，檢察建議太過細(xì)致不僅會(huì)加重檢察院的負(fù)擔(dān)，還會(huì)導(dǎo)致檢察工作成本的增加，從而難以保證案件的質(zhì)量。很多案件都可以在訴前程序階段由行政機(jī)關(guān)自己糾正，根本不用法院介入，太過具體細(xì)致的檢察建議是對(duì)人力物力的浪費(fèi)。其次，對(duì)于違法行為該如何糾正，行政機(jī)關(guān)相較于檢察機(jī)關(guān)而言更具有發(fā)言權(quán)。而且訴前程序設(shè)計(jì)的目的是督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，如果所有的事情都由檢察機(jī)關(guān)來完成，就難以發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的主觀能動(dòng)性[7]。因此檢察建議不必過于具體細(xì)致，重點(diǎn)可以放在對(duì)行政行為的定性上，具體細(xì)節(jié)問題可以等到訴訟階段時(shí)進(jìn)行完善，如此不僅節(jié)約了成本也提高了效率。

3.1.2 可以向多個(gè)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議

雖然訴前程序與訴訟程序相銜接，卻是兩個(gè)獨(dú)立的程序，檢察建議的對(duì)象不必局限于作為行政公益訴訟被告的行政機(jī)關(guān)[8]。違法行政行為經(jīng)過上級(jí)行政機(jī)關(guān)審批的，不僅可以將檢察建議發(fā)給直接涉事機(jī)關(guān)，還可以發(fā)給上級(jí)行政機(jī)關(guān)；違法行政行為是由多個(gè)行政機(jī)關(guān)共同作出的，可以將檢察建議發(fā)給所有相關(guān)行政機(jī)關(guān)。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)發(fā)出的只是“建議”，不是具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律文書，目的只在于督促行政機(jī)關(guān)自我履行職責(zé)從而防止生態(tài)污染進(jìn)一步惡化，因此不必過于強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)級(jí)別的對(duì)應(yīng)性。向多個(gè)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，不僅突出了訴前程序與訴訟程序的區(qū)別，還體現(xiàn)了訴前程序更具實(shí)用性的獨(dú)立價(jià)值。

3.1.3 建立檢察建議的跟蹤落實(shí)機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，應(yīng)保持與行政機(jī)關(guān)的溝通與聯(lián)絡(luò)，可以通過走訪、不定期交流會(huì)議的方式，針對(duì)環(huán)境行政公益訴訟中頻發(fā)的、易發(fā)的環(huán)境問題進(jìn)行交流探討。特別是對(duì)于不按法定期限回復(fù)或者怠于回復(fù)檢察建議的行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)加強(qiáng)溝通與交流，督促檢察建議的落實(shí)。同時(shí)，建立檢察建議的監(jiān)督機(jī)制。一方面，通過公眾參與的方式督促環(huán)保部門積極落實(shí)檢察建議的內(nèi)容；另一方面，對(duì)于怠于回復(fù)或者不回復(fù)檢察建議的行政機(jī)關(guān)，可以向其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)通報(bào)未履職情況，或者提請(qǐng)同級(jí)人大或常委會(huì)進(jìn)行專門監(jiān)督。

3.2 合理設(shè)置行政機(jī)關(guān)的履職期限

針對(duì)不同的環(huán)境行政公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立高效而具有彈性的履職期限。鑒于制度的延續(xù)性，行政機(jī)關(guān)的履職期限應(yīng)以兩個(gè)月為原則，可根據(jù)客觀情況適當(dāng)延長或縮短。

一般來說，以下情形可繼續(xù)沿用兩個(gè)月的履職期限：第一，行政機(jī)關(guān)履行日常監(jiān)管職責(zé)的行為。比如組織專項(xiàng)環(huán)境督查、日常環(huán)境監(jiān)測情況上報(bào)等行為。第二，行政機(jī)關(guān)的單方行政行為。即不需要其他行政部門配合執(zhí)法、行政機(jī)關(guān)單方可以作出的行為，比如行政機(jī)關(guān)對(duì)第三人的警告、批評(píng)教育等。第三，行政機(jī)關(guān)發(fā)出行政命令的行為。既包括作為性命令，例如責(zé)令限期改正，也包括禁止性命令，例如責(zé)令關(guān)閉、停產(chǎn)整治等。

在受制于客觀條件的情況下，可以將履職期限適當(dāng)延長。第一，在重大、疑難案件中，需要行政機(jī)關(guān)通過鑒定、檢測等特定手段進(jìn)行調(diào)查且耗時(shí)較長的，或者需要多部門聯(lián)合調(diào)查執(zhí)法的，可以適當(dāng)延長行政機(jī)關(guān)的履職期限或者扣除行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證的時(shí)間。第二，行政機(jī)關(guān)有積極履職的意愿，而且客觀上采取了履職措施，但是受自然規(guī)律等客觀因素限制的，可以適當(dāng)延長履職期限。第三，行政機(jī)關(guān)對(duì)違法第三人采取強(qiáng)制措施、作出行政處罰等決定的，在相關(guān)法律對(duì)有關(guān)程序及期限有明文規(guī)定的情況下，例如《行政強(qiáng)制法》中規(guī)定了查封、扣押、凍結(jié)存款、匯款等強(qiáng)制措施的程序以及期限，可以適當(dāng)延長行政機(jī)關(guān)的履職期限或者將實(shí)施法定程序的期限予以扣除?？傊瑧?yīng)當(dāng)設(shè)置彈性的行政機(jī)關(guān)履職期限，在兩個(gè)月的一般期限和十五日的特殊期限基礎(chǔ)之上，將客觀條件的限制因素考慮在內(nèi)，在相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定可以適當(dāng)延長或縮短履職期限，靈活適用。

3.3 明確行政機(jī)關(guān)依法履職的標(biāo)準(zhǔn)

評(píng)判行政機(jī)關(guān)是否依法履職，應(yīng)當(dāng)兼采“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”，進(jìn)行定性和定量分析。

首先，從行政機(jī)關(guān)的行為看，行政機(jī)關(guān)是否正在依法履行重要職責(zé)、是否確定自我改正的期限以及是否建立長效處理機(jī)制等[9]。類似行政機(jī)關(guān)要求污染企業(yè)限期改正的案件，不僅要看行政機(jī)關(guān)是否發(fā)出《責(zé)令限期改正違法行為通知書》，還要看行政機(jī)關(guān)是否進(jìn)一步采取措施督促污染企業(yè)改正違法行為。對(duì)于此類案件，要求行政機(jī)關(guān)主動(dòng)向檢察機(jī)關(guān)匯報(bào)各個(gè)階段的履職情況，以便檢察機(jī)關(guān)掌握履行進(jìn)度，從而督促行政機(jī)關(guān)依法履職。其次，從危害的實(shí)際結(jié)果看，行政機(jī)關(guān)是否制止了危害行為，同時(shí)是否采取積極措施消除危害結(jié)果。如果行政機(jī)關(guān)積極采取了各項(xiàng)整改行為，但因?yàn)榭陀^因素未能達(dá)到理想結(jié)果的，同樣應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)履行了自身職責(zé)。訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序應(yīng)當(dāng)符合一個(gè)前提，即公共利益是否處于受侵害狀態(tài)或者具有遭受侵害的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在這一過程中，檢察機(jī)關(guān)要特別重視后續(xù)復(fù)查也就是要對(duì)處理情況進(jìn)行回訪，防止行政機(jī)關(guān)敷衍了事。最后，可以聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職程度進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)估。因?yàn)榄h(huán)境問題具有專業(yè)性與復(fù)雜性，檢察機(jī)關(guān)恐難以勝任，引入“專家輔助人”制度可以更好地評(píng)估行政機(jī)關(guān)是否依法履職，也提高了效率。

3.4 拓寬案件線索來源渠道

拓寬案件線索的來源渠道，需要從多方面入手。就檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部來說，應(yīng)當(dāng)建立行政公益訴訟案件線索管理移送平臺(tái)，進(jìn)一步完善民事、行政部門與其他部門關(guān)于案件線索的共享、移送制度[10]。在檢察機(jī)關(guān)外部，檢察機(jī)關(guān)要做好與監(jiān)察委的對(duì)接合作，因?yàn)楸O(jiān)察委在辦理反貪反瀆職案件過程中獲得的線索可能成為行政公益訴訟案件線索的重要來源。另外還可以加強(qiáng)與環(huán)境和自然資源領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系和交流，例如環(huán)保、林業(yè)、國土等部門，多渠道獲取環(huán)境行政公益訴訟案件的線索。

檢察機(jī)關(guān)除了通過內(nèi)部移送、外部監(jiān)督獲取線索以外，還應(yīng)當(dāng)包括群眾檢舉揭發(fā)、新聞媒體曝光等途徑獲得的線索。環(huán)境狀況與每個(gè)人都息息相關(guān)，除了公權(quán)力監(jiān)督，同樣應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)人民群眾積極監(jiān)督行政機(jī)關(guān)公權(quán)力的行使，可以通過適當(dāng)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)的方式提高公眾參與的積極性。在互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代，除了線下舉報(bào)方式還可以開通網(wǎng)上信訪、12309檢察服務(wù)中心等平臺(tái)，拓寬人民群眾檢舉揭發(fā)的途徑。

4 結(jié) 論

環(huán)境行政公益訴訟訴前程序作為我國公益訴訟制度的重要內(nèi)容，其價(jià)值主要在于督促行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，節(jié)約了司法資源。但是其中存在的一些問題同樣不容忽視，理應(yīng)引起立法者的重視，在今后的立法過程中逐步進(jìn)行增訂或修改。

4.1 在相關(guān)條文中增設(shè)檢察建議的有關(guān)規(guī)定

環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的重中之重就是檢察機(jī)關(guān)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，因此，關(guān)于檢察建議的一些內(nèi)容，有必要進(jìn)行完善?？梢栽凇秲筛呓忉尅分行姓嬖V訟的部分增加檢察建議的落實(shí)與監(jiān)督制度，檢察建議發(fā)出后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)保持與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系，督促其積極履行職責(zé)；對(duì)于不積極回復(fù)檢察建議的行政機(jī)關(guān)，可以通報(bào)其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)通過內(nèi)部約談等方式督促涉案行政機(jī)關(guān)積極履行，或者提請(qǐng)同級(jí)人大或常委會(huì)進(jìn)行專門監(jiān)督。同時(shí)，規(guī)定檢察建議書應(yīng)當(dāng)只陳列基本的內(nèi)容，如何整改應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)自行斟酌；最后增加有關(guān)檢察建議對(duì)象的規(guī)定，明確檢察建議可以向多個(gè)行政機(jī)關(guān)發(fā)出，不必局限于某一個(gè)直接涉事機(jī)關(guān)。

4.2 考慮更加靈活的行政機(jī)關(guān)履職期限

《兩高解釋》中采用兩個(gè)月和十五日的履職期限，雖具有一定的靈活性，但沒有將更多的實(shí)際情況考慮在內(nèi)。在現(xiàn)有的履職期限基礎(chǔ)之上，可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)目s短或延長。例如，在行政機(jī)關(guān)履職需要多部門聯(lián)合調(diào)查執(zhí)法、受制于客觀自然條件、對(duì)第三人實(shí)施法定程序等情況下，適當(dāng)延長行政機(jī)關(guān)履職期限，保證行政機(jī)關(guān)充分履職；在行政機(jī)關(guān)履行日常監(jiān)管職責(zé)或作出單方行政行為等情況下，則無需兩個(gè)月的履職期限，為了提高效率，可以對(duì)其進(jìn)行縮減。

4.3 正確界定行政機(jī)關(guān)的履職標(biāo)準(zhǔn)

在行政機(jī)關(guān)的履職期限屆滿后，檢察機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)其履職情況決定是否提起行政公益訴訟?！秾?shí)施辦法》和《兩高解釋》中關(guān)于行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定都是較為原則性的，因此在司法實(shí)踐中判斷行政機(jī)關(guān)是否履職或者是否充分履職成為了一大難題。判斷行政機(jī)關(guān)的履職情況，可以采用“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”，定性且定量地具體分析：一看行政機(jī)關(guān)是否積極采取了各種整改行為；二看實(shí)際結(jié)果，行政機(jī)關(guān)的行為是否消除了危害結(jié)果。

4.4 多渠道獲取案件線索

環(huán)境行政公益訴訟的線索不必局限于檢察院在履行職責(zé)的過程中發(fā)現(xiàn)，另外，可以在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部通過案件線索移送平臺(tái)加強(qiáng)與其他部門的聯(lián)系，完善案件線索的共享、移送制度；當(dāng)然，線索的獲取離不開公眾的參與，還應(yīng)當(dāng)包括群眾檢舉揭發(fā)、新聞媒體曝光等途徑獲得的線索，鼓勵(lì)公眾參與到環(huán)境治理中來。