試述《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修改

高文靜

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 210098)

前 言

我國已經(jīng)建立了以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為核心的一系列法律法規(guī)，構(gòu)筑起保護(hù)野生動(dòng)物的制度體系。然而，一場(chǎng)新冠肺炎疫情打破平靜，再次引發(fā)社會(huì)各界對(duì)于野生動(dòng)物的廣泛熱議。2020年2月24日，十三屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議并表決通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡(jiǎn)稱為《決定》)。這次會(huì)議所通過的重要決定，具有新冠肺炎疫情時(shí)期的鮮明特色[1]。據(jù)此，修訂時(shí)間不久的《野生動(dòng)物保護(hù)法》再次被列入立法工作計(jì)劃。

此次新冠肺炎疫情與2003年的非典疫情存在許多相似之處。早在非典疫情時(shí)期，人們就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到濫食野生動(dòng)物存在著重大的公共衛(wèi)生隱患，有關(guān)部門也曾發(fā)布禁令。不過，在非典疫情悄然結(jié)束之后，禁令隨之被擱置?！笆吣昵皩?duì)公共衛(wèi)生安全造成的破壞的反思沒能在立法層面固定下來，沒能成為社會(huì)安全線，這是很可惜的。”[2]近年以來，野生動(dòng)物引發(fā)的傳染病時(shí)有發(fā)生，譬如中東呼吸綜合征、埃博拉出血熱以及禽流感等等。當(dāng)前，國內(nèi)的疫情形勢(shì)趨于平穩(wěn)，但是，這并不意味著我們就可以高枕無憂了。這是完善《野生動(dòng)物保護(hù)法》，健全野生動(dòng)物保護(hù)法律制度的良好契機(jī)。

1 《野生動(dòng)物保護(hù)法》的問題檢視

1988年11月8日，第七屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過了《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》，此后歷經(jīng)三次修正以及一次大的修訂(分別為2004修正、2009修正、2016修訂、2018修正)。這部法律對(duì)于依法保護(hù)野生動(dòng)物，拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。試想如果沒有疫情的影響，《野生動(dòng)物保護(hù)法》不會(huì)在相對(duì)短的時(shí)間內(nèi)又被提上議程。疫情沖破社會(huì)安全線，暴露出現(xiàn)有的野生動(dòng)物保護(hù)法律制度還存在著許多漏洞和短板，不能滿足新形勢(shì)下野生動(dòng)物保護(hù)的需要。

1.1 立法理念方面

1.1.1 重利用，輕保護(hù)

雖然名為“野生動(dòng)物保護(hù)法”，同時(shí)在2016年修訂時(shí)新增“保護(hù)優(yōu)先”作為基本原則，實(shí)際上仍難掩野生動(dòng)物一貫的被視為“資源”加以利用的本質(zhì)。法律以較長(zhǎng)的篇幅對(duì)如何“規(guī)范利用”做出了規(guī)定，比起原則性的“保護(hù)優(yōu)先”，顯然，前者更具指引性和可操作性?？梢韵胍?，缺乏具體制度支撐，很難達(dá)到保護(hù)的目的。

1.1.2 普遍保護(hù)不足，重點(diǎn)保護(hù)乏力

與公眾的一般認(rèn)知不同，《野生動(dòng)物保護(hù)法》保護(hù)的對(duì)象并非所有的野生動(dòng)物，而是特指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物(俗稱“三有動(dòng)物”)。這一限制將大量野生動(dòng)物排除在保護(hù)范圍之外。作為野生動(dòng)物權(quán)益保護(hù)的最高位階法律，其涉及對(duì)野生動(dòng)物種類保護(hù)的規(guī)定十分有限[3]。即使就此狹窄的范圍，《野生動(dòng)物保護(hù)法》起到的保護(hù)作用也是非常有限的，保護(hù)動(dòng)物被非法買賣、殺害，這樣的案例俯拾皆是。

1.1.3 欠缺重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)考量

相當(dāng)數(shù)量的病毒存在于自然界，除了少數(shù)已經(jīng)為人類所知悉的，更多是未知的。病毒寄生在野生動(dòng)物身上，動(dòng)物宿主不一定會(huì)生病死亡，以蝙蝠為例，就是多種人畜共患病毒的天然宿主，可攜帶、傳播致命性病原體，而自身不受損害。由于人類無限度地開發(fā)、侵占野生動(dòng)物的棲息地，非法交易、肆意殺害以及食用野生動(dòng)物，病毒從野生動(dòng)物跨種際傳播向人類的可能性大幅提高，繼而威脅人類生命健康與公共衛(wèi)生安全。

1.2 監(jiān)管職能方面

野生動(dòng)物的保護(hù)與監(jiān)管是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，單單依靠哪一個(gè)部門是完成不了的，其中涵蓋規(guī)劃制定、行政審批、檢疫檢驗(yàn)以及獵捕、經(jīng)營、交易、運(yùn)輸、進(jìn)出口等各個(gè)環(huán)節(jié)，涉及林業(yè)草原、漁業(yè)、動(dòng)物防疫、進(jìn)出口檢疫、市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、海關(guān)、公安等多個(gè)職能部門。拿疫源疫病監(jiān)測(cè)防控來說，就可能涉及林業(yè)草原部門、獸醫(yī)主管部門、衛(wèi)生主管部門，《野生動(dòng)物保護(hù)法》與《動(dòng)物防疫法》以及《傳染病防治法》等相關(guān)法律中都能找到“按照職責(zé)分工”的規(guī)定，如何分工卻沒有說明。這些部門監(jiān)管職能之間的界限不明確，存在職權(quán)交叉重疊或是監(jiān)管空白的情形，反映在實(shí)際執(zhí)法活動(dòng)中，就會(huì)出現(xiàn)哪個(gè)部門都能管或是哪個(gè)部門都不管的混亂局面。盡管有多部門聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，但畢竟不是常態(tài)化的機(jī)制，能夠發(fā)揮的作用有限，長(zhǎng)期效果不盡如人意。

1.3 法律責(zé)任方面

試問野生動(dòng)物違法犯罪行為為何禁而不止，缺乏嚴(yán)厲的法律懲罰是關(guān)鍵，存在處罰力度輕、處罰手段單一等問題。首先是行政責(zé)任居多，刑事責(zé)任規(guī)定稀少。刑法中僅規(guī)定了走私珍貴動(dòng)物、珍貴動(dòng)物制品罪(第一百五十一條第二款)，非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪，非法收購、運(yùn)輸、出售珍貴瀕危野生動(dòng)物、珍貴瀕危野生動(dòng)物制品罪以及非法狩獵罪(第三百四十一條)。違法行為如果不符合上述罪名規(guī)定的要件，即使具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性也無法定罪入刑。其次，行政責(zé)任的主要形式為財(cái)產(chǎn)罰，根據(jù)獵獲物價(jià)值、野生動(dòng)物及其制品價(jià)值確定罰款數(shù)額，相比于不法分子可能牟取的非法利益，不足以形成強(qiáng)有力的威懾。

另一方面，對(duì)于非法捕獵、收購、運(yùn)輸、出售等違法行為而言，法律責(zé)任是明確的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任或刑事責(zé)任。反觀終端的食用行為，卻欠缺相應(yīng)的法律責(zé)任約束。一些人出于獵奇、炫富等心態(tài)，高價(jià)購買所謂的野味滿足個(gè)人的口腹之欲。有消費(fèi)需求就會(huì)催生相對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)供給，不從食用環(huán)節(jié)入手，哪怕規(guī)定了嚴(yán)厲的懲戒，也會(huì)有不法分子鋌而走險(xiǎn)。

2 《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改的路徑選擇

《野生動(dòng)物保護(hù)法》被列入全國人大常委會(huì)2020年度立法工作計(jì)劃，修法工作正在有條不紊地進(jìn)行中。學(xué)界對(duì)于如何修改也展開了深入的研究，提出了很多建設(shè)性的意見。

2.1 完善立法理念

2.1.1 平衡利用與保護(hù)

野生動(dòng)物的利用與保護(hù)，向來是各方利益博弈的焦點(diǎn)，也是立法爭(zhēng)辯的核心。法律作修改時(shí)最為重要的是落實(shí)“保護(hù)優(yōu)先”。“保護(hù)優(yōu)先”不能僅停留在立法原則層面，應(yīng)當(dāng)貫穿到具體規(guī)則的制定中，在規(guī)則中體現(xiàn)“保護(hù)優(yōu)先”的理念。過去幾十年間，野生動(dòng)物利用經(jīng)歷了從“合理開發(fā)利用”到“規(guī)范利用”的曲折過程。全國人大常委會(huì)頒行的《決定》，是野生動(dòng)物利用將進(jìn)一步受到嚴(yán)格限縮的信號(hào)，將會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響[4]。不過針對(duì)有學(xué)者提出“藥用蘊(yùn)含著同食用一樣重大的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”[5]，主張全面禁止商業(yè)利用的說法，筆者認(rèn)為存在矯枉過正之嫌，暫不可取。建議從健全非食用性利用的審批和檢疫檢驗(yàn)制度著手，既能彰顯立法的積極作為，又不致對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成過分損害。

2.1.2 擴(kuò)大保護(hù)范圍

每一個(gè)野生動(dòng)物都是自然資源與生態(tài)資源的統(tǒng)一，每一種野生動(dòng)物都值得法律的保護(hù)[6]。僅以物種稀缺性為標(biāo)準(zhǔn)劃定的保護(hù)范圍與生態(tài)文明建設(shè)的方向是不相適應(yīng)的，受到諸多批評(píng)。此次修法學(xué)界多贊同拓寬保護(hù)范圍，確立普遍保護(hù)。普遍保護(hù)不意味著無差別，國家和社會(huì)能夠投入的資源是有限的，重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物與非重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物應(yīng)有所區(qū)分。建議在明確普遍保護(hù)的前提下劃定重點(diǎn)保護(hù)的范圍，既實(shí)現(xiàn)對(duì)一般野生動(dòng)物普遍的保護(hù)，又能對(duì)特定的動(dòng)物予以特別保護(hù)。也只有在確立普遍保護(hù)的基礎(chǔ)上，全面禁食規(guī)定才有立足之地。

2.1.3 納入重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)考量

除了極少部分學(xué)者認(rèn)為沒有必要以外，大部分學(xué)者就此問題達(dá)成共識(shí)，呼吁在立法目的中增加防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容。我們尚不能斷言本次疫情和野生動(dòng)物一定有關(guān)聯(lián)，但可以肯定的是，野生動(dòng)物引發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)是一直存在著的。一而再，再而三的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)警示我們絕不能繼續(xù)無動(dòng)于衷了，必須通過立法方式固定下來。法律修改要站在全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的高度，有力維護(hù)生物安全和生態(tài)安全，有效防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障人民群眾生命健康安全。

2.2 明晰監(jiān)管職能

一是應(yīng)當(dāng)整合優(yōu)化現(xiàn)有的職能分工，建立部門權(quán)力清單。法律有授權(quán)的，各個(gè)部門必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，消除職權(quán)交叉重疊或是監(jiān)管空白的情形。同時(shí)，建立長(zhǎng)效協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)部門間合作交流。由林草部門牽頭，其他部門配合，形成打擊野生動(dòng)物違法犯罪以及保護(hù)野生動(dòng)物的合力。二是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化地方人民政府的主體責(zé)任，將野生動(dòng)物保護(hù)納入地方政府工作考核。對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的，可以由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，督促有關(guān)部門依法履行職責(zé)，將嚴(yán)格監(jiān)管落到實(shí)處。

2.3 強(qiáng)化法律責(zé)任

《決定》第一條激活了沉寂已久的加重處罰模式[7]，對(duì)于現(xiàn)行法律已有禁止性規(guī)定的，在原有基礎(chǔ)之上加重處罰。第二條則規(guī)定了參照適用現(xiàn)行法律有關(guān)規(guī)定處罰的情形。采取這種做法與《決定》頒布的時(shí)機(jī)有著密不可分的聯(lián)系。野生動(dòng)物保護(hù)法修改時(shí)，又該如何處理呢？《刑法》修正案已經(jīng)趕在《野生動(dòng)物保護(hù)法》之前完成，在第三百四十一條新增一款，將“以食用為目的非法捕獵、收購、運(yùn)輸和出售第一款規(guī)定以外的在野外環(huán)境自然生長(zhǎng)繁殖的陸生野生動(dòng)物”納入刑法規(guī)制的范圍。野生動(dòng)物保護(hù)法修改時(shí)應(yīng)當(dāng)做好與《決定》以及《刑法》修正案的銜接，明確禁止食用野生動(dòng)物，違反規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律上的不利后果，這種不利后果包括民事的、行政的、甚至是刑事的。除了規(guī)制食用行為，還需對(duì)野生動(dòng)物違法犯罪鏈條上的捕獵、交易、運(yùn)輸?shù)绕渌h(huán)節(jié)施以更加嚴(yán)厲的法律懲罰，提高行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)從前端、終端和后端一起發(fā)力的全過程管制的法治思維[8]。

野生動(dòng)物不只具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更有生態(tài)價(jià)值。經(jīng)濟(jì)價(jià)值或許有衡量的尺度，生態(tài)價(jià)值卻是無價(jià)的。罰款、沒收等處罰很難使行為人真正認(rèn)識(shí)清楚自己的錯(cuò)誤，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害也無從彌補(bǔ)。建議增加規(guī)定恢復(fù)性處罰措施[9]，豐富行政處罰的手段，深化對(duì)野生動(dòng)物生態(tài)價(jià)值屬性的認(rèn)識(shí)。

3 《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改的幾點(diǎn)補(bǔ)充

3.1 補(bǔ)齊疫源疫病監(jiān)測(cè)防控短板

野生動(dòng)物疫源疫病監(jiān)測(cè)防控工作是筑牢國家生物安全、公共衛(wèi)生安全、生態(tài)安全的第一道屏障[10]。經(jīng)過十余年的發(fā)展，此項(xiàng)事業(yè)取得了一定成效，但由于起步較晚，基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，還有很多亟需完善之處。法律在修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確疫源疫病監(jiān)測(cè)防控的職能劃分，做好與《動(dòng)物防疫法》《傳染病防治法》《生物安全法》等相關(guān)法律的銜接，填補(bǔ)只“承認(rèn)了林業(yè)部門具有疫源疫病‘監(jiān)測(cè)’的部分職責(zé)，但沒有承認(rèn)其‘防控’職責(zé)”的空白[11]。應(yīng)當(dāng)建立預(yù)警機(jī)制，化解被動(dòng)防控的困境。針對(duì)實(shí)際工作中存在的困難，要加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍培養(yǎng)，提高專項(xiàng)資金投入，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，重視基礎(chǔ)科學(xué)研究，不斷推進(jìn)野生動(dòng)物疫源疫病監(jiān)測(cè)防控體系建設(shè)，筑牢公共衛(wèi)生安全防線。

3.2 加強(qiáng)棲息地建設(shè)

棲息地是野生動(dòng)物生息繁衍的家園，在維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡上發(fā)揮著無可替代的獨(dú)特作用。同時(shí)，棲息地是一道天然屏障，可以為人類與野生動(dòng)物之間創(chuàng)造一個(gè)必要的安全距離。野生動(dòng)物生活在特定的生態(tài)系統(tǒng)中，減少與人類的接觸機(jī)會(huì)，病毒暴露于人類社會(huì)的可能性也會(huì)大大降低。法律在修改時(shí)，要突出棲息地建設(shè)的緊要性，推動(dòng)建立以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，依法遏制對(duì)棲息地的侵占破壞，不斷改善棲息地的環(huán)境質(zhì)量，為野生動(dòng)物生存繁衍創(chuàng)造良好的自然生態(tài)系統(tǒng)。

3.3 重視公眾參與、社會(huì)共治

過去，由于缺乏相關(guān)知識(shí)和途徑，人們很少實(shí)際參與保護(hù)野生動(dòng)物活動(dòng)。動(dòng)物保護(hù)方面的民間內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力未完全釋放，不利于動(dòng)物保護(hù)工作的實(shí)施與推動(dòng)[12]。經(jīng)過疫情的考驗(yàn)，人民群眾深切認(rèn)識(shí)到了濫食野生動(dòng)物的危害性，產(chǎn)生了極大的憤慨。如何引導(dǎo)公眾將感性的情緒轉(zhuǎn)化為理性的認(rèn)識(shí)與積極的行動(dòng)，考驗(yàn)著立法的智慧。應(yīng)當(dāng)積極拓寬公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)的方式和途徑，譬如建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以及公益訴訟制度。不可忽略的，行業(yè)組織也是保護(hù)野生動(dòng)物的重要力量，譬如餐飲行業(yè)協(xié)會(huì)、文化旅游行業(yè)協(xié)會(huì)等，可以根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定行業(yè)自治章程，約束和規(guī)范行業(yè)內(nèi)經(jīng)營服務(wù)活動(dòng)，逐步形成行業(yè)自律。

4 結(jié) 論

新冠肺炎疫情的突然爆發(fā)，再一次將野生動(dòng)物推向風(fēng)口浪尖，《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改勢(shì)在必行。法律修改應(yīng)當(dāng)著力完善立法理念，扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期存在著的利用與保護(hù)不平衡狀況，擴(kuò)大保護(hù)范圍，提高防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的能力；同時(shí)明確野生動(dòng)物保護(hù)與監(jiān)管的職能分配，實(shí)行更加嚴(yán)格的監(jiān)管；以及強(qiáng)化法律責(zé)任，提高野生動(dòng)物違法犯罪的代價(jià)。除此以外，完善包括疫源疫病監(jiān)測(cè)防控、棲息地建設(shè)以及公眾參與等在內(nèi)的具體制度同樣具有重要意義。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，人與自然是生命共同體，保護(hù)野生動(dòng)物就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，就是保護(hù)人類自身。正因如此，《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改應(yīng)當(dāng)站在更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度，以實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。