法律視角下桂東南新型農(nóng)村社區(qū)的治理模式探究*

◎張 勉

鄉(xiāng)村興則中國(guó)興，農(nóng)民富則中國(guó)富。［1］黨的十八屆三中全會(huì)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！痹诋?dāng)今中國(guó)治理體系中，農(nóng)村社區(qū)治理具有基礎(chǔ)地位和作用。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)民富、中國(guó)富的必由之路，這是一種區(qū)別于城市社區(qū)又跟傳統(tǒng)的村不同的新型社區(qū)。

一、新型農(nóng)村社區(qū)治理的基本理論

（一）新型農(nóng)村社區(qū)的概念

新型農(nóng)村社區(qū)由政府宏觀指導(dǎo)并給予政策支持，社會(huì)各界積極參與，地方社區(qū)黨政干部為主導(dǎo)，團(tuán)結(jié)社區(qū)成員，立足于本社區(qū)的實(shí)際情況，主動(dòng)適應(yīng)國(guó)家政策方針，尋求本社區(qū)的發(fā)展定位確定相應(yīng)的發(fā)展政策，從而帶動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，提高社區(qū)居民生活水平，激發(fā)其活力。通過(guò)利用其資金進(jìn)行社區(qū)優(yōu)化升級(jí)，整合社區(qū)各項(xiàng)資源，不斷提高農(nóng)民生活條件，特別是醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、教育和社會(huì)保障方面更需加強(qiáng)財(cái)政支持，以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。新型農(nóng)村社區(qū)的村民可享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等待遇，不用遠(yuǎn)離土地，又能擁有城市化的生活環(huán)境等基本公共服務(wù)。

（二）社區(qū)治理的理論基礎(chǔ)

“社區(qū)治理”通常是在某區(qū)域范圍內(nèi)，由當(dāng)?shù)氐恼?、社區(qū)自治組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)，對(duì)社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展起到一定作用的管理方式，此種管理是對(duì)當(dāng)前“硬法”協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的補(bǔ)充。

（三）農(nóng)村社區(qū)治理的幾種模式

第一種是自治型模式，適合經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)。該區(qū)域的新型農(nóng)村社區(qū)治理不應(yīng)完全脫離之前的農(nóng)村情況，應(yīng)在原有農(nóng)村的某些措施的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新性和綜合性治理，這比較適合經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、自主性強(qiáng)的地區(qū)。第二種是國(guó)家主導(dǎo)行政型治理模式，符合不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的社區(qū)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，主要是以國(guó)家行政主導(dǎo)推動(dòng)建設(shè)和治理，立足于本社區(qū)實(shí)際情況，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，在國(guó)家政策的主導(dǎo)下，充分利用社區(qū)的土地資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)生態(tài)文明社區(qū)，發(fā)展立體觀光農(nóng)業(yè)等。第三種是合作型社區(qū)治理模式，符合城鎮(zhèn)化過(guò)渡的農(nóng)村地區(qū)。但由于經(jīng)濟(jì)的局限，在此模式中政府的主導(dǎo)仍占比較大的比重，應(yīng)通過(guò)多元合作社區(qū)治理，優(yōu)化新型農(nóng)村社區(qū)治理制度。

二、桂東南新型農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)狀調(diào)查分析

（一）對(duì)8 個(gè)村治理的調(diào)查問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果

選取了桂東南片區(qū)的玉林8 個(gè)行政村為調(diào)研對(duì)象，收集了216 份調(diào)研問(wèn)卷，其中實(shí)地走訪4 個(gè)村，其他4 個(gè)村通過(guò)問(wèn)卷收集數(shù)據(jù)，其中主要選取了4 個(gè)比較能體現(xiàn)不同農(nóng)村特點(diǎn)的村落作為主要調(diào)研對(duì)象，其中LT 村是國(guó)家的新農(nóng)村社區(qū)示范點(diǎn)，以生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游為主要產(chǎn)業(yè)，在村中開(kāi)發(fā)了農(nóng)業(yè)旅游示范基地。H 村位于新區(qū)，臨近市區(qū)，該村較多用地屬于拆遷用地，部分土地已經(jīng)被該村居民建成樓房，或者出租或者自住，該村由于在玉東新區(qū)范圍中，所以未來(lái)開(kāi)發(fā)在即，研究此類型的農(nóng)村對(duì)于尋找新型農(nóng)村社區(qū)治理的模式具有一定的意義。L 村在90年代就已經(jīng)是玉林的一個(gè)旅游農(nóng)業(yè)生產(chǎn)示范村，是一個(gè)政府主導(dǎo)加自發(fā)發(fā)展的新農(nóng)村典型模式，地處北流市，離玉林市區(qū)較遠(yuǎn)，因而選取這種類型的村也具有代表性。X 社區(qū)位于新圩鎮(zhèn)，離玉東新區(qū)車程僅15分鐘，該社區(qū)目前已經(jīng)做了初步的轉(zhuǎn)型，雖然不是國(guó)家已經(jīng)定性的新型農(nóng)村社區(qū)，但是該社區(qū)的治理模式和成果也是新型農(nóng)村社區(qū)成熟前的預(yù)備。我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)需要逐步發(fā)展，需要考慮不同類型村的實(shí)際情況，這幾種類型的村具備一定的代表性。

（二）對(duì)農(nóng)村社區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的治理問(wèn)題

1．社區(qū)治理中的土地及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題。首先，社區(qū)建設(shè)過(guò)程中資金投放未及時(shí)到位，建設(shè)極為緩慢，農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題突出，征用土地補(bǔ)貼款到賬不及時(shí)；其次，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，部分居民反映家中回建房建設(shè)進(jìn)度較慢，有的建成后發(fā)現(xiàn)有質(zhì)量問(wèn)題，居民不太滿意；再次，旅游示范區(qū)內(nèi)的農(nóng)村社區(qū)，該村的旅游業(yè)后續(xù)發(fā)展力不足，旅游開(kāi)發(fā)資金不足，資金引進(jìn)緩慢，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品缺乏統(tǒng)一穩(wěn)定的市場(chǎng)，并未形成產(chǎn)業(yè)鏈。

2．社區(qū)治理中的治安穩(wěn)定問(wèn)題。外來(lái)務(wù)工人員和本地人的矛盾問(wèn)題尚未得到有效解決，一些社區(qū)或村內(nèi)的治安問(wèn)題還需進(jìn)一步穩(wěn)定，特別是H 村處于開(kāi)發(fā)地區(qū)，該區(qū)域的人員來(lái)往比較復(fù)雜。該地區(qū)的很多基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)中，大量外來(lái)務(wù)工人員住在此村附近，所以社區(qū)的治安秩序還有待整治。

3．對(duì)農(nóng)村社區(qū)定位不清楚。在對(duì)村民及村委的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)他們對(duì)自己社區(qū)的定位不夠清晰，有的村民甚至從未聽(tīng)過(guò)新型農(nóng)村社區(qū)。由此可見(jiàn)，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的宣傳及自身定位很重要，如果農(nóng)村社區(qū)自身不能定位準(zhǔn)確，社區(qū)服務(wù)中心的功能就有可能跟傳統(tǒng)村落的功能重合，造成行政資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，不能充分實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)代服務(wù)功能。

4．村民法律意識(shí)跟不上新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。傳統(tǒng)的農(nóng)村在城鎮(zhèn)化的大背景下逐步轉(zhuǎn)型為新型農(nóng)村社區(qū)，隨著物質(zhì)生活水平的提高，村民的精神文明也需跟上時(shí)代的步伐。但是當(dāng)前由于目前較多村民受文化知識(shí)水平所限，法律意識(shí)還較弱，對(duì)自身所享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)不太了解。雖然隨著法治社會(huì)的不斷發(fā)展，法治宣傳面也在不斷增大，但是想短時(shí)間內(nèi)讓各村的村民都具有較高的法律意識(shí)，掌握較多的法律知識(shí)是難以實(shí)現(xiàn)的。［2］

5．主管部門管理不到位，社區(qū)部門架構(gòu)不清。目前由于對(duì)主管部門監(jiān)管和管理的缺失，相應(yīng)的政策和治理方案得不到有效落實(shí)?，F(xiàn)在的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)無(wú)法律或法規(guī)的作為具體依據(jù)，僅有一些政策性的文件。而這些文件只是確定了社區(qū)治理發(fā)展的大方向，且在建設(shè)過(guò)程中的細(xì)節(jié)問(wèn)題沒(méi)有加以明確，這就造成了管理職權(quán)的不明確。社區(qū)的各職能架構(gòu)均未分清，各部門的作用仍不能得到最大的發(fā)揮。

三、桂東南新型農(nóng)村社區(qū)治理模式的構(gòu)建

桂東南新型農(nóng)村社區(qū)治理模式的構(gòu)建是在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合地域特點(diǎn)進(jìn)行選擇，針對(duì)不同類型村而構(gòu)建的具有借鑒意義的治理模式，構(gòu)建路徑主要如下：

（一）治理原則

1．尊重本地風(fēng)俗。一個(gè)地方文化的形成是經(jīng)過(guò)歷史長(zhǎng)河的洗禮和逐步積淀出來(lái)的，文化的傳承和發(fā)展始終影響著當(dāng)?shù)厝说纳?，?duì)當(dāng)?shù)厝说纳罟芾砥鹬欢ǖ淖饔茫虼?，在?duì)新型農(nóng)村社區(qū)治理中，應(yīng)該尊重當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)土文化，如有不合理之處可加以引導(dǎo)，趨利避害。以桂東南片區(qū)的玉林市為例，玉林市的歷史文化悠久，在長(zhǎng)久的發(fā)展中，形成了一些地方性的習(xí)俗或習(xí)慣，該地的村民均會(huì)自覺(jué)遵守，它本身就起到了一定規(guī)范作用，如果這些規(guī)范是良好的，符合我國(guó)法律制度則可保持，如有不良之處，切不可操之過(guò)急地立刻切除，可在尊重本地風(fēng)俗或習(xí)慣基礎(chǔ)上適當(dāng)進(jìn)行引導(dǎo)。

2．充分利用鄉(xiāng)賢引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。玉林地區(qū)受地理位置影響，受外界環(huán)境影響較小，鄉(xiāng)賢在村中的影響力是比較大的，而鄉(xiāng)賢多為該村家族中較為有威望之人，其名望有時(shí)可發(fā)揮較好的引導(dǎo)和先進(jìn)示范作用。因此，新型農(nóng)村社區(qū)治理過(guò)程中需要利用好鄉(xiāng)賢的優(yōu)勢(shì)作用，助推新型農(nóng)村社區(qū)治理方針政策的落實(shí)，這樣做政策更易為村民所接受。當(dāng)然一味的主張也不妥，容易放大鄉(xiāng)賢的力量。對(duì)此仍應(yīng)將社區(qū)的治理，置于合理規(guī)范之下進(jìn)行科學(xué)合理的管制，這就要求法的參與，在法律的可行之內(nèi)進(jìn)行社區(qū)治理，再結(jié)合鄉(xiāng)賢之優(yōu)勢(shì)力量，才能做好新型農(nóng)村社區(qū)治理工作。

（二）治理選擇方向：善治

1．與民為善，嘗試形成良好可行的治理模式。治理是通過(guò)政府的公權(quán)力行為，采取宏觀調(diào)控或其他政府行為調(diào)整，但此處所論的治理主要是新型農(nóng)村社區(qū)工作的管理和安排。社區(qū)居民生活有序進(jìn)行，由社區(qū)單方面進(jìn)行，村民自主性稍弱。而善治理論是前述治理的深化，有更深的含義，“善”即為良好，就是在社區(qū)治理過(guò)程中要做到公共利益最優(yōu)，［3］社區(qū)治理中是政府與公民對(duì)公共事務(wù)的多方合作模式，公共權(quán)力不再集中于社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)層，而是村民自主參與的村民自治權(quán)利充分發(fā)揮的新型社區(qū)模式。新型農(nóng)村社區(qū)治理中的村民自治制度有利于踐行民主集中制，自己當(dāng)家作主，更有利于社區(qū)方針的制定，集中大家的意志，行動(dòng)起來(lái)更加有積極性，通過(guò)不斷地嘗試形成一種良好可行的治理制度，我們稱之為“善治”，在“善治”之下的社區(qū)治理，能保持其平穩(wěn)運(yùn)行，減少村民和村干部的矛盾，讓村干部做工作更突出應(yīng)有的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力，與民為善地去治理社區(qū)，建設(shè)和諧的新型農(nóng)村社區(qū)。

2．以善治為方向，利用宗親觀念形成合力。鄉(xiāng)土文化中宗親觀念是比較明顯的，農(nóng)村中宗親由于血緣關(guān)系而來(lái)往比較多，宗親經(jīng)常通過(guò)聚會(huì)加強(qiáng)聯(lián)系，對(duì)村中的事務(wù)有經(jīng)濟(jì)能力的人為村中的公益事務(wù)多捐款，有時(shí)間有力氣的貢獻(xiàn)自己的力量，這種宗親之間的團(tuán)結(jié)力量是極大的，在社區(qū)治理中要善于利用，通過(guò)善治為方向因勢(shì)利導(dǎo)，引導(dǎo)村民將社區(qū)視為一個(gè)大家庭，大家參與到其中共同把社區(qū)治理好。另外，加強(qiáng)對(duì)村民的思想政治與法律教育，提高他們的法律意識(shí)，從而在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的過(guò)程中能更好地利用農(nóng)村宗親觀念形成社區(qū)治理的合力。

（三）結(jié)合地域情況，創(chuàng)新新型農(nóng)村社區(qū)治理的具體思路

1．明確新型農(nóng)村社區(qū)的定位。玉林地處桂東南片區(qū)，地理位置優(yōu)越，氣候宜人，土地肥沃，當(dāng)?shù)氐臍v史悠久，因此，可充分分析各村的實(shí)際情況，結(jié)合人口、歷史、原有的村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等因素進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)定位，試探初步構(gòu)建適合本地區(qū)實(shí)際情況社區(qū)治理模式。

2．建立新型農(nóng)村社區(qū)治理的組織架構(gòu)，明確社區(qū)委員會(huì)的法律地位。建立區(qū)別于傳統(tǒng)村落的社會(huì)治理多元化結(jié)構(gòu)，分別設(shè)立社區(qū)黨支部、村委會(huì)、社區(qū)民間組織和公共事業(yè)管理組織，調(diào)動(dòng)社區(qū)的各方面力量，共同將社區(qū)治理工作做好。首先，明確社區(qū)委員會(huì)的法律地位，突出其在新型農(nóng)村社區(qū)治理中的重要地位，使社區(qū)人民信服，從而人民去遵守和執(zhí)行社區(qū)委員會(huì)下發(fā)的命令或文件。還應(yīng)明確社區(qū)委員會(huì)的職責(zé)范圍和能力范圍，明確其權(quán)利范圍，更好地為社區(qū)居民服務(wù)。其次，新型農(nóng)村社區(qū)黨支部村委會(huì)是社區(qū)治理建設(shè)的主導(dǎo)者，是農(nóng)村治理模式的實(shí)踐者，同時(shí)是黨和政府的政策在社區(qū)落實(shí)的執(zhí)行者，在了解掌握黨和國(guó)家的方針和決策的同時(shí)結(jié)合社區(qū)的實(shí)際情況，來(lái)把握社區(qū)建設(shè)的大方向。再次，社區(qū)的民間組織可以間接推動(dòng)社會(huì)治理的發(fā)展，社區(qū)成立了生產(chǎn)合作社、老年人協(xié)會(huì)，有意或無(wú)意的會(huì)和社會(huì)治理形成交集，在不斷的交流中又形成了新的規(guī)范。最后，公共事業(yè)管理組織也應(yīng)為社區(qū)治理起到促進(jìn)作用，具體作用到社區(qū)建設(shè)的方方面面，通過(guò)吸引農(nóng)村社區(qū)的居民參與其中，從而激發(fā)社區(qū)自治的活力。

3．健全法制營(yíng)造良好的法治環(huán)境，提高村民法律意識(shí)。不論國(guó)家的運(yùn)行、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)還是個(gè)人活動(dòng)都必須在法律的約束下進(jìn)行。從社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，相關(guān)法律法規(guī)總是伴隨著新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)而不斷完善，我國(guó)對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)十分重視，下達(dá)了新文件，但相應(yīng)的法律法規(guī)還未及時(shí)配套完善。在社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中面臨著諸多的實(shí)踐問(wèn)題，具體操作起來(lái)無(wú)法可依，所以應(yīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，做好立法工作，盡快完善社區(qū)建設(shè)治理方面的立法，規(guī)范村規(guī)民約，做好兩者的互動(dòng)，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供法律保障。另外，利用傳統(tǒng)的普法活動(dòng)和送法下鄉(xiāng)，促進(jìn)社區(qū)居民對(duì)法的漸進(jìn)性認(rèn)識(shí)，明白自身所擁有的權(quán)利，并明確自身權(quán)利的實(shí)在性和真實(shí)性，創(chuàng)新普法模式，利用小品山歌等通俗易懂的方式傳播給社區(qū)居民法律知識(shí)，在耳濡目染之下，社區(qū)居民對(duì)法律將會(huì)有初步的認(rèn)識(shí)，社區(qū)居民才能做好知法守法。

4．做好新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的宣傳工作。一些村民對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)不了解或不認(rèn)可，村委會(huì)在做工作時(shí)需先對(duì)該村民闡明由傳統(tǒng)村轉(zhuǎn)型為新型農(nóng)村社區(qū)的優(yōu)勢(shì)，將目前治理模式與傳統(tǒng)的舊村治理做一個(gè)比較，讓他們看到對(duì)自己的好處，說(shuō)明經(jīng)過(guò)新型農(nóng)村社區(qū)的治理后未來(lái)將會(huì)對(duì)該村人們生活水平提高起著較大作用。

5．正確處理新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中的土地、治安及產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。首先，部分村在轉(zhuǎn)型為新型農(nóng)村社區(qū)時(shí)一些土地將發(fā)生流轉(zhuǎn)，社區(qū)需充分利用共有產(chǎn)權(quán)積極引導(dǎo)資金，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，通過(guò)公有資產(chǎn)盤活增值，利用這些資產(chǎn)提高社區(qū)治理服務(wù)水平，同時(shí)必須在土地流轉(zhuǎn)中保證村民的資金及時(shí)到位。其次，新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)雖然有國(guó)家的專項(xiàng)資金，但是后續(xù)發(fā)展還需社區(qū)有效地利用國(guó)家的專項(xiàng)資金，找好適合該社區(qū)的發(fā)展之路。最后，社區(qū)的治安環(huán)境關(guān)系著人民的生活安康，在良好的治安環(huán)境下人們才能更好的工作和生活，必須想方設(shè)法維護(hù)好本社區(qū)的穩(wěn)定。對(duì)于一些村中有外來(lái)人口與本地人的矛盾，需要社區(qū)及時(shí)普查出租戶的數(shù)量和登記具體的租客信息，跟蹤他們的情況，到各戶做好治安宣傳和管理工作，在社區(qū)中設(shè)置治安巡邏隊(duì)，且與110 聯(lián)防報(bào)警平臺(tái)結(jié)合，隨時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)情況，通過(guò)上述多種途徑保障社區(qū)的安全與穩(wěn)定。

結(jié)語(yǔ)

要想做好桂東南新型農(nóng)村社區(qū)的治理工作必須做好長(zhǎng)期的準(zhǔn)備，需結(jié)合桂東南地域環(huán)境特點(diǎn)、當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、各地風(fēng)俗文化等因素去因地制宜，逐步探索出適合地區(qū)的治理模式，希望該模式在各村轉(zhuǎn)型建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)時(shí)具有一定的借鑒意義。