論我國環(huán)境信息公開制度的完善

丁家珍

(河海大學(xué)法學(xué)院,南京 210000)

引 言

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，環(huán)境污染是世界各國和地區(qū)共同面臨的問題之一，而環(huán)境信息公開制度就是解決環(huán)境污染問題的有力措施之一。我國環(huán)境信息公開制度雖然已經(jīng)建立，但它起步時間較晚，研究時間較短，存在大量的問題。環(huán)境信息公開制度的完善可以有力的保障公民知情權(quán)，也敦促了企業(yè)和政府積極承擔(dān)社會責(zé)任，為公民參與環(huán)境治理與保護(hù)奠定了基礎(chǔ)，也為監(jiān)督企業(yè)和政府保護(hù)環(huán)境提供了途徑。

1 環(huán)境信息公開制度的概述

1.1 環(huán)境信息的概念界定

淺析環(huán)境信息公開制度之前，我們首先要知道什么是環(huán)境信息。關(guān)于環(huán)境信息的概念，學(xué)術(shù)界有著不同的看法。馬燕學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)境信息是指有關(guān)環(huán)境管理、保護(hù)、改善、使用方面的信息[1]”。鐘衛(wèi)紅學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)參考《奧胡斯公約》中有關(guān)環(huán)境信息的定義，環(huán)境信息是指通過書面、影像、音響、電子等物質(zhì)方式形成的，正在或者可能影響各種環(huán)境要素狀況的活動信息[2]。王燦學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)境信息應(yīng)當(dāng)就是一種動態(tài)且不斷變化的信息，這種所謂的信息應(yīng)該被需要使用環(huán)境信息的主體使用[3]”。然而在筆者看來，環(huán)境信息是指與環(huán)境密切相關(guān)，影響人們?nèi)粘Ｉ?、生產(chǎn)，需要通過整理使用的一種的信息。我國目前相關(guān)法律將環(huán)境信息分為兩類，一是政府環(huán)境信息，二是企業(yè)環(huán)境信息。環(huán)境信息公開就是將環(huán)境信息通過某種方式公之于眾，為大眾所知悉。

1.2 我國環(huán)境信息公開制度的現(xiàn)狀

我國目前沒有專門的法律或法規(guī)規(guī)定環(huán)境信息公開制度，都是散見在單一的法條中，現(xiàn)在主要有《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》《環(huán)境公開辦法(試行)》以及《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)等。在我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中的第五章規(guī)定公眾參與和信息公開制度，體現(xiàn)了我國對環(huán)境信息公開制度的高度重視。我國環(huán)境信息公開制度有了長遠(yuǎn)的進(jìn)步與發(fā)展，相關(guān)立法也在不斷完善，它體現(xiàn)了我國在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，注重對環(huán)境的保護(hù)。但由于我國環(huán)境信息公開制度起步晚，相比較于其他國家而言我國的環(huán)境信息公開制度目前處于初級階段，仍然存在很多問題，例如環(huán)境信息公開的義務(wù)主體范圍小、內(nèi)容狹窄、方式不明確以及監(jiān)督和處罰機(jī)制缺失等。

2 我國環(huán)境信息公開制度的問題

2.1 環(huán)境信息公開的義務(wù)主體范圍小

根據(jù)《環(huán)境信息公開辦法》(試行)第三條和第四條可知，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民、客觀的原則，及時、準(zhǔn)確地公開政府環(huán)境信息。企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照自愿公開與強(qiáng)制性公開相結(jié)合的原則，及時、準(zhǔn)確地公開企業(yè)環(huán)境信息。我國的環(huán)境信息公開的義務(wù)主體僅限于政府和企業(yè)這兩類。

就政府而言，環(huán)境信息公開的義務(wù)主體主要是環(huán)境保護(hù)主管部門，而立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他會產(chǎn)生環(huán)境信息的行政機(jī)關(guān)就被排除在環(huán)境信息公開范圍之外。實際上，我國立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也有一定的環(huán)境信息。目前的法律文件效力層級較低，從法律層級上來講，不能為上述機(jī)構(gòu)增設(shè)新的義務(wù)，所以在現(xiàn)有的立法框中無法將立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)納入環(huán)境信息公開義務(wù)主體范圍內(nèi)[4]。2012年我國廣西龍江發(fā)生鎘污染。龍江經(jīng)流河池市，在柳州市柳城縣內(nèi)匯入柳江，柳江為柳州市飲用水主要來源。位于上游的河池市環(huán)保局檢測發(fā)現(xiàn)龍江拉郎水電站水質(zhì)鎘含量超標(biāo)，龍江鎘污染對下游柳州市飲水安全造成了威脅，但是河池市政府第一時間并未啟動應(yīng)急預(yù)案，其信息通報滯后、信息不準(zhǔn)確、口徑不一等技術(shù)，造成柳州市民惶恐。政府本身是管理者的身份，它所掌握和可以利用的環(huán)境信息相比普通群眾要豐富的多，一旦將其排除在信息公開的范圍之外，缺乏公眾監(jiān)督，會導(dǎo)致其濫用職權(quán)，從而侵害公民的環(huán)境知情權(quán)。

就企業(yè)而言，我國實行的是自愿和強(qiáng)制相結(jié)合的公開環(huán)境信息的原則。重點(diǎn)排污單位為強(qiáng)制公開，其他的企業(yè)為自愿公開。重點(diǎn)排污單位是由設(shè)區(qū)的市級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)本行政區(qū)域的環(huán)境容量、重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的要求，以及企業(yè)事業(yè)單位排放污染物的種類、數(shù)量和濃度等因素確定的。但是我國國內(nèi)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)并沒有具體規(guī)定區(qū)域環(huán)境容量的額度，因此沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)對企業(yè)的排污狀況加以判斷。另外，細(xì)化、核定的環(huán)境容量這一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的欠缺也直接導(dǎo)致地方環(huán)保部門在確定重點(diǎn)單位排污名錄時裁量權(quán)擴(kuò)大，隨意性較強(qiáng)[5]。這就不可避免的會導(dǎo)致確定重點(diǎn)排污單位名單困難，標(biāo)準(zhǔn)模糊，名單也會模糊不定。2018年四川省重點(diǎn)排污單位名錄總共收錄2461家單位，其中水環(huán)境重點(diǎn)排污單位1034家、大氣環(huán)境重點(diǎn)排污單位728家、土壤環(huán)境污染重點(diǎn)監(jiān)管單位497家、聲環(huán)境重點(diǎn)排污單位5家、其他重點(diǎn)排污單位197家。2019年四川省重點(diǎn)排污單位名錄總共有收錄2438家單位，其中水環(huán)境重點(diǎn)排污單位787家、大氣環(huán)境重點(diǎn)排污單位583家、土壤環(huán)境污染重點(diǎn)監(jiān)管單位529家、聲環(huán)境重點(diǎn)排污單位5家、其他重點(diǎn)排污單位534家。四川省2019年的重點(diǎn)排污名單數(shù)低于2018年的名單數(shù)，這說明重點(diǎn)排污單位名錄每年都是不一樣的，重點(diǎn)排污單位的名單是模糊不定的。自愿公開的企業(yè)為了其利益的考慮，往往是不會主動公開其環(huán)境信息，或者公開的環(huán)境信息是對其有利的，將對其不利的環(huán)境信息的隱藏不公布于眾，公眾會被這些信息蒙蔽雙眼，想當(dāng)然的認(rèn)為這些企業(yè)具有社會責(zé)任感，間接的提高了企業(yè)的信用評級，但是真實情況往往是這些企業(yè)也會污染環(huán)境，沒有公眾的約束，反而會為獲取更多的經(jīng)濟(jì)效益，變本加厲的破壞環(huán)境。在企事業(yè)單位環(huán)境信息公開網(wǎng)站上，成都市一共有17家企業(yè)將其環(huán)境信息公開，但是相較于成都的企業(yè)總數(shù)量，公開環(huán)境信息的企業(yè)是很少的。而在成都生態(tài)環(huán)境局網(wǎng)站上，2020年第一批次公開環(huán)境信息的企事業(yè)單位一共有612家，雖然相較于企事業(yè)單位環(huán)境信息公開網(wǎng)站上，該網(wǎng)站的企事業(yè)單位數(shù)量有了質(zhì)的增長，但是細(xì)分析該網(wǎng)站的企事業(yè)單位，我們不難發(fā)現(xiàn)大多數(shù)都是科教文的事業(yè)單位，企業(yè)數(shù)量占比不高。

2.2 環(huán)境信息公開的內(nèi)容狹窄，方式不明確

我國環(huán)境信息公開的內(nèi)容根據(jù)《環(huán)境信息公開辦法》(試行)可知，政府需要公開的環(huán)境信息一共17項，自愿公開環(huán)境信息的企業(yè)需公開的環(huán)境信息共9項，強(qiáng)制公開環(huán)境信息的企業(yè)需公開的環(huán)境信息共5項?！镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》規(guī)定強(qiáng)制公開環(huán)境信息的企業(yè)需要公布6項環(huán)境信息。在如今社會高速發(fā)展，對環(huán)境造成影響的絕對不限于上述所列舉的這幾項，我國法律法規(guī)通過列舉的模式來規(guī)定環(huán)境信息公開的內(nèi)容，過于狹窄，這會使得政府和企業(yè)為了保護(hù)自身的利益，避重就輕，避免公開對環(huán)境造成重大影響但依法不需要公開的信息。這樣就會使得一些對環(huán)境影響較大的信息被遺漏，這是不符合環(huán)境信息公開制度設(shè)立的目的的。

公眾只能依據(jù)政府或企業(yè)主動在其門戶網(wǎng)站或其他渠道公布其環(huán)境信息或者依法申請其公開，而申請公開只能通過政府，無法直接向企業(yè)申請，使得公眾處于被動地位。2012年7月20日，陳某向廣州市環(huán)保局官方網(wǎng)站申請公開四項政府環(huán)境信息，直到2012年9月5日，陳某才收到廣州市環(huán)保局的答復(fù)，2013年3月19日陳某起訴廣州市環(huán)保局，法院判定廣州市環(huán)保局行為違法，但是并未支持陳某要求廣州市環(huán)保局進(jìn)一步公開環(huán)信息的訴求，陳某在這一案件中就處于被動地位。其次，根據(jù)環(huán)境信息相關(guān)的法律法規(guī)可知，政府或企業(yè)公布其環(huán)境信息的方式多種多樣，選擇性太多，既可以通過新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)等，也可以通過本單位的信息平臺公布，這會使得政府或企業(yè)選擇一個對影響最小，公眾不易獲取的渠道公布其環(huán)境信息。2012年廣西龍江鎘污染一案中，柳州市政府就是因為在地方政府官方網(wǎng)站發(fā)布鎘污染相關(guān)信息未被大多數(shù)公眾所看到，公眾的目光聚集在騰訊、網(wǎng)易等門戶新聞網(wǎng)站中，導(dǎo)致全國范圍內(nèi)網(wǎng)民產(chǎn)生柳州政府“靜默”的錯覺，柳州市政府吸取教訓(xùn)以后，聯(lián)合當(dāng)?shù)仉娨暶襟w、廣播媒體、紙質(zhì)媒體等全方位的陸續(xù)向全市公布了柳江、龍江水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)及市自來水水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，逐步緩解了市民恐慌情緒。

環(huán)境信息公開的內(nèi)容狹窄，方式不確定，這會直接導(dǎo)致公眾對信息了解的渠道和內(nèi)容有限，也間接降低了公眾對環(huán)境問題的關(guān)注[6]。我國公民的環(huán)境保護(hù)意識本來就不強(qiáng)，如果政府或企業(yè)在公民獲取環(huán)境信息的道路上設(shè)置障礙，公民就更加不會主動去獲取、了解相關(guān)的環(huán)境信息。一旦環(huán)境信息公開制度所保護(hù)的主體都不去關(guān)注環(huán)境信息，那么這個制度所存在的價值就消失了，最終損害的還是公民自身的權(quán)益。

2.3 環(huán)境信息公開的監(jiān)督和處罰機(jī)制缺失

我國環(huán)境信息公開的監(jiān)督分為政府和公眾監(jiān)督兩種模式?！董h(huán)境信息公開辦法》(試行)中第三條規(guī)定國家環(huán)境保護(hù)總局負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國的環(huán)境信息公開工作?？h級以上地方人民政府環(huán)保部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境信息公開工作。就政府監(jiān)督而言，處于當(dāng)前自然與人為環(huán)境風(fēng)險頻發(fā)的時代，個人的脆弱性更加突出，個人的生存與發(fā)展也更加依賴于政府的積極行為，因此政府在社會環(huán)境治理體系中無疑要發(fā)揮主導(dǎo)作用[7]。因此，政府監(jiān)督企業(yè)公布其環(huán)境信息是十分有利的，但政府并不能做到面面俱到。首先，對待專業(yè)性要求較高的環(huán)境信息，政府缺乏辨識能力。其次，政府在監(jiān)督企業(yè)環(huán)境信息公開時，為了避免群眾恐慌，它會選擇性的進(jìn)行反應(yīng)。最后，政府監(jiān)督政府公開環(huán)境信息是十分不公正的，由于它們屬于一個整體，會出現(xiàn)包庇的現(xiàn)象，當(dāng)政府公布的環(huán)境信息不實時，作為監(jiān)督的政府主管會睜只眼，閉只眼，使其過關(guān)。就公眾監(jiān)督而言，首先公眾在獲取環(huán)境信息時就處于被動地位，公眾只能依法獲取企業(yè)主動公開的環(huán)境信息或者依法申請獲取環(huán)境信息，信息難以被完整的獲取，這不利于其監(jiān)督。其次，公民的專業(yè)性程度不高，水平參差不齊。最后，公民的影響力較小，相較于新聞媒體等而言，他傳播范圍小，影響低，監(jiān)督的效果不佳。我國的環(huán)境信息公開的監(jiān)督機(jī)制不夠完善，需要借鑒其他國家相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。

我國對待環(huán)境信息公開的處罰力度小，根據(jù)《環(huán)境信息公開辦法》(試行)可知，對違反環(huán)境信息公開制度的企業(yè)僅罰款10萬元以下或3萬元以下，這種處罰機(jī)制導(dǎo)致違法成本低，企業(yè)在違背環(huán)境信息公開制度所獲取的利潤遠(yuǎn)大于其處罰成本?！镀髽I(yè)事業(yè)環(huán)境信息公開辦法》對違反環(huán)境信息公開制度的政府和事業(yè)單位，僅責(zé)令其改正或追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，行政法律責(zé)任只是國家對于違反法律規(guī)范的處罰,并不能夠替代對公眾環(huán)境知情權(quán)受到侵害的救濟(jì)[8]。

我國環(huán)境信息公開制度目前仍然具有很大的發(fā)展空間，需要不斷的健全和完善，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，為推動環(huán)境保護(hù)做出新貢獻(xiàn)。

3 我國環(huán)境信息公開制度的完善

鑒于我國環(huán)境信息公開制度處于發(fā)展階段，其現(xiàn)狀具有較多不足之處，我國可以從以下幾個方面對環(huán)境信息公開制度進(jìn)行完善。

3.1 擴(kuò)大環(huán)境信息公開的義務(wù)主體

就政府環(huán)境信息公開的義務(wù)主體而言，我國現(xiàn)在需要公布環(huán)境信息的除了環(huán)保部門為主的行政機(jī)關(guān)以外，還應(yīng)該納入司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)以及其他行政機(jī)關(guān)為環(huán)境信息公開的義務(wù)主體，司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)也掌握這大量的環(huán)境信息，這樣可以使公眾獲取完整而真實的環(huán)境信息。環(huán)保組織、公益組織等非政府組織、社會團(tuán)體等的社會影響力越來越大，它們手中掌握著大量的環(huán)境信息，將它們納入環(huán)境信息公開的義務(wù)主體是符合時代發(fā)展的潮流的，也是符合我國環(huán)境信息公開制度發(fā)展完善的要求的。擴(kuò)大政府機(jī)關(guān)的信息公開義務(wù)主體，是可以發(fā)揮政府的“帶頭作用”，政府以身作則，可以樹立更好的威信。

對于企業(yè)環(huán)境信息公開的義務(wù)主體而言，現(xiàn)有法律法規(guī)只強(qiáng)制重點(diǎn)污染企業(yè)公開其環(huán)境信息，其他則自愿公布。首先，我們要明確重點(diǎn)污染企業(yè)的確定標(biāo)準(zhǔn)，將高耗能，環(huán)境污染程度高，危險性較大的企業(yè)納入重點(diǎn)排污單位，擴(kuò)大重點(diǎn)排污單位名錄范圍。其次，制定激勵機(jī)制，對主動公開的企業(yè)頒發(fā)“綠色勛章”或者增加其企業(yè)的信用度等措施，激勵更多的企業(yè)主動公開環(huán)境信息。

我國環(huán)境信息公開的義務(wù)主體范圍可以借鑒《歐盟指令》，只要是擁有有關(guān)環(huán)境信息的機(jī)構(gòu)，都應(yīng)向公眾公布。

3.2 擴(kuò)大環(huán)境信息公開的內(nèi)容，明確公布方式

我國的環(huán)境信息公開的內(nèi)容應(yīng)采取以公開為原則，不公開為例外的立法模式加以規(guī)定，在法律法規(guī)中明確不需要公開的環(huán)境信息的情形，除此之外都需要公開。這樣就可以避免環(huán)境信息公開內(nèi)容的不完整，擴(kuò)大環(huán)境信息公開的內(nèi)容。

我國政府或企業(yè)可以通過互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體等多種方式公布其環(huán)境信息，這就造成了公布方式的不確定性。隨著社會的發(fā)展，公眾獲取信息的渠道十分廣泛，然而環(huán)境信息公布的方式多種多樣，就會導(dǎo)致公眾選擇性過多，反而不利于公眾獲取相關(guān)信息。所以，我們應(yīng)通過法律法規(guī)明確公布的方式，政府的環(huán)境信息應(yīng)在其門戶網(wǎng)站上公布，或者通過微信公眾號或電話短信的方式定期向其區(qū)域內(nèi)的民眾推送。企業(yè)的環(huán)境信息應(yīng)在其企業(yè)網(wǎng)站上公布環(huán)境信息，方便公眾查詢。但是，考慮到公眾一般不會主動的去政府或企業(yè)的網(wǎng)站查詢信息，所以我們可以訪問量高的新聞網(wǎng)站定期公布相關(guān)的環(huán)境信息。除此之外，由于公開分為主動公開和依申請公開，所以我們要簡化依申請公開時群眾的申請程序，一切的出發(fā)點(diǎn)都是便于公眾獲取環(huán)境信息。

3.3 完善環(huán)境信息公開的監(jiān)督和處罰機(jī)制

我國的環(huán)境信息公開制度由政府和公民實行監(jiān)督，這種監(jiān)督模式不夠全面，因此我們必須加強(qiáng)監(jiān)督力度，完善監(jiān)督機(jī)制。首先，在政府和公眾監(jiān)督的基礎(chǔ)上增添新聞媒體的輿論監(jiān)督。當(dāng)今社會是一個信息爆炸的社會，新聞媒體的監(jiān)督可以快速的傳播，傳播范圍廣泛，吸引廣大人民群眾的注意力，給政府和企業(yè)施加壓力，敦促其改正。其次，建立專業(yè)的環(huán)境機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，對環(huán)境信息的評估需要一定的專業(yè)基礎(chǔ)做支撐，專業(yè)的環(huán)境監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有技術(shù)和專業(yè)上的優(yōu)勢，它的監(jiān)督更具權(quán)威性和客觀性。最后，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的積極性和廣泛性，我們要增添群眾舉報制度，群眾除了可以舉報企業(yè)以外，也可以舉報政府，加大群眾對政府的監(jiān)督。環(huán)境信息是否公開，怎樣公開，最終都是影響公眾的生活、生產(chǎn)，因此將他們作為監(jiān)督主體是有利于其本身的發(fā)展的。

環(huán)境信息的處罰力度太小，對政府和企業(yè)起不了震懾作用。對于政府公開其環(huán)境信息的處罰，我們不僅要追究負(fù)責(zé)人的責(zé)任，還要對因政府的環(huán)境信息導(dǎo)致的損失追究其賠償。對于企業(yè)的環(huán)境信息的罰款金額太少，因根據(jù)企業(yè)的年利潤來設(shè)定處罰金額，如年利潤的百分之三十，嚴(yán)重的情況撤銷其經(jīng)營許可證。這樣的規(guī)定會起到震懾、提前預(yù)防的作用。

3.4 加強(qiáng)公民、企業(yè)和政府的環(huán)境意識

環(huán)境問題的一個主要原因就是公民、企業(yè)和政府缺乏環(huán)境意識。人們過多的在意經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，遺忘了環(huán)境的重要性。公民對環(huán)境的參與感不強(qiáng)，企業(yè)以利潤為主，能不公開環(huán)境信息就不公開，政府對環(huán)境信息公開持消極態(tài)度，因此我們要培養(yǎng)公民、企業(yè)和政府的環(huán)境意識。第一，可以通過媒體等宣傳環(huán)境的重要性；第二，加強(qiáng)教育，定期開展環(huán)境主題教育，通過教育使其樹立環(huán)境意識，投身于保護(hù)環(huán)境的實踐中。

4 結(jié) 論

隨著工業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，大氣污染、土壤污染等環(huán)境污染問題越來越嚴(yán)重。環(huán)境污染事件的頻發(fā)，使得社會公眾的環(huán)境意識提高，越來越多的人開始關(guān)注環(huán)境，想要獲取更多的環(huán)境信息，以便參與到環(huán)境保護(hù)行動之中。環(huán)境信息公開制度就是保障我們獲取環(huán)境信息的一個重要手段，是參與環(huán)境保護(hù)的前提條件。由于我國相關(guān)立法起步較晚，環(huán)境信息公開制度還處于探索階段，仍具有很多不足之處。只有不斷完善我國環(huán)境信息公開相關(guān)立法，在立法上擴(kuò)大環(huán)境信息公開主體和內(nèi)容的范圍，明確公開的形式，完善監(jiān)督和處罰機(jī)制，才能健全環(huán)境信息公開制度。健全的環(huán)境信息公開制度，可以更好的監(jiān)督政府、企事業(yè)單位積極履行環(huán)境信息公開的義務(wù)，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，使公眾可以更好的參與到環(huán)境保護(hù)事業(yè)中，以促進(jìn)人與自然和諧共生，真正做到“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，讓自然生態(tài)美景永駐人間，還自然以寧靜、和諧、美麗?！?/p>