法治化背景下河長制的完善探究

武升林

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

前 言

“十九大”要求加快生態(tài)文明的體制建設(shè)，改革創(chuàng)新生態(tài)文明體制，建設(shè)和諧美麗的中國，重中之重便在于要解決日益突出的環(huán)境問題，解決類似河流治理，海域治理等水污染防治問題。由無錫市政府首次創(chuàng)舉的河長制由此興起，河長制的創(chuàng)新對解決困擾我國許久的河流環(huán)境問題具有重大意義，在治理方面取得了重大突破。河長制的出現(xiàn)不僅在環(huán)境污染問題的解決方面做出了重大的貢獻，為我國解決環(huán)境問題提出了很多建設(shè)性的理論意見，同時也豐富了我國的法律制度，強化了我國的監(jiān)督問責(zé)機制，在全面推行依法治國的今天，為法治做出了重大貢獻。

1 河長制的源起

1.1 河長制的起源

河長制從字面意義上看，就極具特色，河長顧名思義就是專指這片河域的負(fù)責(zé)人，由黨政機關(guān)中優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任，協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)該片流域的污染治理問題。河長制最早起源于2007年，江蘇省無錫市藍藻事件爆發(fā)，該污染問題在當(dāng)時造成了嚴(yán)重的后果。此次污染事件爆發(fā)之后，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。為了防止事件惡化，無錫市政府頒布了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，這也體現(xiàn)了我國的地方立法特色[1]。河長制主要針對河道內(nèi)的生態(tài)環(huán)境以及水質(zhì)問題這兩個方面，進行檢測以及治理，并且讓河長承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對該片流域的環(huán)境治理問題負(fù)責(zé)。我國河域深受環(huán)保問題困擾，本次在江蘇省無錫市的成功實踐成功樹立了典型，為解決這一問題及時提供了方法和方向。在當(dāng)今中國的土地上,河長制的出現(xiàn)如同雨逢甘霖。從2008年起，河長制開始在全國范圍內(nèi)展開，各地紛紛對這一制度進行著完善探究。河長制首創(chuàng)時的主要要素，便是黨政負(fù)責(zé)人對河湖進行統(tǒng)一的保護和管理，這一要素被現(xiàn)在推行的河長制所保留沿用。隨后，中央總結(jié)了近年來河長制的經(jīng)驗，在2016年印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，2017年《水污染防治法》也成為河長制的重要法律支撐。在相關(guān)文件不斷發(fā)行的情況下，河長制在我國蓬勃發(fā)展，各地方都在積極探索適用于本地方的河長制，并不斷將河長制的制度經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為地方立法。

1.2 河長制的本質(zhì)

每項制度的創(chuàng)建都有其意義所在，河長制的本質(zhì)意義主要就體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，河長制集中了治理河域負(fù)責(zé)人手中的權(quán)力，河長的身份往往是由地區(qū)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，例如區(qū)長，區(qū)委書記。河長不僅僅是這片河域的負(fù)責(zé)人，更掌握著所在地區(qū)行政系統(tǒng)的最高權(quán)限，對于調(diào)動相關(guān)行政機構(gòu)輔助協(xié)調(diào)河流治理工作提供了莫大的便利[2]。對于用來治理污染問題的資源，河長制也起到了幫助整合的作用，相較于以前多頭管理的模式，治理河域的負(fù)責(zé)人在當(dāng)時的制度下屬實權(quán)能有限，相關(guān)機構(gòu)配合力度不夠，難以在短期內(nèi)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，多頭治理也促成了極大的推諉空間，降低了河流治理的小喇叭。另一方面，河長制將治理不力的責(zé)任直接分配到河長身上，若未能達到預(yù)期的治理效果，將被指定的監(jiān)督機構(gòu)問責(zé)，此外，河流領(lǐng)域的治理狀況將直接和該河長的政績掛鉤，起到了鞭策執(zhí)行的效果。河長制中問責(zé)機制的設(shè)立避免了相關(guān)部門互相推諉的情況，引起了地方政府對治污管理的重視并付諸行動，不再回避和拖延。由于受到這種強力約束，地方政府必須整治內(nèi)部規(guī)章制度和環(huán)境，提高自身治污管理的自覺性以及行政效率，使得河流功能可以得到永續(xù)利用，還給人民一片青山綠水。河長制的本質(zhì)正是使得其取得顯著成效的關(guān)鍵。

2 河長制的實施現(xiàn)狀

2.1 河長制的立法現(xiàn)狀

通過中央和江蘇、四川和湖北等省份的法律文件進行實證分析，河長制立法主要有兩種模式：一是對河長制進行專項立法，二是在其他法律中將河長制入法。2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》的通知(以下簡稱《意見》)出臺后，河長制開始作為一項制度在全國范圍內(nèi)推行。為確?！兑庖姟分械母黜椖繕?biāo)得到有效落實、嚴(yán)格執(zhí)行、取得實效，2017年新修訂的《水污染防治法》第五條明確將其納入立法。江蘇省作為全國推行河長制最早的省份，2017年頒布了《關(guān)于在全省全面推行河長制的實施意見》，明確全面推行河長制。2018年開始施行《江蘇省河道管理條例》，正式將“全面推行河長制”以立法形式予以確認(rèn)。2017年，四川省正式印發(fā) 《四川省貫徹落實<關(guān)于全面推行河長制的意見>實施方案》。 從此，四川河長制工作的序幕拉開了。在河長制體系下，由地方黨政負(fù)責(zé)人管理河湖的模式代替了原來由相關(guān)部門管理的模式。四川建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長體系，由各級黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，并明確了各河長的管理目標(biāo)、范圍、責(zé)任。2017年湖北省根據(jù)《意見》的要求，頒布了《湖北省關(guān)于全面推行河湖長制的實施意見》，建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系。2018年發(fā)布文件《湖北省河湖長巡查河湖暫行辦法》明確規(guī)定了河長的職責(zé)、巡查的水域種類、考核問責(zé)等內(nèi)容，為了進一步握河湖長制就是責(zé)任制的內(nèi)涵，在職責(zé)邊界上加快《湖北省河湖長制工作條例》及地方河湖治理管護工作立法進程。

從上述的立法現(xiàn)狀可以看出，《意見》印發(fā)以來，全國各地聯(lián)系具體地方實踐頒布了相關(guān)的工作方案，并且有些地區(qū)已經(jīng)展開了河長制的地區(qū)立法工作。但是河長制作為一項實踐先行于理論的制度，在向常態(tài)化發(fā)展時，其法律依據(jù)仍不夠明確。《水污染防治法》第五條雖然將其納入立法，但僅僅是確認(rèn)了河長制這一新制度的合法性，在河長制的全面推行過程中依據(jù)的大都是政府規(guī)章和規(guī)范性文件，雖然在實踐中具有高效、便利推行的優(yōu)點，但不利于河長制的長效化發(fā)展。

2.2 河長制的實踐情況

河長制發(fā)展可以分為太湖流域?qū)嵤┖娱L制、全省范圍推廣河長制、國家全面推行河長制三個階段。第一階段，2007～2012年，太湖流域推廣階段。省政府從中發(fā)現(xiàn)了河長制的優(yōu)勢，2008年開始在太湖流域推廣河長制，15條入太湖河流均設(shè)立河長，進行太湖流域綜合治理。省內(nèi)個別城市采用了河長制對水域進行治理并且取得了相應(yīng)成效。第二階段，2012～2016年，江蘇省內(nèi)推廣，地級市自主轉(zhuǎn)移階段。在2016年中央全面推行河長制以前，其他多個省份在省政府主導(dǎo)下在全省推行河長制，各自因地制宜，建立了水污染防治責(zé)任制。例如云南省在處理滇池流域污染問題時，給流入滇池的82條河道都安排了河長[3],要求他們把控水源水質(zhì)。2014年浙江省在推進“五水共治”時也采用了河長制，設(shè)立了五級河長。一些地級市也主動借鑒河長制希望能解決自己的水治理困局，如昆明在2010年將河長制列入《河道管理條例》中,使得河長制有法可依。河長制在江蘇省初步推廣取得了顯著成效之后，國家相關(guān)機構(gòu)當(dāng)機立斷，在全國強制推行河長制，要求覆蓋所有的江河湖泊，河長制發(fā)展步入了第三階段。

3 河長制存在的立法和實踐困境

河長制作為“實踐先行”的產(chǎn)物，在目前的立法和實踐階段已初步取得了一些成效。但由于理論方面的不足，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)的問題缺乏理論上的指導(dǎo)。然而短時間內(nèi)的討論不能為河長制建立起一個完善的理論模式。我們只能從其他環(huán)境治理理論中進行總結(jié)，獲取理論支撐。

3.1 立法困境

一是立法保障不足。河長制作為一種實踐先于理論的制度，必然導(dǎo)致立法的滯后性，進而導(dǎo)致河長制缺乏強有力的法律保障[4]。在國家層面，現(xiàn)行立法鮮有對河長制的規(guī)定?！端廴痉乐畏ā吩趪覍用娲_立了河長制的法律地位，但僅對河長制的實施范圍進行了簡單地概括，比如在水資源保護、水污染防治等方面設(shè)立河長制，但具體如何實行、實行的標(biāo)準(zhǔn)、怎么實行到位都沒有規(guī)定。在地方層面，多是根據(jù)《意見》進行具體化規(guī)定。這過于依賴行政，無法保障河長制的長效化運行。目前，只有海南、浙江等幾個省份以地方性法規(guī)的形式對河長制做出了具體規(guī)定。

二是立法路徑不清。首先，國家立法和地方立法并存。其次，立法形式存在多樣化，即河長制應(yīng)當(dāng)采取專項立法的形式與引入其他法律之中的形式并存。對河長制進行專項立法最大的好處就在于能夠?qū)⒑娱L制的主要內(nèi)容在法律之中得到充分集中地展現(xiàn)。在將河長制引入其他立法之中是相較于專項立法而言的，對河長制的主要內(nèi)容作出附帶性的規(guī)定。雖然其可以有效避免制度的變遷對法律穩(wěn)定性的影響，但也有其弊端，即不能對河長制進行詳細(xì)的規(guī)定。

3.2 實踐困境

一是治理模式單一。目前河長制仍處于政府單邊治理的范疇，缺乏對市場、網(wǎng)絡(luò)等模式的運用。從河長制的運行來看，都是依據(jù)行政命令對相應(yīng)河湖展開治理，治理過程中缺乏對市場、社會治理力量的綜合運用，這體現(xiàn)了對政府主導(dǎo)環(huán)境治理的依賴[5]。以層級“自考”為主的河長制考核評價更是體現(xiàn)單一治理的固有思維，使得河長制的考核相對封閉，缺乏外部監(jiān)督。

二是公眾參與不足?！兑庖姟分忻鞔_規(guī)定，要向社會公布河長名單等基本信息，加強社會監(jiān)督。河長制作為一項全民工程，需要公眾的廣泛參與。然而，公眾大都是通過堤岸醒目位置豎立的公示牌來了解河長制的，公示牌作為最主要的方式，參與形式過于單一，不能充分保障公眾對河長制的知情權(quán)。同時河長制的方案制定等重大問題也缺乏對公眾意見的征求[6]。因此，應(yīng)采取多樣化的途徑保障公眾參與河長制的建設(shè)。

三是考核機制不完善。主要體現(xiàn)在兩個方面：考核主體和考核標(biāo)準(zhǔn)[7]。目前，考核的主體比較單一，對河長的考核往往由上級行政機關(guān)進行，但是上級機關(guān)同時也領(lǐng)導(dǎo)下級河長進行河流治理的工作，并沒有讓第三方機構(gòu)參與進來扮演監(jiān)督的角色，這會影響考核結(jié)果的公正性。目前，河長制的考核標(biāo)準(zhǔn)只是機械地對水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進行考核，測量污染指數(shù)，考核標(biāo)準(zhǔn)未能考慮到人文因素，并未進行群眾基礎(chǔ)調(diào)查，不能因為過度關(guān)注成效而忽略周社會公眾對河長的日常監(jiān)督，應(yīng)將河域周邊公眾的監(jiān)督也作為考核標(biāo)準(zhǔn)之一。

4 河長制的法治化對策

4.1 立法方面

4.1.1 完善河長制立法保障

河長制作為一項水綜合治理制度。確保其長效運行的最好辦法就是將其制度化。而制度的建立依賴于法律、法規(guī)體系的完善及其制度內(nèi)容的明確規(guī)定。在國家層面，補充完善《水污染防治法》中關(guān)于河長制的內(nèi)容，增加河長制的規(guī)定，如明確規(guī)定河長制的實施范圍、河長制的組織體系、各級河長的主要職責(zé)和法律責(zé)任等。在地方層面，在國家河長制法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地河長制實施過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，積極制定本地的地方性法律法規(guī)。在河長制組織體系上應(yīng)建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長制體系，明確各級河長職責(zé)，協(xié)調(diào)各方力量，落實好河長制的工作[8]。

4.1.2 明確河長制立法路徑

明確河長制立法路徑，是河長制法治化構(gòu)建的基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)采取地方專項立法為主、國家積極入法為輔，必要時國家要適時采取國家專項立法的立法路徑。首先，地方進行專項立法可以確保河長制得到充分的法律保障，使得其各項內(nèi)容如河長制的含義、河長的工作職責(zé)、工作目標(biāo)以及監(jiān)督考核制度能夠在法律中得到確認(rèn)，其次，地方立法可以為國家立法提供理論先導(dǎo)和經(jīng)驗積累，便于國家對于河長制專項立法，使得河長制有充足的上位法保障。

4.2 實踐方面

4.2.1 實現(xiàn)多樣化治理模式

在水環(huán)境治理過程中，隨著治理主體多元化的發(fā)展，與之相伴的將是不同治理模式的交織共存。這種模式混合既是對復(fù)雜水環(huán)境問題的一種回應(yīng)，同時又不可避免地加劇了水環(huán)境治理的復(fù)雜性。因此，必須保持治理模式和手段必要多樣性，對以命令控制為主的層級治理、分權(quán)化的市場治理與自組織網(wǎng)絡(luò)治理的不同模式予以創(chuàng)新完善，雖然在解決水環(huán)境問題上擁有不同治理機制和手段，并在許多方面表現(xiàn)出的沖突和分歧，但在日益復(fù)雜的治理背景下，實現(xiàn)不同治理模式的組合與協(xié)作，仍然是破解治水困局的重要路徑。因此，要逐步消解矛盾和沖突，促進相互協(xié)作與優(yōu)勢互補，并最終實現(xiàn)治理模式多樣化協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.2.2 加大公眾參與力度

公民眾作為社會主體，是河長制法治化進程中不可或缺的參與者，更是環(huán)境治理領(lǐng)域必不可少的一個環(huán)節(jié)[9]。水域環(huán)境與民眾的生活息息相關(guān)，如果河流受到污染，民眾則是第一受害者。因此民眾最具有發(fā)言權(quán)，最有權(quán)利成為河流治理的監(jiān)督者，民眾的監(jiān)督比起其他機關(guān)的監(jiān)督要更為及時，更為具體。為此可以考慮在民眾或者民間組織中間選舉代表，給予這些代表部分河長的權(quán)力，讓他們幫助河長進行監(jiān)督，也借此機會大力推動社會監(jiān)督。區(qū)域水環(huán)境的治理難度系數(shù)大、涉及范圍廣、形勢復(fù)雜，如果只是依靠河長以及行政力量，治理目標(biāo)很難實現(xiàn)。應(yīng)該充分調(diào)動群眾積極性，借助群眾的力量、發(fā)揮集體的作用，堅持貫徹落實公眾參與原則。通過民眾參與政府管理感受政府在河流治理過程中的付出，提高政府的公信力。政府必須及時向公眾提供信息，改善溝通，向公眾通報河流治理狀況，介紹河湖相關(guān)信息，及時通報相關(guān)信息；企業(yè)必須積極開展水環(huán)境治理活動，為政府分擔(dān)解憂。相關(guān)行業(yè)通過行業(yè)自律承擔(dān)治理水環(huán)境的責(zé)任以及公共財政壓力；媒體做好宣傳工作及時反映相關(guān)治理相關(guān)狀況。讓人民群眾都參與進來，集思廣益，創(chuàng)立水環(huán)境治理的新模式。

4.2.3 制定合理的考核機制

不僅要通過加快立法確立河長的職權(quán)，還需要制定合理的考核機制。首先是明確責(zé)任制和責(zé)任劃分機制。在河道治理體系中，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)是“河道領(lǐng)導(dǎo)”，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)的江河湖泊的管理和保護，而不是取代與水有關(guān)的職能部門的職能。因此，當(dāng)不同的河流湖泊出現(xiàn)問題時，不僅是“河流領(lǐng)導(dǎo)”的責(zé)任，也是相關(guān)職能部門的責(zé)任。明確責(zé)任制，科學(xué)設(shè)計責(zé)任劃分和分擔(dān)機制，不能機械地將治理河流的責(zé)任交予河長個人，但也不能違背河長總體負(fù)責(zé)的初衷[10]。其次是要完善河長的考核指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)?？己藱C制離不開科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的考核標(biāo)準(zhǔn)僅僅是針對客觀的河流污染情況和水資源質(zhì)量，但是忽略了人文因素，沒有將周圍居民的生活體驗和真實感受納入到考核標(biāo)準(zhǔn)中，這無疑是不科學(xué)的。最后是要增加河長制考核的主體，優(yōu)化考核的具體方式?，F(xiàn)有的考核評價主體主要是縣級及上級河流領(lǐng)導(dǎo)組織，對相應(yīng)河流和湖泊的下一級領(lǐng)導(dǎo)進行評價。在當(dāng)前我國大力推進環(huán)境多元化和環(huán)境污染第三方治理的政策背景下，還可以考慮引入專業(yè)的環(huán)境評價機構(gòu)或環(huán)境服務(wù)公司提供的評價服務(wù)，讓這些主體能夠提供水質(zhì)和水環(huán)境質(zhì)量的專業(yè)評價，具體分析水環(huán)境之中的問題，讓河長率領(lǐng)的整治團隊可以從專業(yè)的角度來改善水資源環(huán)境，讓行政評價以良好條件下的專業(yè)意見為依據(jù)[11]。同時，借鑒《環(huán)境保護法》規(guī)定的公眾參與環(huán)境保護的方式和公眾參與環(huán)境保護的措施，可以為公眾提供一條表達其對水質(zhì)、水環(huán)境保護的滿意的渠道，在公眾的監(jiān)督之下行動和改進，也可以作為河長制評價和問責(zé)的重要參考，是充分發(fā)揮河長制公眾參與機制的重要途徑。

5 結(jié) 語

河長制是新時期面臨水環(huán)境污染問題應(yīng)運而生的一項創(chuàng)新制度，在實踐中取得了不錯的效果，解決了多年的治水頑疾。在理論上豐富了黨政同責(zé)的深度內(nèi)涵，新的管理體制引人深思，在社會各界飽受贊譽。但由于河長制“初出茅廬”，其基礎(chǔ)理論研究和法律制度建設(shè)尚不成熟，所以加強河長制的基礎(chǔ)理論研究就確有必要。因此，加強法治化建設(shè)，在法治化進程中通過實現(xiàn)河長制多元化治理模式、推動公眾參與河長制的力度及制定合理的河長制考核機制等形式，從而確保河長制有效推進。