農(nóng)用地土壤污染修復(fù)責(zé)任制度的困境及對策探討

王宇浩

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

引 言

2018年5月18日～19日，全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會在北京召開，中共中央總書記、國家主席習(xí)近平出席會議并強(qiáng)調(diào)，“堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，推動生態(tài)文明建設(shè)邁向新臺階”?，F(xiàn)如今，我國土壤污染形勢嚴(yán)峻，據(jù)2014年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，全國土壤總的點位超標(biāo)率為16.1%，其中，耕地、林地、草地土壤點位超標(biāo)率分別為19.4%、10.0%、10.4%。故而，農(nóng)用地土壤污染防治成為了新時代促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

工業(yè)“三廢”的排放、農(nóng)藥化肥的濫用以及不可降解農(nóng)膜的大量使用導(dǎo)致了農(nóng)用地土壤污染物的存在具有長期性[1]，為應(yīng)對這一問題，污染修復(fù)制度成為目前農(nóng)用地土壤污染較為有效的治理手段[2]。所謂農(nóng)用地土壤污染修復(fù)是指針對不同因素導(dǎo)致的農(nóng)用地土壤污染，運用包括物理修復(fù)、化學(xué)修復(fù)、生物修復(fù)等在內(nèi)的技術(shù)[3]，剔除土壤中的污染成分，使土壤回到受污染前的狀態(tài)的過程。目前，我國《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法(試行)》《土壤污染防治法》以及《農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》等法律法規(guī)對我國農(nóng)用地土壤污染修復(fù)制度作為了較為系統(tǒng)的規(guī)定，但是農(nóng)用地土壤污染修復(fù)責(zé)任立法的不足仍然導(dǎo)致了制度運行不暢。有鑒于此，本文擬通過審視我國農(nóng)用地土壤污染修復(fù)責(zé)任制度的現(xiàn)行規(guī)定，揭示修復(fù)責(zé)任制度存在的困境，并提出可能的制度進(jìn)路。

1 我國農(nóng)用地土壤污染修復(fù)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定

1.1 修復(fù)責(zé)任主體的相關(guān)規(guī)定

2016年，國務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動計劃》(又稱“土十條”)中首次提出了“開展污染治理與修復(fù)，改善區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量”的治理任務(wù)，并規(guī)定了“土壤污染責(zé)任人、受讓人或繼承人、政府”的修復(fù)責(zé)任主體認(rèn)定順位。2019年《土壤污染防治法》專門設(shè)置“風(fēng)險管控與修復(fù)”一章，其中對農(nóng)用地土壤污染修復(fù)責(zé)任的規(guī)定基本沿襲了“土十條”對土壤污染責(zé)任人的認(rèn)定方式，并增加了責(zé)任人無法認(rèn)定時農(nóng)用地使用權(quán)人的修復(fù)責(zé)任，以及農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人不明或者存在爭議時由地方人民政府主管部門加以認(rèn)定的規(guī)則，但是關(guān)于政府兜底責(zé)任的適用情形語焉不詳，僅在第45條規(guī)定“地方人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)實際情況組織實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)”，而立法并未對該條文中“實際情況”這一表述的內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確界定，從而賦予了行政機(jī)關(guān)極高的行為自由度。 2020年，《農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》再次明確了“誰污染，誰修復(fù)”的責(zé)任人認(rèn)定規(guī)則，并對責(zé)任人不明或者存在爭議時責(zé)任人的認(rèn)定規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化。至此，我國農(nóng)用地土壤污染修復(fù)基本構(gòu)建起“土壤污染責(zé)任人、受讓人或繼承人、農(nóng)用地使用權(quán)人、主管機(jī)關(guān)指定的責(zé)任人、政府”的責(zé)任履行順位規(guī)則[4]。

1.2 修復(fù)責(zé)任追究機(jī)制的相關(guān)規(guī)定

針對不履行農(nóng)用地土壤污染修復(fù)義務(wù)的情形，當(dāng)前我國立法提供了四種救濟(jì)機(jī)制：首先，我國立法明確了政府的監(jiān)管職責(zé)，《土壤污染防治法》第94條規(guī)定對于不履行修復(fù)義務(wù)的責(zé)任主體，由監(jiān)管部門給予行政處罰；其次，我國立法規(guī)定了以政府為索賠主體的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》明確針對大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素的不利改變，由省級、地市級政府作為賠償權(quán)利人，通過“先磋商，后訴訟”的方式使賠償義務(wù)人承擔(dān)損害賠償責(zé)任，并規(guī)定賠償義務(wù)人承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任不影響其承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。最高人民法院頒布的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第17條規(guī)定了生態(tài)賠償制度優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟；再次，我國立法規(guī)定了以法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織為提起主體的環(huán)境民事公益訴訟，《環(huán)境保護(hù)法》第58條和《民事訴訟法》第55條均明確規(guī)定法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可對損害社會公共利益的行為提起環(huán)境民事公益訴訟；最后，我國立法規(guī)定了旨在維護(hù)民事主體自身合法權(quán)益的民事私益訴訟，《民法典》第1229條規(guī)定民事主體應(yīng)對因污染環(huán)境、破壞生態(tài)而導(dǎo)致的侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任。由此可見，目前我國農(nóng)用地土壤污染修復(fù)已基本形成行政執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境民事公益訴訟、民事私益訴訟多頭并舉的責(zé)任追究機(jī)制[5]。

2 農(nóng)用地土壤修復(fù)責(zé)任的法律困境

2.1 農(nóng)用地使用權(quán)人責(zé)任范圍語焉不詳

目前，工業(yè)生產(chǎn)活動產(chǎn)生的“三廢”排放以及化肥、農(nóng)藥的過度使用，導(dǎo)致了化學(xué)成分在農(nóng)用地土壤中的大量殘余和累積，使得我國農(nóng)用地土壤污染具有潛伏性、累積性和復(fù)雜性的特點[5]，故而實踐中常出現(xiàn)社會公眾的環(huán)境土壤利益因農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人難以認(rèn)定、無法追究農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人“行為責(zé)任”而遲遲得不到救濟(jì)的困境。為應(yīng)對這一問題，《土壤污染防治法》第45條規(guī)定了土地使用權(quán)人的“狀態(tài)責(zé)任”，即無法認(rèn)定土壤污染責(zé)任人時土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的修復(fù)義務(wù)?！盃顟B(tài)責(zé)任”來源于德國行政法，基本內(nèi)涵是指對物有實際管控力的人因物處于危險狀態(tài)而負(fù)有的排除危險狀態(tài)的義務(wù)，是以修復(fù)、恢復(fù)社會秩序為目的的事實管領(lǐng)人責(zé)任[6]。

農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人“行為責(zé)任”的責(zé)任范圍是其污染行為所導(dǎo)致的后果，這一點在立法和學(xué)理上并無疑問。然而，關(guān)于農(nóng)用地使用權(quán)人“狀態(tài)責(zé)任”的責(zé)任范圍問題，學(xué)理上存在絕對說與合理犧牲界限說之爭：絕對說主張土地使用權(quán)人因其對土地享有的利益，而應(yīng)當(dāng)對物所產(chǎn)生的后果承擔(dān)完全責(zé)任，而合理犧牲界限說主張土地使用權(quán)人無法承擔(dān)所有的土壤危險，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對土地使用權(quán)人的責(zé)任范圍設(shè)置合理的界限[7]。筆者認(rèn)為，合理犧牲界限說的觀點更具有說服力。原因在于，相較于農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人承擔(dān)的“行為責(zé)任”，“狀態(tài)責(zé)任”是一種因社會秩序恢復(fù)的緊迫性而被課以的“過程責(zé)任”[8]，最終仍需將起因于先前土壤污染而產(chǎn)生的修復(fù)責(zé)任回歸土壤污染行為者本身。為符合公平性要求，應(yīng)當(dāng)對土地使用權(quán)人承擔(dān)的責(zé)任范圍進(jìn)行限定。目前，我國立法上并未明確農(nóng)用地使用權(quán)人“狀態(tài)責(zé)任”的責(zé)任界限，由此導(dǎo)致了實踐中土地使用權(quán)人往往承擔(dān)較重的修復(fù)責(zé)任。

2.2 政府兜底責(zé)任立法缺位

目前，我國農(nóng)用地土壤污染治理的相關(guān)立法并未對政府兜底責(zé)任的適用場景和相關(guān)追償機(jī)制進(jìn)行明確規(guī)定，僅在“土十條”這一綱領(lǐng)性文件中規(guī)定在主體滅失或不明確的情形下由政府承擔(dān)兜底性責(zé)任，以上立法不足導(dǎo)致了理論上和實踐中的諸多困境。一方面，政府兜底責(zé)任適用情形的模糊規(guī)定引發(fā)了農(nóng)用地土壤污染修復(fù)效率低下的實踐難題。農(nóng)用地土壤污染的潛伏性、累積性和復(fù)雜性具體表現(xiàn)為污染因素多樣、歷史遺留污染嚴(yán)重、污染原因重疊、責(zé)任主體多元的污染現(xiàn)狀。面對這些現(xiàn)實問題，完全認(rèn)定責(zé)任主體往往難度較大、耗時較長。此外，實踐中農(nóng)用地土壤污染的修復(fù)成本往往因污染物類型多、受污染程度深以及所需修復(fù)技術(shù)復(fù)雜，每立方米污染地塊土壤治理與修復(fù)成本少則幾百元，多則幾千元，成本的高昂使得作為個人或企業(yè)的污染責(zé)任人無力或不愿履行修復(fù)義務(wù)。然而，立法及相關(guān)政策規(guī)定的不足使得在污染因素復(fù)雜多樣、污染原因重疊、責(zé)任主體多元、歷史遺留污染責(zé)任主體認(rèn)定困難以及責(zé)任人履行不能或拒絕履行的情況下，由政府代為修復(fù)的主張于法無據(jù)，因而招致實踐中農(nóng)用地土壤污染問題久拖不決；另一方面，政府兜底責(zé)任下追償機(jī)制的立法缺失導(dǎo)致農(nóng)用地土壤污染責(zé)任向公眾的轉(zhuǎn)嫁，政府兜底責(zé)任由各地方政府的財政資金支持，而稅收是財政資金的重要來源，故而農(nóng)用地土壤污染修復(fù)由政府承擔(dān)兜底責(zé)任而無相應(yīng)追償手段實則是讓社會公眾為農(nóng)用地土壤污染買單，存在著“他人污染，公眾負(fù)責(zé)”的邏輯沖突。因此，政府承擔(dān)兜底責(zé)任的前提是相應(yīng)追償機(jī)制的建立健全，農(nóng)用地土壤污染責(zé)任承擔(dān)應(yīng)回歸相應(yīng)的行為主體。

2.3 修復(fù)責(zé)任追究機(jī)制規(guī)定散亂

我國環(huán)境立法和相關(guān)政策文件針對不履行農(nóng)用地土壤污染修復(fù)義務(wù)的行為提供了多渠道的追責(zé)機(jī)制，具體包括行政執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境民事公益訴訟、民事私益訴訟。然而，以上規(guī)定存在立法形式和具體規(guī)定上的問題：從立法形式上看，一方面，目前我國關(guān)于農(nóng)用地土壤污染治理責(zé)任追究的依據(jù)要么散見于各單行立法，要么規(guī)定于非法律文件中，法律規(guī)定不成體系，且適用性較弱，另一方面，農(nóng)用地土壤修復(fù)治理立法的針對性不足，目前我國土壤污染修復(fù)責(zé)任追究制度并未區(qū)分建設(shè)用地土壤污染和農(nóng)用地土壤污染，難以針對農(nóng)用地存在的污染責(zé)任主體多元、污染因素重疊、責(zé)任主體認(rèn)定困難等突出問題進(jìn)行專門性解決，故而農(nóng)用地土壤污染治理單行立法應(yīng)當(dāng)成為我未來土壤污染防治立法的重要方向；從具體規(guī)定上看，土壤修復(fù)責(zé)任的公法屬性意味著以修復(fù)為內(nèi)容的責(zé)任機(jī)制具有本質(zhì)統(tǒng)一性[9]，故而行政執(zhí)法同生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、環(huán)境民事公益訴訟具有功能上的重疊性，其并行適用存在邏輯障礙，而我國立法卻并未對行政執(zhí)法與訴訟制度的順位作出明確規(guī)定，導(dǎo)致修復(fù)責(zé)任的追究中執(zhí)法與訴訟孰先孰后存在爭議。

3 農(nóng)用地土壤修復(fù)責(zé)任的完善建議

3.1 明確農(nóng)用地使用權(quán)人的責(zé)任限度

域外立法關(guān)于土地使用權(quán)人“狀態(tài)責(zé)任”限度的立法經(jīng)驗主要體現(xiàn)在以下幾方面，一是善良管理人注意義務(wù)的明確，中國臺灣地區(qū)《土壤及地下水污染整治法》第31條規(guī)定污染土地關(guān)系人應(yīng)盡善良管理人的注意義務(wù)；二是期待可能性理念的引入。德國針對狀態(tài)責(zé)任的界限問題，提出了“期待可能性”理念，即對于因遭遇自然災(zāi)害、第三人行為或外在狀況發(fā)生改變這些狀態(tài)責(zé)任人難以預(yù)料的情形而導(dǎo)致生態(tài)危險的，應(yīng)適用公力救濟(jì)減輕狀態(tài)責(zé)任人的費用承擔(dān)[10]。

參照域外立法實踐與理論經(jīng)驗，農(nóng)用地使用權(quán)人的責(zé)任承擔(dān)可以通過明確注意義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、引入期待可能性理念加以衡平。一方面，對農(nóng)用地使用權(quán)人課以善良管理人的注意義務(wù)，以對土壤污染損害采取必要的修復(fù)措施、防止污染損害的擴(kuò)大作為使用權(quán)人修復(fù)責(zé)任的限度；另一方面，引入期待可能性理念，在不可抗力、第三人行為以及外在情況發(fā)生改變等因素的作用而導(dǎo)致農(nóng)用地土壤污染損害產(chǎn)生的情形中，因農(nóng)用地使用權(quán)人難以預(yù)見土壤污染的損害后果和費用承擔(dān)，從期待可能性的角度進(jìn)行審視由使用權(quán)人完全承擔(dān)土壤污染修復(fù)責(zé)任顯然不公。故而，期待可能性的引入可為農(nóng)用地使用權(quán)人責(zé)任范圍的適當(dāng)限縮提供理論依據(jù)。

3.2 完善政府兜底責(zé)任的制度設(shè)計

1980年美國為應(yīng)對歷史遺留危險物質(zhì)污染以及治理費用承擔(dān)問題而制定《超級基金法》，該法在政府兜底責(zé)任的制度設(shè)計上具有以下亮點：一方面，明確政府代修復(fù)責(zé)任的適用場景，具體來說，在責(zé)任主體不能確定、無力或不愿承擔(dān)治理費用這些情形下，由政府就超級基金先行采取治理手段承擔(dān)相關(guān)治理費用；另一方面，選擇訴訟作為政府兜底責(zé)任的追償方式。此外，加強(qiáng)政府兜底責(zé)任的資金保障，通過包括稅收、政府撥款、通過稅收激勵措施吸引私人投資在內(nèi)的多途徑募集環(huán)保超級資金[11]。

面對我國政府兜底責(zé)任適用情形以及追償機(jī)制缺位的現(xiàn)實困境，筆者認(rèn)為，可以借鑒美國“基金修復(fù)在先，追責(zé)在后”的治理方式及相關(guān)配套制度。首先，立法上明確政府兜底責(zé)任的適用情形，參照美國《超級基金法》對適用情形的規(guī)定，并結(jié)合實踐中農(nóng)用地土壤污染治理的困境，筆者認(rèn)為可將政府兜底責(zé)任的適用情形擴(kuò)充至“污染因素復(fù)雜多樣、污染原因重疊、責(zé)任主體多元、歷史遺留污染責(zé)任主體認(rèn)定困難以及責(zé)任主體無力或不愿履行修復(fù)義務(wù)”。此項舉措不僅在事實上加重了政府責(zé)任，倒逼政府積極履行監(jiān)管職責(zé)，防止農(nóng)村地區(qū)土壤污染問題的惡化，還要求政府采取專業(yè)高效的修復(fù)措施，規(guī)避了上述情形中農(nóng)用地土壤污染問題久拖不決的環(huán)境風(fēng)險，保障受污染農(nóng)用地的土壤能夠及時恢復(fù)；其次，以訴訟程序作為政府主管部門對責(zé)任人的追償手段，即政府首先代為履行土壤污染修復(fù)義務(wù)，然后對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行認(rèn)定，并以訴訟的方式進(jìn)行追償。訴訟追償機(jī)制的制度價值在于，現(xiàn)實中政府部門往往同時是農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人之一，應(yīng)當(dāng)與作為個人、企業(yè)的其他污染責(zé)任人共同承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，然而行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間具有天然的不平等地位，訴諸訴訟程序可以有效規(guī)避費用承擔(dān)分配不公的風(fēng)險；最后，以政府財政撥款和稅收為基礎(chǔ)設(shè)立農(nóng)用地土壤污染治理專項基金[12]，并向社會公眾開放募集。

3.3 推動責(zé)任追究機(jī)制的體系化構(gòu)建

修復(fù)責(zé)任追究機(jī)制的體系化構(gòu)建應(yīng)當(dāng)從立法形式和具體規(guī)定兩方面加以實現(xiàn)，一方面，在立法形式上不僅需推動修復(fù)責(zé)任追究制度立法的系統(tǒng)化，還需推進(jìn)農(nóng)用地土壤污染治理的專門立法，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建我國農(nóng)用地領(lǐng)域的土壤污染治理體系；另一方面，在追責(zé)順位設(shè)置的具體規(guī)定上應(yīng)當(dāng)明確行政執(zhí)法的首要地位，原因在于，行政機(jī)關(guān)具有保護(hù)社會公眾環(huán)境利益的法定職責(zé)，且具備農(nóng)用地土壤污染修復(fù)的專業(yè)技術(shù)條件，因而相較于法院，行政機(jī)關(guān)是追究不履行義務(wù)責(zé)任的天然主體。事實上，無論是行政執(zhí)法還是訴訟后的執(zhí)行均需要行政權(quán)的行使，即使通過訴訟制度追究責(zé)任，執(zhí)行過程中農(nóng)用地土壤污染修復(fù)的監(jiān)督管理、修復(fù)方案的制定、修復(fù)成果的驗收等依然由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)。故而，行政機(jī)關(guān)處于農(nóng)用地土壤污染修復(fù)責(zé)任追究機(jī)制首位有利于節(jié)約司法資源，高效地解決農(nóng)用地土壤污染問題。

4 結(jié) 語

4.1 研究結(jié)論

梳理關(guān)于農(nóng)用地土壤修復(fù)責(zé)任制度的相關(guān)規(guī)定，可以看出我國已經(jīng)初步建立起“土壤污染責(zé)任人、受讓人或繼承人、土地使用權(quán)人、主管機(jī)關(guān)指定的責(zé)任人、政府”的責(zé)任順位規(guī)則以及行政執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境民事公益訴訟、民事私益訴訟多頭并舉的責(zé)任追究機(jī)制。然而，從制度層面來看看，農(nóng)用地使用權(quán)人責(zé)任范圍、政府兜底責(zé)任的相關(guān)規(guī)定以及后續(xù)的責(zé)任追究機(jī)制依然存在立法不足。明確農(nóng)用地使用權(quán)人的注意義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并引入期待可能性、明確政府兜底責(zé)任的適用情形和追償機(jī)制以及完善責(zé)任追究機(jī)制的立法形式和具體規(guī)定，為上述問題構(gòu)建了可能的制度進(jìn)路。

4.2 研究展望

目前，我國農(nóng)用地土壤污染修復(fù)治理仍然存在諸多問題，包括公眾參與原則體現(xiàn)不夠、修復(fù)過程信息公開不到位、修復(fù)激勵機(jī)制缺乏、歸責(zé)原則適用不明等問題。我們應(yīng)當(dāng)善于考察本國農(nóng)用地土壤污染的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)修復(fù)制度在理論建構(gòu)和實踐層面存在的問題，探究背后的成因，并結(jié)合域外經(jīng)驗進(jìn)行反思，以期構(gòu)建完善的法治進(jìn)路。