鄉(xiāng)村振興視閾下鄉(xiāng)村治理有效的困境及路徑選擇

周偉亮，羊中太

(青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007)

1 問題的提出

為調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，2005年十六屆五中全會我國提出了實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)，并在2006年取消了存續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅，政府由以往單向地從農(nóng)村汲取資源，轉(zhuǎn)而向農(nóng)村輸送資源反哺農(nóng)村，在這種形勢下，國家與農(nóng)民、基層政府與農(nóng)民的關(guān)系得到改善，鄉(xiāng)村也取得了一定的發(fā)展。隨著資源不斷輸入，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展突飛猛進(jìn)，鄉(xiāng)村發(fā)展迎來更多機(jī)會的同時(shí)，鄉(xiāng)村社會治理也面臨著新問題。鄉(xiāng)村社會的流動性增強(qiáng)加大了對村民管理的難度；鄉(xiāng)村由以前的發(fā)展單一農(nóng)業(yè)為主逐漸轉(zhuǎn)向發(fā)展結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜的第二三產(chǎn)業(yè)；農(nóng)村居民需求的提高和多樣化使得村民對基層政府的期望與要求也隨之提高。同時(shí),鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜多元，導(dǎo)致鄉(xiāng)村分化、利益多樣、人口流失、價(jià)值多元，靠鄉(xiāng)村自治或已無法解決問題，以往的鄉(xiāng)村治理方式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)村的發(fā)展，因此優(yōu)化鄉(xiāng)村治理能力變得尤為重要。黨的十八屆三中全會也提出了要加強(qiáng)基層治理能力和治理水平的提升，而鄉(xiāng)村治理效能的提升也是基于鄉(xiāng)村治理水平及治理能力的提升。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五大要求，“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性保障要素，也是解決鄉(xiāng)村社會問題的基本要求，作為五大要求之一的治理有效成為鄉(xiāng)村治理新的目標(biāo)導(dǎo)向。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段，根據(jù)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)情況，對我國當(dāng)前鄉(xiāng)村治理過程中面臨的問題進(jìn)行分析，繼而提出能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理的具體路徑。

2 文獻(xiàn)回顧

鄉(xiāng)村治理是不斷發(fā)展和創(chuàng)新的過程，我國已由新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期的管理民主走向了鄉(xiāng)村振興的治理有效?，F(xiàn)階段的治理有效是一個(gè)多維度、多層面、多領(lǐng)域的活動，治理主體不再是單一的政府，還包括社會團(tuán)體、組織、公眾、企業(yè)等[1]，這些組織和個(gè)體既是治理主體，也是治理的客體。作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的基礎(chǔ)以及鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，有效治理不同于傳統(tǒng)管理模式，它對鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理有著更高要求，是更加多元的新型治理模式，是以多元共治體系為格局，以民主法制為導(dǎo)向[2]。通過發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強(qiáng)黨組織在農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等全方面的領(lǐng)導(dǎo)，形成多主體的良性互動，鞏固和推進(jìn)農(nóng)村治理的共識和力度，以低政府成本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村乃至全社會公共利益的最大化和可持續(xù)性[3]。錢文榮等將農(nóng)村治理的有效性從經(jīng)濟(jì)層面定義為：基層政府、村委會和村民的有效配置，以及調(diào)動農(nóng)村社會各種資源，最大限度地減少社會損失和優(yōu)化農(nóng)村資源配置以提高內(nèi)生發(fā)展能力[4]。

在經(jīng)濟(jì)快速增長、科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)、發(fā)展形勢復(fù)雜多變的當(dāng)前社會，鄉(xiāng)村治理問題依舊存在，鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)有效治理需克服和解決多方面的困境及難題。學(xué)者們主要是從治理主體、治理格局、治理資源、治理體系、治理方式等方面指出有效治理的困境，并從這些方面提出解決路徑。一些學(xué)者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)有效鄉(xiāng)村治理的主要困境在于家庭的私利膨脹和公共利益的抑制，鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)有效的治理可通過提高公眾的公共治理能力可行性來實(shí)現(xiàn)[5]。此外，鄉(xiāng)村治理面臨的主要挑戰(zhàn)是農(nóng)村地區(qū)微觀個(gè)體層面的人力資源大量流失，導(dǎo)致農(nóng)村治理人才的缺失。在中觀層面，農(nóng)村地區(qū)薄弱和松散的基層組織難以有效運(yùn)作，從而削弱了農(nóng)村地區(qū)社會治理的影響和質(zhì)量。在宏觀層面，社會轉(zhuǎn)型和社會變遷的加劇，使得原有的鄉(xiāng)村治理體系難以滿足現(xiàn)代治理的需要。并且構(gòu)建完善的“三治”融合的治理格局是關(guān)鍵路徑[6]。陜南漢陰縣的“321”農(nóng)村治理模式認(rèn)為，治理主體的協(xié)調(diào)、治理方法的細(xì)化、治理手段的組合和治理目標(biāo)的現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)有效治理的途徑[7]。然而，在約束性治理情景下，村“兩委”和志愿組織難以發(fā)揮作用，導(dǎo)致農(nóng)村“社區(qū)失靈”。因此，基層政府需要介入承擔(dān)元治理的角色，在基層政府、村“兩委”、志愿組織和村民之間形成一種約束性強(qiáng)、自治聯(lián)合的合作治理模式以解決鄉(xiāng)村治理效率低下的困境[8]。在鄉(xiāng)村全面振興的時(shí)代背景下，鄉(xiāng)村的治理過程與實(shí)踐依舊存在諸多挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)弱化和虛化、社會力量在鄉(xiāng)村治理中的發(fā)揮有限、思想固化缺乏創(chuàng)新精神、鄉(xiāng)村社會民主建設(shè)存在不足、鄉(xiāng)村治理機(jī)制不完善以及鄉(xiāng)村文化教育問題突出等，種種挑戰(zhàn)勢必會對鄉(xiāng)村治理實(shí)踐產(chǎn)生不利影響，為突破這些絆腳石以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，需加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)，在鄉(xiāng)村構(gòu)建“三共”治理格局，健全“三治”體系，堅(jiān)持以人為本的理念，明確頂層設(shè)計(jì)方向，統(tǒng)籌規(guī)劃落實(shí)鄉(xiāng)村發(fā)展細(xì)節(jié)并重視鄉(xiāng)村精神文化建設(shè)等， 探索鄉(xiāng)村治理新出路，推動鄉(xiāng)村全面振興[9-10]。

從既往研究來看，學(xué)術(shù)界對鄉(xiāng)村治理有效的研究已經(jīng)比較深入，且成果豐富。研究相對具體化，個(gè)案研究比較凸顯，大多聚焦于某些基層鄉(xiāng)村社會的治理實(shí)踐，對鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中存在的困境及問題進(jìn)行了深入挖掘，并結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w實(shí)際，針對存在的問題提出了諸多具有建設(shè)性意義的對策，但缺乏對理論提升的研究以及對全國鄉(xiāng)村治理有效進(jìn)行的系統(tǒng)性分析研究。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，鄉(xiāng)村治理過程也會不斷產(chǎn)生新的問題，因此對鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的持續(xù)探索和研究仍有必要。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村有效治理的現(xiàn)實(shí)困境

黨和政府一直以來都重視鄉(xiāng)村的建設(shè)及發(fā)展，隨著新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等一系列國家戰(zhàn)略的實(shí)施，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國鄉(xiāng)村的發(fā)展建設(shè)取得了巨大成就，治理工作取得一定進(jìn)展，但仍然面臨一些問題，影響了鄉(xiāng)村有效治理的推進(jìn)。具體表現(xiàn)為：治理主體能力不足、多元主體共同治理的格局還未形成、人才隊(duì)伍薄弱、治理體系不健全以及現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)運(yùn)用不成熟等問題。

3.1 鄉(xiāng)村治理主體能力不足

在鄉(xiāng)村治理中，治理主體是關(guān)鍵，其治理能力的強(qiáng)弱直接影響治理的效能。目前，鄉(xiāng)村治理主體有村黨組織、基層政府、村“兩委”、鄉(xiāng)村自組織團(tuán)體、鄉(xiāng)村精英、普通村民等。然而這些治理主體在鄉(xiāng)村實(shí)際的治理過程中存在能力不足和弱化的情況。自2006年農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能便進(jìn)入“維持型”的狀態(tài)，基層治理能力開始弱化[11]。隨著黨和國家對三農(nóng)問題的越發(fā)重視，資源不斷輸入，政策接續(xù)出臺，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國五級行政機(jī)構(gòu)的最后一級，其負(fù)責(zé)資源的配置利用和政策的有效執(zhí)行?；鶎痈刹渴聞?wù)繁重，又忙于完成各項(xiàng)檢查，阻礙其基層治理能力和服務(wù)能力的提升。村基層黨組織不能很好地動員和組織社會力量與資源，在鄉(xiāng)村的凝聚力也有待加強(qiáng)，黨的群眾路線沒有得到很好落實(shí)。村委會作為基層群眾性自治組織，其自身的治理能力沒有與時(shí)俱進(jìn)，無法有效地協(xié)調(diào)各種利益和關(guān)系，與新發(fā)展階段鄉(xiāng)村治理的要求不相適應(yīng)[12]。由于城鄉(xiāng)發(fā)展的差異，農(nóng)村的青壯年以及鄉(xiāng)賢能人大多數(shù)流向了城市，留守在鄉(xiāng)村的更多是老人、婦女和兒童，這些村民主體意識不強(qiáng)，文化素質(zhì)不高，能力有限，對鄉(xiāng)村事務(wù)并不是很關(guān)心，所以在鄉(xiāng)村治理的過程中很難發(fā)揮其作用[13]。村民通過民主選舉產(chǎn)生的村干部，大多數(shù)是在村里有威望和影響力的長者，并不一定受過系統(tǒng)性教育，所以在文化水平和專業(yè)知識能力上有一定局限性，因此在鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理過程中所展現(xiàn)的服務(wù)意識、工作態(tài)度及能力與村民的期望及實(shí)際治理需要產(chǎn)生偏差。其采取的一些措施不一定適合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，導(dǎo)致村民對參與鄉(xiāng)村治理更加抵觸，村民之間的利益難以協(xié)調(diào)。當(dāng)村民之間、村民與村干部之間產(chǎn)生分歧與不信任之后，村莊公共事務(wù)的民主決策難以達(dá)成一致，難以執(zhí)行，因此會對村莊治理的成效產(chǎn)生不利影響[14]。鄉(xiāng)村治理的另一重要主體是鄉(xiāng)村社會組織，由于存在資源及專業(yè)人才缺乏問題，其孕育發(fā)展困難重重，即使孕育之后，其在功能定位上也會存在偏差，導(dǎo)致這些組織在參與鄉(xiāng)村治理時(shí)無法充分發(fā)揮其作用和功能[15]。

3.2 鄉(xiāng)村多元協(xié)同共治格局尚未形成

隨著社會和時(shí)代的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理模式和結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，但一些地方繼續(xù)遵循以往傳統(tǒng)的治理理念和模式，形成了慣性思維，越位現(xiàn)象嚴(yán)重[12]，減少了其他主體參與公共事務(wù)的機(jī)會，削弱了其參與公共事務(wù)的積極性，導(dǎo)致多元主體共同參與鄉(xiāng)村的治理模式尚未建立。一方面，在當(dāng)前的多數(shù)鄉(xiāng)村治理過程中，政府依然發(fā)揮著主要作用，因?yàn)楣卜?wù)和公共產(chǎn)品具有非排他性及非競爭性，市場、社會和個(gè)體都不愿或者無法提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，因此鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品和服務(wù)以及社會秩序的維護(hù)、社會事業(yè)的發(fā)展都更加依靠于政府行政資源和職能下沉，這導(dǎo)致非正式組織生存空間在鄉(xiāng)村范圍上的壓縮以及這些組織、公眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性降低，無法有效降低鄉(xiāng)村治理的成本[16]。另一方面，國家提出共建共治共享的新治理理念和黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與、社會協(xié)同、法制保障的治理體系，這些倡議都體現(xiàn)出多元主體參與治理的要求。但是在農(nóng)村的治理實(shí)踐過程中，各治理主體的能動性不足以及參與治理實(shí)踐的主動性缺乏的問題依舊比較凸顯，對具有特色的村莊治理模式缺乏創(chuàng)新。傳統(tǒng)的社會管理體系從一定程度上削弱了農(nóng)村治理主體的活力以及社會力量和人們參與解決農(nóng)村社會問題的積極性。此外，村“兩委”越發(fā)傾向于行政化，如同鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的派出機(jī)構(gòu)，刻板地按照上級指示來開展工作和完成上級指派的任務(wù)。因此，當(dāng)下如何協(xié)調(diào)村委會、村民和農(nóng)村社會組織之間的關(guān)系，加強(qiáng)村民對公共事務(wù)的參與以及完善農(nóng)村社會組織的參與治理機(jī)制，是鄉(xiāng)村治理過程中亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。對于如何處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其他鄉(xiāng)村治理主體之間的關(guān)系問題，除了要擺正基層政府的位置，還要改變村民的鄉(xiāng)村治理心態(tài)[17]。

3.3 鄉(xiāng)村治理人才資源缺乏

鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的運(yùn)行需要大量人力資源的支持，村莊治理能力的強(qiáng)弱也與人力資源的多少密切相關(guān)。但當(dāng)前由于城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，村民因?yàn)樯?jì)的需要，大部分年輕有能力的村民都選擇進(jìn)城打工，甚至直接在城市里扎根，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人力資源的快速流失，鄉(xiāng)村空心化現(xiàn)象愈演愈烈。人力資源的支撐是鄉(xiāng)村治理有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。國家在不斷地努力推動鄉(xiāng)村發(fā)展，通過城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、惠農(nóng)政策等一系列措施來縮小城鄉(xiāng)的差距，但當(dāng)前我國城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的水平和公共產(chǎn)品的提供依然處于不均衡狀態(tài)，加之城市現(xiàn)代化所帶來的便利具有的吸引力，城市的教育水平、公共服務(wù)、發(fā)展機(jī)會等都優(yōu)于鄉(xiāng)村。盡管農(nóng)民對自己的村莊有著無法割舍的聯(lián)系和深厚的感情基礎(chǔ)，但不管是普通村民還是鄉(xiāng)村精英大多選擇離開鄉(xiāng)村流向城市。農(nóng)村常住人口不斷減少，鄉(xiāng)村留下的更多是老人、兒童等弱勢群體，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)了“空心化”的趨勢。人力資源的缺乏，導(dǎo)致鄉(xiāng)村內(nèi)生性領(lǐng)導(dǎo)力量匱乏、鄉(xiāng)村凝聚力不強(qiáng)、村民自治能力不足、鄉(xiāng)村逐漸因?yàn)槿肆Y源的缺乏而陷入治理的困境[18]。

3.4 鄉(xiāng)村治理體系不健全

十九大報(bào)告明確指出要建立自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，但是這一體系還不是很健全，仍然存在一些問題。村民自治徒有形式而沒有落到實(shí)處，有自治之名無自治之實(shí)，由于村民的參與能力，參與機(jī)會的限制，多數(shù)人選擇左右觀望，參與熱情不高、主體意識不強(qiáng)，使得參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中的積極性和程度自然就較低，鄉(xiāng)村精英憑借自己優(yōu)勢，利用這一制度存在的缺陷來謀求私人利益并俘獲各種資源[19]。當(dāng)作為鄉(xiāng)村主體的村民不愿或者無法參與到鄉(xiāng)村治理中時(shí)，自治就缺少了重要的群眾基礎(chǔ)，村民的自治組織也將缺乏良好的組織協(xié)調(diào)能力。

3.5 道德與法治觀念缺失

改革開放以來我國鄉(xiāng)村的社會形態(tài)以及治理格局都發(fā)生了較大變化，鄉(xiāng)村社會在動態(tài)發(fā)展過程中，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，現(xiàn)代性力量的嵌入使鄉(xiāng)村社會和治理形勢發(fā)生復(fù)雜而深刻的變化，這些變化給鄉(xiāng)村治理帶來諸多挑戰(zhàn)[20]。利己主義、功利主義等偏離社會主義核心價(jià)值觀的理念已經(jīng)席卷鄉(xiāng)村社會，尊老愛幼、誠信友善、仁義禮智的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在衰落、鄰里關(guān)系受到各種原因的影響逐漸淡化、一些優(yōu)良的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)逐漸淡出人們的視野。這些跡象和趨勢正在侵蝕鄉(xiāng)村，維系鄉(xiāng)村治理穩(wěn)定的道德根基發(fā)生動搖。由于鄉(xiāng)村的大部分農(nóng)民沒有接受系統(tǒng)性教育，法治意識比較淡薄，因此村民在解決矛盾時(shí)更偏向于依靠自治和鄉(xiāng)村熟人社會形成的道德規(guī)范，基本不依靠法律途徑來解決矛盾。在他們的觀念里，更傾向于用關(guān)系、講人情，遇事找人等。因此，法治觀念在農(nóng)村難以盛行，這些現(xiàn)象直接影響了鄉(xiāng)村治理水平和治理效果[12]。

3.6 現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)運(yùn)用不足

治理方法不斷創(chuàng)新是推動中國農(nóng)村有效治理的一種路徑和突破口。利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)作為一種治理手段緊跟時(shí)代發(fā)展大勢，其廣泛應(yīng)用已成為新時(shí)期社會治理的亮點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)與社會治理方式也不斷進(jìn)行著巨大變革。但長期以來，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡使得鄉(xiāng)村在信息化技術(shù)的運(yùn)用上遠(yuǎn)低于城市水平，農(nóng)村地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力、交通條件及自然環(huán)境的限制，網(wǎng)絡(luò)通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不完善，也未實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，偏遠(yuǎn)地區(qū)甚至缺乏網(wǎng)絡(luò)通信平臺，因此在治理過程運(yùn)用信息技術(shù)的水平較低[21]。在缺乏相應(yīng)的信息交換平臺的情況下，鄉(xiāng)村社會治理活動過程中產(chǎn)生的各種信息來不及處理和共享，導(dǎo)致信息誤差，給治理實(shí)踐造成諸多不確定因素，影響治理成效。與此同時(shí)，如沒有相應(yīng)的專業(yè)人員對鄉(xiāng)村治理過程中產(chǎn)生的大量信息進(jìn)行分類加工處理，而是簡單堆砌，則無法對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行深入挖掘和利用，容易形成“信息孤島”以及治理主體間的“數(shù)據(jù)壁壘”現(xiàn)象[22]。鄉(xiāng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足、專業(yè)技術(shù)人才的缺乏等使得鄉(xiāng)村開展信息化治理還存在一定難度，城鄉(xiāng)一體的信息化協(xié)同治理與服務(wù)體系構(gòu)建還任重道遠(yuǎn)。

4 鄉(xiāng)村振興視閾中鄉(xiāng)村治理有效的目標(biāo)導(dǎo)向

4.1 堅(jiān)持以人民為中心

黨和政府的根本宗旨就是堅(jiān)持以人民為中心，全心全意為人民服務(wù)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)以人民為中心的發(fā)展思想，為中國特色社會主義新農(nóng)村建設(shè)指明了方向。習(xí)近平總書記指出，“只有堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，才會有正確的發(fā)展觀、現(xiàn)代化觀?！盵23]在這個(gè)基本觀念下，鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化才有路可尋。因此，除了要有制度和政策來保障鄉(xiāng)村治理活動的開展，更需要以人民為中心的政治理論力量引導(dǎo)治理實(shí)踐。政府的權(quán)力來源于人民，也要根植于人民，人民賦予黨和政府的公共權(quán)力要求其尊重人民意愿、反映人民民意、解決公共問題。由此可知，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐就是權(quán)力主體為人民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足人民和社會需求的過程[24]。因此，鄉(xiāng)村治理堅(jiān)持以人民為中心的治理理念是鄉(xiāng)村善治的核心價(jià)值要求。在鄉(xiāng)村治理過程中，要把人民放在首位，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨。通過以人民為中心的理念，助力鄉(xiāng)村治理形成共同體意識，共謀鄉(xiāng)村發(fā)展，充分調(diào)動人民參與鄉(xiāng)村治理的積極性、主動性；引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，改善治理情境，從而對鄉(xiāng)村治理活動進(jìn)行價(jià)值規(guī)約與行為約束。

4.2 堅(jiān)持鄉(xiāng)村綠色發(fā)展

任何時(shí)期的鄉(xiāng)村治理都應(yīng)遵循綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持走鄉(xiāng)村綠色發(fā)展道路。在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理過程中，要摒棄唯經(jīng)濟(jì)論的觀念，切勿以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)來發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，而應(yīng)該在鄉(xiāng)村治理過程中將生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。通過有效的治理實(shí)踐，減少鄉(xiāng)村資源浪費(fèi)以及生態(tài)環(huán)境退化的問題，平衡人與自然和諧共生的關(guān)系。治理有效作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性要素，在鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程中要充分發(fā)揮其整合資源的功能，提高資源利用率、增強(qiáng)防范化解鄉(xiāng)村災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力，以破解制約鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的因素。資源與環(huán)境是鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的兩大瓶頸，所以堅(jiān)持鄉(xiāng)村綠色發(fā)展是必然選擇，具有強(qiáng)大的內(nèi)生動力。新發(fā)展階段鄉(xiāng)村治理要立足鄉(xiāng)村實(shí)際，遵循發(fā)展規(guī)律，以綠色發(fā)展為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新突破，貫穿鄉(xiāng)村振興的全過程和全方面，走出具有中國特色的鄉(xiāng)村振興之路，破解“三農(nóng)”難題，滿足人民日益增長的美好生活需要，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

4.3 以共同富裕為目標(biāo)

共同富裕是鄉(xiāng)村治理有效應(yīng)有之義，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，如何構(gòu)建實(shí)現(xiàn)共同富裕的利益分配機(jī)制和治理體系，對鄉(xiāng)村治理能力提出了更高要求。治理有效既是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，也是為了鄉(xiāng)村人民的共同富裕；既是中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的保障性要素，是推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明、環(huán)境宜居和共同富裕等目標(biāo)要求的基礎(chǔ)性條件。鄉(xiāng)村治理是在鄉(xiāng)村基層治理單元場域中，黨和政府等官方主體與鄉(xiāng)村非官方多元自治主體，在國家制度及法律的硬約束下結(jié)合村規(guī)民約等軟約束機(jī)制共同治理鄉(xiāng)村社會，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定社會秩序、保護(hù)及改善生態(tài)環(huán)境，以達(dá)到鄉(xiāng)村善治的過程[25]。治理有效作為鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的要求，在進(jìn)入鄉(xiāng)村振興的全面發(fā)展階段，需要不斷提高治理效能，使治理有效耦合協(xié)同產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生態(tài)宜居、生活富裕等戰(zhàn)略目標(biāo)，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，維護(hù)鄉(xiāng)村社會的政治穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會人民的安居樂業(yè)。通過有效的治理實(shí)踐，凝聚社會多方力量，有效整合各種資源，在治理中協(xié)調(diào)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以此盤活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。因此治理有效要以共同富裕目標(biāo)為追求，不僅要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的善治，更要實(shí)現(xiàn)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的偉大戰(zhàn)略。

5 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下推動鄉(xiāng)村有效治理的優(yōu)化路徑

面對農(nóng)村治理過程中出現(xiàn)的各類問題，需要從治理主體、治理格局、治理資源、治理體制、治理方式等方面著手，改變和優(yōu)化當(dāng)前農(nóng)村社會的治理狀況，推動農(nóng)村高效治理。

5.1 以黨建引領(lǐng)保障鄉(xiāng)村治理有效

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下展開，黨的領(lǐng)導(dǎo)是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本保證。必須堅(jiān)持黨在鄉(xiāng)村治理中對經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)的全面領(lǐng)導(dǎo)，將黨的政治勢能轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的號召力，整合鄉(xiāng)村的一切積極力量，成為鄉(xiāng)村社會發(fā)展的強(qiáng)大動力。中國共產(chǎn)黨是鄉(xiāng)村基層治理單元開展治理活動的領(lǐng)導(dǎo)核心，進(jìn)行鄉(xiāng)村社會治理實(shí)踐的前提和保證就是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)村社會治理在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下開展是馬克思主義領(lǐng)導(dǎo)理論的應(yīng)有之義，要解決三農(nóng)問題必須鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下展現(xiàn)中國廣大鄉(xiāng)村社會治理的獨(dú)特性。正如習(xí)近平總書記所說：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[26]，是鄉(xiāng)村社會發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)堡壘，是鄉(xiāng)村諸多治理主體的核心和樞紐。黨的意志通過政策和法律體現(xiàn)，以自身優(yōu)勢團(tuán)結(jié)鄉(xiāng)村社會力量，凝聚社會共識，引領(lǐng)多元治理主體參與鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)的治理。黨根據(jù)國家發(fā)展環(huán)境，以鄉(xiāng)村社會不同時(shí)期的發(fā)展特點(diǎn)來制定鄉(xiāng)村建設(shè)方案，不斷優(yōu)化治理體系，拓展治理空間，確保鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定發(fā)展。因此鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢，夯實(shí)黨的執(zhí)政根基，是鄉(xiāng)村社會進(jìn)行治理活動的必然要求與原則。

5.2 構(gòu)建多元治理格局，提升多元主體能力

在農(nóng)村公共事務(wù)領(lǐng)域，需要形成依靠各主體的互動，實(shí)現(xiàn)多元參與的共同治理模式，以促進(jìn)農(nóng)村社會實(shí)現(xiàn)有效治理。治理主體的多元化是有效鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵指標(biāo)，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理應(yīng)指政府、市場主體和社會組織等多個(gè)主體的協(xié)同治理，具體涉及基層黨委、政府、村委會、農(nóng)村自治團(tuán)體、村民、各種社會組織和公益機(jī)構(gòu)。推進(jìn)農(nóng)村有效治理，需要進(jìn)一步提升農(nóng)村治理主體的治理能力，進(jìn)一步加強(qiáng)多主體協(xié)同治理。首先，基層黨組織要擔(dān)負(fù)起有效治理農(nóng)村的政治責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)職能。要著眼于鞏固黨的制度權(quán)威，增強(qiáng)人民群眾的組織力量，增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力，把黨組織的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理能力。其次，基層人民政府要強(qiáng)化社會服務(wù)責(zé)任，以正確的行政權(quán)力定位有效推進(jìn)農(nóng)村治理，提高農(nóng)村治理效率，把服務(wù)農(nóng)村發(fā)展作為總體目標(biāo)，推進(jìn)農(nóng)村政府職能改革。再次，要培養(yǎng)鍛煉新型村民主體意識，以深化地方自治實(shí)踐中建立的多元化基層協(xié)商格局，并通過建立農(nóng)村政務(wù)公示和村民權(quán)利清單等制度，繼續(xù)拓寬村民參與公共事務(wù)的途徑，增強(qiáng)村民參與村莊治理工作的能力。最后，要培育新型農(nóng)村社區(qū)工作隊(duì)伍，調(diào)動具有互助、服務(wù)、公益等性質(zhì)的社會組織工作積極性，糾正政府、市場、社區(qū)的合作關(guān)系，整合構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)的治理共同體，充分發(fā)揮共同治理能力，克服政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下提供公共產(chǎn)品和社會服務(wù)方面的不足，促進(jìn)鄉(xiāng)村多元治理主體發(fā)揮其治理優(yōu)勢參與鄉(xiāng)村社會事務(wù)的治理中。在有效鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的指導(dǎo)下，主體要統(tǒng)一鄉(xiāng)村治理共識，從公共事務(wù)、社會建設(shè)、文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等維度建立鄉(xiāng)村主體共同治理體系，進(jìn)一步完善各主體積極參與村務(wù)治理的工作機(jī)制，提高村務(wù)治理的科學(xué)化、民主化水平，促進(jìn)農(nóng)村有效治理。

5.3 構(gòu)建完善鄉(xiāng)村治理人才的培養(yǎng)和吸納機(jī)制

農(nóng)村社會的有效治理與優(yōu)秀人才密不可分。解決農(nóng)村治理過程中的人才短缺問題，可以從以下幾個(gè)方面入手。首先，各級黨委和政府要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，多管齊下，統(tǒng)籌落實(shí)政策，大力培養(yǎng)年輕專業(yè)農(nóng)民，培養(yǎng)農(nóng)村地方人才，加強(qiáng)村民思想觀念教育，改變傳統(tǒng)心理，增強(qiáng)村民的主體意識，提高村民參與鄉(xiāng)村治理的意識。其次，黨和政府要把握政策導(dǎo)向，鼓勵社會人才投資農(nóng)村建設(shè)，成立三農(nóng)工作組，積極參與農(nóng)村建設(shè)工作。完善選派村第一書記和大學(xué)生村官等制度，利用組織化手段和力量為鄉(xiāng)村治理和振興源源不斷地輸送各類人才，為鄉(xiāng)村社會治理的隊(duì)伍注入新鮮血液。再次，要引導(dǎo)鄉(xiāng)村精英回流。在中國鄉(xiāng)村社區(qū)治理的傳統(tǒng)中，鄉(xiāng)村精英是權(quán)威的代表，他們具有很強(qiáng)的號召力，更容易得到村民的信任。吸引功成名就的企業(yè)家、離退休的老干部、老教師、老軍人和老黨員，以及各行各業(yè)的農(nóng)村精英重返鄉(xiāng)村，讓他們意識到自己在農(nóng)村社會治理中的帶動作用并主動地投入鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，這將對其他村民產(chǎn)生良好的榜樣和帶動效應(yīng)，從而促進(jìn)了農(nóng)村社會治理的順利進(jìn)行。在引導(dǎo)鄉(xiāng)村精英回流的過程中，要給鄉(xiāng)村精英充足的發(fā)揮空間，很多鄉(xiāng)村精英覺得在家鄉(xiāng)發(fā)展沒有前途，無法施展自己的本領(lǐng)，從而造成人才的流失。因此在用人時(shí)要人盡其能，物盡其用，給予其充足的發(fā)展空間，讓他們以更加飽滿的熱情投入鄉(xiāng)村治理中去，創(chuàng)造更多的價(jià)值。政府還要因地制宜出臺新政策，使遠(yuǎn)離故鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村賢能看到家鄉(xiāng)建設(shè)的美好前景，從而調(diào)動其參與家鄉(xiāng)建設(shè)的積極性，增強(qiáng)其社會責(zé)任感，并充分發(fā)揮其帶頭作用，使廣大普通農(nóng)民更主動有序地參與到農(nóng)村社區(qū)治理之中。當(dāng)然，吸引人才入駐農(nóng)村發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急是要改善農(nóng)村的各類基礎(chǔ)設(shè)施，為人才回流創(chuàng)造條件。由于農(nóng)村地區(qū)的交通、就醫(yī)、文娛等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施條件和城市地區(qū)差異過大，增加對農(nóng)村區(qū)域的基建投資，可進(jìn)一步改善農(nóng)村的生活質(zhì)量，讓人才留下來、留得住。

5.4 健全“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系

黨的十九大報(bào)告提出要做好農(nóng)村基層建設(shè)，進(jìn)一步完善“三治”結(jié)合的農(nóng)村治理體系，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。在這一政策安排下，全國各有關(guān)部門要以培育“共建、共治、共享”的理念為基本思路，進(jìn)一步認(rèn)清形勢，拓寬視野，具體分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)村治理的實(shí)際情況，走健康、可持續(xù)的農(nóng)村“善治”之路?；仡欉^去，我國的鄉(xiāng)村治理主要是在人治與法制相結(jié)合的模式下進(jìn)行的，這導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理體系的法律缺陷。在此背景下首先要不斷加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村居民自治的實(shí)施，讓村級自治機(jī)制切實(shí)地服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民。其次，要在鄉(xiāng)村治理的實(shí)際基礎(chǔ)上構(gòu)建法治村莊。而法治國家的構(gòu)建，是中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的重要法制保證，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)有效治理的重要抓手。要積極引導(dǎo)、支持、鼓勵各種社會組織參與農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)駐農(nóng)村社區(qū)。社會組織已成為農(nóng)村治理的重要資源，對于盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、資源利用有著難以取代的重要意義。最后，要重視與法制互補(bǔ)的具有柔性治理功能的德治，因?yàn)榈轮蔚淖饔门c功能可延伸到法制所無法涉及的領(lǐng)域。而鄉(xiāng)村人力資源的流失與短缺問題成為新鄉(xiāng)賢在農(nóng)村發(fā)揮作用的契機(jī)，因此，要充分發(fā)現(xiàn)和發(fā)揮先進(jìn)典型的作用，與時(shí)俱進(jìn)，結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際，拓寬鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的多維立體渠道，出臺一系列具有吸引力的舉措，完善激勵約束機(jī)制，讓鄉(xiāng)賢愿意回歸，留得下來。在鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)上，要完善自治、法治、德治的對話機(jī)制，使三者在治理實(shí)踐中能夠有效銜接，從而把這一治理理念融合到農(nóng)村治理當(dāng)中，充分發(fā)揮其實(shí)效。

5.5 運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)優(yōu)化鄉(xiāng)村治理方式

事實(shí)上，賦予農(nóng)村以信息和技術(shù)的內(nèi)生性力量是激發(fā)村莊活力的重要動力，也是培育村莊內(nèi)生性軟實(shí)力的關(guān)鍵。農(nóng)村有效治理還需科學(xué)技術(shù)的保障支撐，技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理將成為未來治理的重要發(fā)展方向，以提高農(nóng)村有效治理的水平。因此要與時(shí)俱進(jìn)，充分發(fā)揮人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要作用。新興的科技產(chǎn)品與技術(shù)，在不斷改變社會形態(tài)，改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式，打破了時(shí)間與空間的局限，大大提高了社會效率。結(jié)合線下治理和線上治理方式，完善加強(qiáng)鄉(xiāng)村多元治理主體間的信息溝通和交流的渠道，逐步探索建設(shè)鄉(xiāng)村電子政務(wù)服務(wù)平臺，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析的能力，使其有能力和條件利用現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行鄉(xiāng)村社會治理，提升鄉(xiāng)村治理效能，促進(jìn)農(nóng)村振興。因此更需深入研究人工智能與鄉(xiāng)村社會治理的耦合模式，根據(jù)中國現(xiàn)代信息化發(fā)展趨勢和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會治理形勢的變化，不斷結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)化鄉(xiāng)村社會治理方式，豐富治理工具和治理手段。

6 結(jié)語

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，有效治理已成為鄉(xiāng)村治理的新要求和新目標(biāo)。因此，研究鄉(xiāng)村治理問題以及如何實(shí)現(xiàn)有效治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從當(dāng)前農(nóng)村治理存在的主要問題來看，治理主體單一、能力不足是影響有效治理的重要因素，要充分發(fā)揮農(nóng)村社會組織和村民的主觀能動性，使他們能夠且愿意參與到農(nóng)村治理當(dāng)中。當(dāng)然，提高治理主體的能力是參與治理的前提。鄉(xiāng)村“三治”體系的構(gòu)建對推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，鄉(xiāng)村治理有效目標(biāo)應(yīng)該通過“三治”融合來實(shí)現(xiàn)，這是新時(shí)期推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村治理也需與時(shí)俱進(jìn)，在鄉(xiāng)村治理中善于利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，將有助于提高鄉(xiāng)村治理的智能化水平。