對(duì)有償收回（購(gòu)）國(guó)有土地有關(guān)問(wèn)題的思考
——以廣西壯族自治區(qū)本級(jí)為例

藍(lán)佳松

為統(tǒng)籌管理、合理利用自治區(qū)本級(jí)國(guó)有土地，廣西自2019 年起啟動(dòng)集中收儲(chǔ)盤活自治區(qū)本級(jí)國(guó)有土地工作。該項(xiàng)工作在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、強(qiáng)化重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地保障、籌措自治區(qū)重大項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等方面發(fā)揮了積極的作用，但在實(shí)際有償收回（購(gòu)）國(guó)有土地工作中，仍存在土地被非法占用導(dǎo)致收儲(chǔ)難、土地出租管理混亂導(dǎo)致解租拆遷難、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致安置難，以及特定單位土地補(bǔ)償款繳回國(guó)庫(kù)未能充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益等問(wèn)題。筆者以廣西收回（購(gòu)）自治區(qū)本級(jí)國(guó)有土地工作的實(shí)踐為例，對(duì)收儲(chǔ)盤活自治區(qū)本級(jí)國(guó)有土地工作中的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行初探。

一、廣西收回（購(gòu)）自治區(qū)本級(jí)國(guó)有土地工作開(kāi)展情況

廣西自治區(qū)本級(jí)擁有約60 萬(wàn)公頃國(guó)有土地，其中納入市縣城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍、符合土地所在市縣土地利用規(guī)劃的約有2 萬(wàn)公頃，主要由自治區(qū)林業(yè)、農(nóng)墾、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和司法四大系統(tǒng)管理使用。2012 年廣西建立了自治區(qū)本級(jí)國(guó)有土地儲(chǔ)備制度，對(duì)自治區(qū)本級(jí)國(guó)有土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)。在摸底調(diào)查掌握自治區(qū)本級(jí)國(guó)有土地?cái)?shù)量、分布情況的基礎(chǔ)上，2019 年自治區(qū)人民政府啟動(dòng)了約3300 公頃自治區(qū)本級(jí)國(guó)有土地集中收儲(chǔ)盤活工作。機(jī)制創(chuàng)建至今，累計(jì)收儲(chǔ)自治區(qū)本級(jí)國(guó)有土地約4000 公頃，供應(yīng)（處置）儲(chǔ)備土地約467 公頃，實(shí)現(xiàn)土地出讓（處置）總收入約180 億元，進(jìn)一步增強(qiáng)了自治區(qū)政府調(diào)控土地市場(chǎng)的能力，解決了重大項(xiàng)目用地需求，保障了柳州汽車城、吉利人才教育、扶綏恒大文化旅游康養(yǎng)城等一批重大項(xiàng)目落地，盤活了廣西建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、廣西經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院等多所高校的存量土地，為自治區(qū)籌措了重大項(xiàng)目建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，取得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

二、有償收回（購(gòu)）國(guó)有土地存在的問(wèn)題

（一）土地存在權(quán)屬糾紛和侵權(quán)，成因復(fù)雜

自治區(qū)林業(yè)、農(nóng)墾、司法等三大系統(tǒng)管理使用的國(guó)有土地面積較大，大多分布在城鄉(xiāng)交界地區(qū)或山林地帶。因?yàn)檫吔绶秶磺逦?、確權(quán)依據(jù)不充分等歷史原因，存在土地權(quán)屬爭(zhēng)議或被周邊村民占用的情況。多數(shù)糾紛因歷史久遠(yuǎn)、證據(jù)缺失等原因沒(méi)有得到有效解決，處于擱置狀態(tài)。自治區(qū)將這些土地納入收儲(chǔ)范圍后，通過(guò)不斷地協(xié)調(diào)推動(dòng)，解決了部分問(wèn)題，但大多數(shù)權(quán)屬糾紛案件調(diào)處難度大。如2019 年自治區(qū)連片收儲(chǔ)某國(guó)有林場(chǎng)已辦理山界林權(quán)證的國(guó)有土地約533 公頃，計(jì)劃將收儲(chǔ)的土地用于布局自治區(qū)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，但其中約有87 公頃土地存在權(quán)屬爭(zhēng)議，這些有爭(zhēng)議的土地大多呈點(diǎn)狀或線狀分布。雖經(jīng)3 年多的調(diào)處，但至今僅部分糾紛得到解決，直接影響了項(xiàng)目按期落地。

（二）土地對(duì)外出租情況復(fù)雜，管理粗放，收回難度大

自治區(qū)已收儲(chǔ)的國(guó)有土地中，被收儲(chǔ)單位對(duì)外出租的情況復(fù)雜。一方面，部分對(duì)外出租的土地期限過(guò)長(zhǎng)，有的租期長(zhǎng)達(dá)20～30 年；出租土地面積過(guò)大，少的10～20 公頃，多的達(dá)上百公頃，大部分還存在多次轉(zhuǎn)租行為。另一方面，有的被收儲(chǔ)單位以“合作經(jīng)營(yíng)”“產(chǎn)城共建”等名義出租土地，甚至產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛，致使解約困難。另外，有的承租人使用土地違章建設(shè)建（構(gòu)）筑物，在退租解約時(shí)又以“投入高”提出過(guò)高的補(bǔ)償要求。

（三）對(duì)承租人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，拆遷成本過(guò)高

除了由被收儲(chǔ)單位自行解約補(bǔ)償承租人交回土地外，目前拆遷補(bǔ)償工作的法定權(quán)限屬于土地所在地市縣政府，由政府按照當(dāng)?shù)卣鞑鹫咭圆疬w補(bǔ)償?shù)姆绞绞栈貒?guó)有土地。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》及各地依此印發(fā)的實(shí)施細(xì)則對(duì)收回國(guó)有土地時(shí)涉及承租人所建建（構(gòu)）筑物補(bǔ)償問(wèn)題沒(méi)有作出明確規(guī)定。為順利拆遷，當(dāng)?shù)卣鞑鸩块T對(duì)承租戶建設(shè)的建（構(gòu)）筑物合法性因素考慮較少，多數(shù)是簡(jiǎn)單參照集體土地地上物拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，對(duì)一些沒(méi)有建設(shè)審批手續(xù)但規(guī)模較大的工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、苗圃、養(yǎng)殖場(chǎng)等，采取重置成本價(jià)的方式進(jìn)行評(píng)估，以高于集體土地地上物拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。

（四）土地補(bǔ)償費(fèi)支付、上繳的資金流轉(zhuǎn)方式不利于發(fā)揮財(cái)政資金使用效益

目前，收回（購(gòu)）自治區(qū)本級(jí)國(guó)有土地基本采取有償收回（購(gòu)）的方式，即由自治區(qū)本級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)用財(cái)政資金或土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金支付補(bǔ)償款。全額撥款行政事業(yè)單位收到補(bǔ)償款后，依據(jù)“收支兩條線”的管理規(guī)定，將補(bǔ)償款作為國(guó)有資產(chǎn)處置收入繳回自治區(qū)國(guó)庫(kù)，再由自治區(qū)財(cái)政結(jié)合被收儲(chǔ)單位項(xiàng)目建設(shè)和搬遷安置的需要安排給該單位使用。但上級(jí)部門在檢查時(shí)，認(rèn)為財(cái)政部門沒(méi)有按被收儲(chǔ)單位的實(shí)際拆遷安置、地面附屬物拆除進(jìn)度來(lái)安排財(cái)政支出，而直接由自治區(qū)本級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)使用財(cái)政資金支付給全額撥款單位收儲(chǔ)補(bǔ)償款后又繳回國(guó)庫(kù)的行為，在同一層級(jí)財(cái)政管理體系下，這一做法既增加了財(cái)政資金撥付的環(huán)節(jié)，造成資金空轉(zhuǎn)，實(shí)際上又未增加本級(jí)可用財(cái)力，建議改進(jìn)。

三、建 議

（一）壓實(shí)地方政府責(zé)任，加大土地權(quán)屬糾紛調(diào)處與侵權(quán)處理力度

按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，強(qiáng)化地方政府責(zé)任，督促加快自治區(qū)本級(jí)國(guó)有土地權(quán)屬糾紛與侵權(quán)界定工作。屬于權(quán)屬糾紛的，本著尊重歷史、實(shí)事求是的原則，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、司法等手段加大糾紛調(diào)處力度，積極妥善處理土地歷史遺留問(wèn)題，兼顧各方利益，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，維護(hù)人民群眾的合法利益；屬于侵權(quán)的，運(yùn)用行政、司法等手段加大侵權(quán)處理力度。各單位也要組織力量加大對(duì)土地資產(chǎn)的巡查保護(hù)力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止違法占用土地的行為。同時(shí)，以開(kāi)展集中收儲(chǔ)盤活工作為契機(jī)，爭(zhēng)取調(diào)處解決好一批權(quán)屬糾紛和侵權(quán)問(wèn)題，為今后解決類似情況提供經(jīng)驗(yàn)。

（二）強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)管控，規(guī)范國(guó)有土地對(duì)外出租管理

為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范自治區(qū)本級(jí)國(guó)有土地資產(chǎn)管理，促進(jìn)自治區(qū)本級(jí)國(guó)有土地良性開(kāi)發(fā)，2021年11月，自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范自治區(qū)本級(jí)國(guó)有土地資產(chǎn)管理工作的通知》（桂政辦發(fā)〔2021〕123 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）?！锻ㄖ窂目傮w上進(jìn)一步規(guī)范了土地出租、抵押管理行為，下一步，相關(guān)單位還需要制定完善國(guó)有土地出租管理操作細(xì)則等配套制度，進(jìn)一步細(xì)化明確土地管理使用單位出租權(quán)限范圍，制定不同類型國(guó)有土地出租審批工作流程，明晰各相關(guān)部門管理職責(zé)，避免出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象。實(shí)踐中，也應(yīng)考慮不同性質(zhì)單位的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，建議按單位性質(zhì)和土地性質(zhì)分類管理國(guó)有土地出租行為，如參公、公益一類、公益二類等事業(yè)單位管理使用的國(guó)有劃撥土地，應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管，土地出租時(shí)應(yīng)按政策規(guī)定履行必要的審批手續(xù)，租金收入還應(yīng)按照財(cái)政“收支兩條線”管理規(guī)定進(jìn)行管理；對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)管理使用的國(guó)有土地，應(yīng)由單位根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要依法依規(guī)自主出租，但對(duì)已納入年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的土地，出租時(shí)應(yīng)征求自然資源主管部門和財(cái)政部門的意見(jiàn)，必要時(shí)應(yīng)報(bào)本級(jí)政府審批。

（三）統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，分類補(bǔ)償

一是承租人租賃被收儲(chǔ)單位土地及其合法建設(shè)的建（構(gòu)）筑物的，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的有關(guān)規(guī)定對(duì)被收儲(chǔ)單位進(jìn)行補(bǔ)償，由被收儲(chǔ)單位依據(jù)出租合同約定或合同法，與承租人解除合同后交回土地，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不直接補(bǔ)償承租人。

二是承租人承租土地后自行建設(shè)的建（構(gòu)）物，應(yīng)以是否取得合法手續(xù)為限，對(duì)已取得規(guī)劃、土地、建設(shè)報(bào)建批準(zhǔn)手續(xù)的，視為合法建筑，應(yīng)依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的有關(guān)規(guī)定補(bǔ)償承租人；對(duì)取得規(guī)劃、土地、建設(shè)報(bào)建批準(zhǔn)手續(xù)不全的，可參照各地征收集體土地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中相應(yīng)結(jié)構(gòu)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套用房標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助；對(duì)未取得相應(yīng)審批手續(xù)，經(jīng)相關(guān)部門調(diào)查認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，應(yīng)依法予以處理，不予補(bǔ)償，如承租人積極配合并承諾按期騰空房屋交付拆除的，可按相應(yīng)結(jié)構(gòu)材料費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)給予適當(dāng)補(bǔ)助。

（四）調(diào)整補(bǔ)償費(fèi)支付路徑，探索非貨幣補(bǔ)償方式

目前，自治區(qū)本級(jí)已按單位性質(zhì)調(diào)整了收儲(chǔ)補(bǔ)償費(fèi)支付方式，在收儲(chǔ)行政單位、參公、公益一類事業(yè)管理使用的劃撥國(guó)有土地時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不再直接支付土地及地上物等屬于國(guó)有資產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)用，而是由被收儲(chǔ)土地單位在補(bǔ)償費(fèi)限額范圍內(nèi)根據(jù)搬遷重建、項(xiàng)目建設(shè)需要申報(bào)納入其年度部門預(yù)算給予解決。這一措施既減少了資金撥付環(huán)節(jié)，又優(yōu)化了財(cái)政資金使用管理。實(shí)踐中需注意的是協(xié)調(diào)好各相關(guān)單位之間資金審核撥付的關(guān)系，財(cái)政部門應(yīng)優(yōu)先保障被收儲(chǔ)單位拆遷安置重建資金，結(jié)合財(cái)力情況及時(shí)安排資金予以支持；被收儲(chǔ)土地單位應(yīng)將收儲(chǔ)補(bǔ)償費(fèi)優(yōu)先用于拆遷安置工作，確保及時(shí)交出土地。

同時(shí)，積極探索非貨幣補(bǔ)償方式，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主導(dǎo)建設(shè)被收儲(chǔ)土地單位搬遷重建產(chǎn)業(yè)設(shè)施，“一站式”解決收儲(chǔ)搬遷交地問(wèn)題，即由政府統(tǒng)一調(diào)配可用辦公用房資源，優(yōu)先解決被收儲(chǔ)單位辦公用房問(wèn)題；無(wú)調(diào)配資源的，統(tǒng)一規(guī)劃選址，經(jīng)發(fā)改、財(cái)政部門及被收儲(chǔ)單位審核建設(shè)規(guī)模、投資強(qiáng)度，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一建設(shè)辦公用房、產(chǎn)業(yè)基地等必要設(shè)施，有關(guān)費(fèi)用納入項(xiàng)目收儲(chǔ)成本，確保被收儲(chǔ)單位及時(shí)騰出土地，全力推進(jìn)收儲(chǔ)盤活工作。