嚴(yán)格耕地用途管制 守牢耕地保護(hù)紅線
——解讀《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制的實(shí)施意見》

肖 君，張 雁

2022 年4 月，廣西自然資源廳、廣西農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和廣西林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《實(shí)施意見》，明確全面實(shí)行耕地年度“進(jìn)出平衡”，采取“長牙齒”的硬措施，嚴(yán)格耕地用途管制，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴(yán)格管控耕地“非糧化”，牢牢守住耕地保護(hù)紅線。

一、背 景

近年來，廣西通過嚴(yán)格開展耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核、劃定永久基本農(nóng)田及永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)、積極推進(jìn)實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目、規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)資本參與土地整治和耕地提質(zhì)改造、建立健全補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易機(jī)制等一系列措施，認(rèn)真貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。但是，由于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、城市農(nóng)村建設(shè)“兩頭擠占”、糧食生產(chǎn)效益低、現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展等因素的影響，廣西一些地方違法建設(shè)占用耕地、耕地“非糧化”、耕地撂荒現(xiàn)象尚未得到有效遏制。采取有效措施對(duì)耕地嚴(yán)格實(shí)行用途管制勢(shì)在必行。按照國家的相關(guān)要求，結(jié)合全區(qū)實(shí)際，廣西自然資源廳會(huì)同廣西農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、廣西林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《實(shí)施意見》。

二、核心內(nèi)容

（一）總體目標(biāo)

《實(shí)施意見》提出，要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，全面推行耕地保護(hù)“田長制”，采取“長牙齒”的硬措施，嚴(yán)格耕地用途管制，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴(yán)格管控耕地“非糧化”，牢牢守住耕地保護(hù)紅線。

（二）嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地

一是嚴(yán)格永久基本農(nóng)田占用與補(bǔ)劃。已劃定的永久基本農(nóng)田，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途。非農(nóng)業(yè)建設(shè)不得“未批先建”?！秾?shí)施意見》對(duì)納入國家規(guī)定范疇的重大建設(shè)項(xiàng)目，選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的補(bǔ)劃提出了要求，明確土地整理復(fù)墾開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和全域土地綜合整治中開展必要的配套建設(shè)涉及永久基本農(nóng)田的調(diào)整要求。

二是改進(jìn)和規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡。非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，必須補(bǔ)充可以長期穩(wěn)定利用的耕地?！秾?shí)施意見》細(xì)化了結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)組織實(shí)施的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目納入耕地占補(bǔ)平衡管理的具體流程，明確了對(duì)違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的懲處措施，同時(shí)進(jìn)一步拓寬了補(bǔ)充耕地途徑。

（三）嚴(yán)格管控耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地

《實(shí)施意見》明確了耕地和永久基本農(nóng)田利用優(yōu)先順序，建立了永久基本農(nóng)田利用負(fù)面清單，提出各地各有關(guān)部門要結(jié)合遙感監(jiān)測(cè)和國土變更調(diào)查，全面掌握職責(zé)區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田利用狀況?！秾?shí)施意見》還提出全面實(shí)行耕地年度“進(jìn)出平衡”，明確了需落實(shí)耕地年度“進(jìn)出平衡”的5 種情形、具體落實(shí)方式和程序。

（四）規(guī)范臨時(shí)用地和設(shè)施農(nóng)業(yè)用地涉及耕地、永久基本農(nóng)田的管理

一是建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地原則上不得占用永久基本農(nóng)田，確需占用的，必須確保能夠恢復(fù)原種植條件，復(fù)原后的土地能夠符合土壤剝離、復(fù)墾驗(yàn)收等相關(guān)規(guī)定。制梁場(chǎng)、拌合站等難以恢復(fù)原種植條件的項(xiàng)目用地，不得以臨時(shí)用地方式占用耕地和永久基本農(nóng)田。

二是新增設(shè)施農(nóng)業(yè)用地應(yīng)在符合生態(tài)、防疫等要求的情況下，盡量利用荒山、荒坡、灘涂、坑塘水面以及閑置建設(shè)用地，確需占用一般耕地的，須符合自治區(qū)用地規(guī)模要求，并納入縣級(jí)年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案，按規(guī)定批準(zhǔn)后方可實(shí)施?！秾?shí)施意見》強(qiáng)調(diào)，未按要求“上圖入庫”的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，在管理中不予認(rèn)可。

（五）保障措施

《實(shí)施意見》提出加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)空間合理置換、強(qiáng)化監(jiān)管與考核、嚴(yán)肅處置違法違規(guī)占用耕地問題4 個(gè)方面的保障措施。

三、特色亮點(diǎn)

（一）以“田長制”為抓手，全面貫徹落實(shí)國家嚴(yán)格耕地用途管制的工作要求

為積極落實(shí)嚴(yán)格耕地用途管制的新要求，廣西依托耕地保護(hù)“田長制”，主動(dòng)采取措施，層層壓實(shí)責(zé)任。對(duì)于重大建設(shè)項(xiàng)目涉及永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃的，實(shí)行縣域平衡為主；涉及采取跨縣域異地代保的，同步調(diào)整“田長”的永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，將各市耕地“進(jìn)出平衡”落實(shí)情況納入“田長制”考核，并全面實(shí)行耕地年度“進(jìn)出平衡”。

（二）提出耕地年度“進(jìn)出平衡”的具體辦法

一是明確了耕地年度“進(jìn)出平衡”范圍。范圍包括以下幾種情形：占用一般耕地實(shí)施國土綠化（含綠化帶）；占用一般耕地建設(shè)達(dá)到國土調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)變更為林地的農(nóng)田防護(hù)林；工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)將一般耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地的情形；占用一般耕地新增農(nóng)村道路、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層導(dǎo)致耕地地類改變的種植業(yè)設(shè)施等農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地；新建水利水電工程中水庫淹沒區(qū)形成的水庫水面；其他國家規(guī)定需落實(shí)“進(jìn)出平衡”的情形。

二是明確落實(shí)“進(jìn)出平衡”的方式。通過相關(guān)措施，“進(jìn)出平衡”統(tǒng)籌將其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地恢復(fù)為耕地，補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量且可以長期穩(wěn)定利用的耕地?！斑M(jìn)出平衡”以縣域自行平衡為主，市域或自治區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實(shí)為輔。

三是明確落實(shí)“進(jìn)出平衡”的程序?！斑M(jìn)出平衡”分為摸清復(fù)耕耕地潛力、開展申報(bào)、組織編制、審查批準(zhǔn)及組織實(shí)施4 個(gè)步驟?？h級(jí)人民政府是落實(shí)“進(jìn)出平衡”的主體，實(shí)施單位或經(jīng)營者向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府進(jìn)行申報(bào)，縣級(jí)人民政府組織編制所轄縣（市、區(qū)）耕地年度“進(jìn)出平衡”總體方案，并按程序和規(guī)定批準(zhǔn)后，報(bào)設(shè)區(qū)市人民政府備案。縣級(jí)自然資源主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，按照國土調(diào)查相關(guān)規(guī)定和技術(shù)規(guī)程對(duì)土地進(jìn)行認(rèn)定，確定為耕地的要納入年度國土變更調(diào)查。每年末，自然資源主管部門要利用年度國土變更調(diào)查成果進(jìn)行對(duì)比，對(duì)各市耕地“進(jìn)出平衡”落實(shí)情況進(jìn)行全面檢查，并將檢查結(jié)果納入“田長制”考核和市級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)檢查考核內(nèi)容。

（三）改進(jìn)和規(guī)范了耕地占補(bǔ)平衡

一是細(xì)化完善了相關(guān)要求。《實(shí)施意見》明確，對(duì)第二次全國土地調(diào)查和第三次全國國土調(diào)查均為非耕地的（不含可調(diào)整地類），經(jīng)土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)所產(chǎn)生的新增耕地，核定入庫后可用于占補(bǔ)平衡，這一措施進(jìn)一步拓寬了補(bǔ)充耕地途徑。

二是針對(duì)結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)組織實(shí)施的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，明確了縣級(jí)自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的職責(zé)，打通了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的新增耕地納入耕地占補(bǔ)平衡管理的“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)了雙贏。

三是明確了違法、違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的懲戒措施。優(yōu)先凍結(jié)違法用地項(xiàng)目所在縣（市、區(qū)）儲(chǔ)備庫中相應(yīng)面積的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，如縣（市、區(qū)）儲(chǔ)備庫為負(fù)值，則凍結(jié)所在市儲(chǔ)備庫指標(biāo)，拆除復(fù)耕后將按復(fù)耕相應(yīng)規(guī)模解除凍結(jié)。經(jīng)依法查處到位且符合報(bào)批條件可以補(bǔ)辦用地手續(xù)的，自治區(qū)將直接扣減所凍結(jié)的與建設(shè)占用耕地同等數(shù)量、質(zhì)量的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，這些指標(biāo)將用于占補(bǔ)平衡。儲(chǔ)備庫指標(biāo)不足以扣減的市縣（市、區(qū)），應(yīng)通過補(bǔ)充耕地指標(biāo)的交易方式來落實(shí)占補(bǔ)平衡。

（四）明確了耕地和永久基本農(nóng)田利用優(yōu)先順序和負(fù)面清單

一是永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)，原種植油、糖、菜等非糧食作物的，可以維持不變，也可以結(jié)合國家和地方種糧補(bǔ)貼有關(guān)政策引導(dǎo)，向種植糧食作物調(diào)整。

二是建立永久基本農(nóng)田利用負(fù)面清單。不得以農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等理由改變永久基本農(nóng)田的耕地地類屬性；嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物；嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田挖湖造景、建設(shè)綠化帶；嚴(yán)禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層導(dǎo)致耕地地類改變的種植業(yè)設(shè)施。

三是明確一般耕地的利用優(yōu)先順序。永久基本農(nóng)田以外的耕地屬于一般耕地。嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。一般耕地主要用于種植糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下，可以適度種植其他農(nóng)作物。

四是明確一般耕地的利用負(fù)面清單。不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮；不得違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側(cè)、水庫周邊占用一般耕地建設(shè)綠化帶（鐵路、公路等兩側(cè)綠化帶寬度應(yīng)小于5 米，其中縣鄉(xiāng)道路兩側(cè)綠化帶寬度應(yīng)小于3 米）；不得在國家批準(zhǔn)的生態(tài)退耕規(guī)劃和計(jì)劃外擅自擴(kuò)大退耕還林、還草、還濕、還湖規(guī)模。經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)在第三次全國國土調(diào)查底圖和年度國土變更調(diào)查成果上，明確實(shí)施位置，帶位置下達(dá)退耕任務(wù)；確需在耕地上建設(shè)農(nóng)田防護(hù)林的，應(yīng)當(dāng)符合農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

（五）維護(hù)群眾權(quán)益，引導(dǎo)空間合理置換

對(duì)第三次全國國土調(diào)查中不符合自然地理格局的利用方式，《實(shí)施意見》明確，按照“宜耕則耕”的原則，積極引導(dǎo)在未納入耕地后備資源的荒山、荒坡上種植果樹、林木，發(fā)展林果業(yè)。同時(shí)，鼓勵(lì)將25 度坡以下不屬于生態(tài)退耕范圍的原地類為耕地現(xiàn)已種植果樹、植樹造林的地塊，逐步退出，恢復(fù)耕地屬性，科學(xué)合理地進(jìn)行空間置換，根據(jù)農(nóng)民種植意愿，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)的互換和轉(zhuǎn)讓。這一措施既為合理的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了思路，又落實(shí)了國家“不與糧爭(zhēng)地”的要求。

《實(shí)施意見》強(qiáng)調(diào)，要在尊重群眾意愿、符合生態(tài)保護(hù)要求、符合資源環(huán)境承載能力及國土空間開發(fā)適應(yīng)性評(píng)價(jià)的前提下，由縣級(jí)人民政府組織將復(fù)耕耕地后備資源通過相關(guān)措施恢復(fù)為耕地?！秾?shí)施意見》還要求耕地和補(bǔ)充耕地信息公開，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，保障群眾的知情權(quán)。

四、注意事項(xiàng)

（一）各市縣（市、區(qū)）要制定具體實(shí)施方案

各地須盡快結(jié)合地方實(shí)際，制定具體實(shí)施方案，進(jìn)一步細(xì)化源頭管控的具體措施和“進(jìn)出平衡”實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化責(zé)任、監(jiān)管和保障。

（二）加強(qiáng)日常監(jiān)管，維護(hù)群眾權(quán)益

各市縣（市、區(qū)）要強(qiáng)化縣域范圍內(nèi)一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的統(tǒng)籌安排和耕地用途的日常監(jiān)管，確保完成國土空間規(guī)劃確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積目標(biāo)。“非糧化”問題與群眾權(quán)益息息相關(guān)，各市縣（市、區(qū)）要根據(jù)實(shí)際情況，穩(wěn)妥審慎處理，決不允許“簡單化”“一刀切”，統(tǒng)一強(qiáng)行將土地簡單恢復(fù)為耕地。

（三）注意政策調(diào)整

《實(shí)施意見》對(duì)現(xiàn)有規(guī)定中已不符合當(dāng)前實(shí)際情況的政策進(jìn)行了調(diào)整，如設(shè)施農(nóng)業(yè)用地涉及耕地和永久基本農(nóng)田的規(guī)定、非洲豬瘟?xí)r期的用地政策已取消等?！秾?shí)施意見》不允許新增的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地占用永久基本農(nóng)田，一般耕地在確有必要使用的前提下，落實(shí)“進(jìn)出平衡”后才允許使用。