平臺(tái)企業(yè)賦能城市公共服務(wù)的進(jìn)路、優(yōu)勢(shì)和建議

孫 飛

中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議明確指出，我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局的地位和作用日益凸顯，有利于提高全社會(huì)資源配置效率，也有利于提高國(guó)家治理的智能化、全域化、個(gè)性化、精細(xì)化水平。這充分肯定了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)參與國(guó)家治理的重要地位和作用，也反映出提升城市公共服務(wù)效能要善借平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之勢(shì)。在城市治理實(shí)踐中，平臺(tái)企業(yè)可以充分利用其技術(shù)、海量數(shù)據(jù)和巨大用戶規(guī)模優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)城市公共服務(wù)供給的不足，推動(dòng)城市公共服務(wù)質(zhì)量提升，拓展城市治理新局面。

一、平臺(tái)企業(yè)助力城市公共服務(wù)作用日趨凸顯

1.極大豐富了城市社區(qū)生活服務(wù)形式和內(nèi)容

從社區(qū)治理實(shí)踐看，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)已經(jīng)成為基層服務(wù)質(zhì)量提升與城市治理創(chuàng)新的重要參與者，其運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)了居民需求與公共服務(wù)供給的有效對(duì)接，推動(dòng)了社區(qū)事務(wù)的“微”治理和“微”服務(wù)。如在智慧社區(qū)建設(shè)方面，騰訊利用云計(jì)算存儲(chǔ)、AI分析等技術(shù)連接政府、居民、物業(yè)和社區(qū)服務(wù)提供方，形成“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”一站式解決方案。目前騰訊云未來(lái)社區(qū)已覆蓋全國(guó)42個(gè)城市，11000個(gè)小區(qū)，為社區(qū)提供了便利多元的服務(wù)體系。在社區(qū)便民生活圈建設(shè)方面，美團(tuán)依托自身大數(shù)據(jù)處理能力，推出社區(qū)維度的生活服務(wù)業(yè)電子地圖，較好掌握了每個(gè)社區(qū)生活服務(wù)業(yè)各業(yè)態(tài)布局，為破解社區(qū)服務(wù)“最后一公里”難題提供了有力支撐。在優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，快手作為一個(gè)“短視頻+直播”平臺(tái)，積極參與縮小老年人“數(shù)字鴻溝”活動(dòng)，免費(fèi)開(kāi)放手勢(shì)操作、語(yǔ)音交互、視頻播放等28件信息無(wú)障礙技術(shù)專利，打造了豐富的適老化數(shù)字應(yīng)用場(chǎng)景(1)騰訊、美團(tuán)和快手?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)源于實(shí)地調(diào)研、電話調(diào)研和相關(guān)公司內(nèi)部材料。。

2.加速驅(qū)動(dòng)了城市公共服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，城市公共服務(wù)數(shù)字化需要數(shù)字政府的正確引領(lǐng)，也需要平臺(tái)企業(yè)充分利用自身數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)積極參與和驅(qū)動(dòng)。在城市公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面，平臺(tái)企業(yè)的帶動(dòng)作用日趨明顯。在數(shù)字政務(wù)應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)方面，騰訊云數(shù)字政務(wù)依托自身平臺(tái)和鏈接能力，積極打造全域融合的公共服務(wù)平臺(tái)場(chǎng)景，顯著提升了數(shù)字服務(wù)的便捷性和安全性。從2015年7月至2020年7月，五年間騰訊數(shù)字政務(wù)服務(wù)已為9億民眾提供了超過(guò)1000項(xiàng)移動(dòng)政務(wù)服務(wù)，為1500萬(wàn)家企業(yè)提供了超過(guò)100萬(wàn)項(xiàng)涉企服務(wù)。在數(shù)字技術(shù)賦能城市監(jiān)管服務(wù)方面，快手利用直播和短視頻等形式，推動(dòng)城市監(jiān)管服務(wù)流程的數(shù)字化與可視化，提升了公共服務(wù)的互動(dòng)性。截至2021年底，快手政務(wù)號(hào)已涵蓋人大政協(xié)、公檢法司、交通運(yùn)輸?shù)?，已?5000多個(gè)政務(wù)機(jī)構(gòu)入駐快手，2021年播放總量達(dá)4000億次以上。可見(jiàn)，平臺(tái)企業(yè)在加速推動(dòng)公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面已取得積極進(jìn)展。

3.賦予了市場(chǎng)秩序監(jiān)管的新手段新力量

從市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐看，行政監(jiān)管機(jī)制固有短板需要借助外部力量拓展自身的監(jiān)管服務(wù)能力，平臺(tái)企業(yè)則為這種能力拓展提供了有力支撐，也符合技術(shù)賦能、價(jià)值重塑和治理變革的實(shí)踐邏輯。在智慧市場(chǎng)監(jiān)管方面，騰訊推進(jìn)大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、食品藥品安全治理等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，逐步建立健全了互聯(lián)網(wǎng)智慧市場(chǎng)監(jiān)管體系。在大數(shù)據(jù)賦能市場(chǎng)監(jiān)管方面，美團(tuán)則依托天眼系統(tǒng)獲取消費(fèi)者點(diǎn)評(píng)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，構(gòu)建了數(shù)據(jù)可視化、趨勢(shì)可預(yù)測(cè)、問(wèn)題可預(yù)警的市場(chǎng)監(jiān)管體系。在創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管技術(shù)手段方面，快手則利用市場(chǎng)監(jiān)督新媒體宣傳矩陣，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、防范網(wǎng)絡(luò)詐騙等領(lǐng)域取得了初步成效。2021年，快手發(fā)現(xiàn)涉嫌詐騙賬號(hào)367.5萬(wàn)個(gè)，提示易受騙用戶超500萬(wàn)人，有力保障了網(wǎng)絡(luò)營(yíng)商環(huán)境安全。

4.在城市的應(yīng)急保供中發(fā)揮了重要作用

國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，城市應(yīng)急體系建設(shè)需要市場(chǎng)化和社會(huì)化力量參與來(lái)彌補(bǔ)城市公共服務(wù)的不足和短板，需要多元主體協(xié)同參與，才能高效完成城市應(yīng)急保供任務(wù)。在2022年上半年吉林、上海和北京疫情防控關(guān)鍵階段，平臺(tái)企業(yè)在應(yīng)急物資保供中就發(fā)揮了不可替代的重要作用。如京東、餓了么等電商平臺(tái)快速?gòu)娜珖?guó)各地增調(diào)人力物力運(yùn)力，有效解決了上海市民基本生活物資“最后一公里”配送保障問(wèn)題。2022年“五一”假期，為全力協(xié)助落實(shí)北京暫停堂食政策，美團(tuán)迅速增加30%的運(yùn)力，及時(shí)啟動(dòng)“無(wú)接觸安心送”“內(nèi)循環(huán)配送”等模式，較好滿足了企業(yè)和群眾的基礎(chǔ)性和即時(shí)性需求。在應(yīng)急信息傳達(dá)和助力企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)方面，以抖音、快手等為代表的短視頻平臺(tái)則憑借其平臺(tái)特色和流量?jī)?yōu)勢(shì)，確保疫情權(quán)威消息最快觸達(dá)普通民眾，尤其是充分發(fā)揮直播電商平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，助力數(shù)十萬(wàn)家企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，充分彰顯了平臺(tái)企業(yè)在城市應(yīng)急治理中的積極作用。

二、平臺(tái)企業(yè)助力城市公共服務(wù)四大優(yōu)勢(shì)

1.技術(shù)優(yōu)勢(shì)

當(dāng)前，平臺(tái)企業(yè)具有強(qiáng)大的大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、智能化等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，并善于運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)推動(dòng)政府治理方式革新和政務(wù)服務(wù)流程再造，通過(guò)政務(wù)服務(wù)APP、小程序、公眾號(hào)等技術(shù)應(yīng)用工具，增強(qiáng)城市公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)技術(shù)為公共部門(mén)和群體雙向賦權(quán)賦能，讓數(shù)字技術(shù)更好服務(wù)于城市居民美好生活。諸如騰訊將5G、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)整合，打造一體化引擎，技術(shù)賦能提升城市公共服務(wù)能力；美團(tuán)等電商平臺(tái)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)化、智能化等技術(shù)精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)用戶需求與產(chǎn)品服務(wù)之間的高效匹配，顯著提升了社區(qū)生活服務(wù)能力。

2.海量數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)

數(shù)據(jù)是一座城市實(shí)現(xiàn)服務(wù)創(chuàng)新、價(jià)值重塑的關(guān)鍵性變革力量。平臺(tái)企業(yè)利用自身的多主體交易、多層次資源整合、多維化鏈接能力的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，積累下海量的用戶交易數(shù)據(jù)和企業(yè)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)。同時(shí)企業(yè)積極推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)的融合、開(kāi)放與共享，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的要素化過(guò)程。在此基礎(chǔ)上，平臺(tái)大數(shù)據(jù)在驅(qū)動(dòng)政務(wù)服務(wù)流程優(yōu)化、創(chuàng)新公共服務(wù)供給、助力多元協(xié)同共治等領(lǐng)域的應(yīng)用價(jià)值和體驗(yàn)價(jià)值也逐步展現(xiàn)出來(lái)。諸如通過(guò)美團(tuán)外賣(mài)大數(shù)據(jù)可以洞察城市商業(yè)與消費(fèi)趨勢(shì)；通過(guò)高德地圖和滴滴出行大數(shù)據(jù)結(jié)合，可以優(yōu)化城市出行管控與交通服務(wù)。

3.數(shù)以億計(jì)用戶優(yōu)勢(shì)

當(dāng)前，一些大型平臺(tái)企業(yè)依托數(shù)字技術(shù)打通多渠道線上服務(wù)平臺(tái)，鏈接線下線上多維需求，在跨部門(mén)跨區(qū)域間合作、信息交流中形成數(shù)以億計(jì)用戶規(guī)模。這些巨量用戶不僅是平臺(tái)的參與者，更是參與公共治理的新生力量，且已經(jīng)滲透到城市公共服務(wù)的方方面面。以騰訊為例，其政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)已覆蓋30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)、30個(gè)部委、近500座城市、10000個(gè)社區(qū)。此外，網(wǎng)上外賣(mài)平臺(tái)用戶規(guī)模在疫情下不斷擴(kuò)大，已經(jīng)從2020年4.19億戶增長(zhǎng)到2021年5.44億戶。還有數(shù)以億計(jì)用戶規(guī)模的網(wǎng)約車(chē)、社交電商、生鮮平臺(tái)等均在城市內(nèi)部運(yùn)行，從解決市民出行、購(gòu)物、生活服務(wù)等問(wèn)題出發(fā)，已經(jīng)形成城市公共服務(wù)供給的新生力量。

4.新一輪政策紅利

2022年3月16日國(guó)務(wù)院金融委召開(kāi)會(huì)議，對(duì)中概股、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)給出最新政策表述，釋放了有利于穩(wěn)定市場(chǎng)的政策信號(hào)。隨后人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等重要部門(mén)均表示將促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展。4月29日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，完成平臺(tái)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)整改，實(shí)施常態(tài)化監(jiān)管，出臺(tái)支持平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展的具體措施。5月17日至19日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在云南調(diào)研時(shí)也強(qiáng)調(diào)支持平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)合法合規(guī)境內(nèi)外上市融資。黨中央國(guó)務(wù)院頻頻發(fā)聲支持平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，映射出平臺(tái)企業(yè)將迎來(lái)新一輪的政策紅利，將為平臺(tái)企業(yè)助力城市政務(wù)服務(wù)注入強(qiáng)勁動(dòng)能。

三、平臺(tái)企業(yè)助力城市公共服務(wù)面臨的主要問(wèn)題

1.城市政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享空間尚需進(jìn)一步擴(kuò)大

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放最大的困難是開(kāi)放有限，沒(méi)有為市場(chǎng)和社會(huì)主體提供足夠多的有效數(shù)據(jù)用于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理創(chuàng)新〔1〕。調(diào)研獲知，平臺(tái)企業(yè)反映當(dāng)前城市政務(wù)數(shù)據(jù)“不愿開(kāi)”“不想開(kāi)”“不會(huì)開(kāi)”的問(wèn)題依然存在，主要表現(xiàn)在城市公共服務(wù)部門(mén)之間數(shù)據(jù)庫(kù)互聯(lián)互通不足，協(xié)同挖掘開(kāi)放共享不足等；城市治理的重點(diǎn)控制區(qū)域、重點(diǎn)控制行業(yè)、重點(diǎn)控制人群等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)不健全；尤其是政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)開(kāi)放不足，數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)相對(duì)滯后。從復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室發(fā)布的2021年上半年《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告(指標(biāo)體系與城市標(biāo)桿)》對(duì)十個(gè)標(biāo)桿城市分析結(jié)果來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放數(shù)量和質(zhì)量整體偏低。從地方實(shí)踐來(lái)看，數(shù)據(jù)開(kāi)放共享授權(quán)不足的主要原因是政府出于數(shù)據(jù)開(kāi)放責(zé)任、問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的考量，與平臺(tái)企業(yè)分享動(dòng)力不足，導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)融合不夠，城市大數(shù)據(jù)生產(chǎn)力需進(jìn)一步挖掘。

2.政府與平臺(tái)企業(yè)合作的良性機(jī)制尚未形成

當(dāng)前在我國(guó)城市數(shù)字公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目中政企合作的投資模式、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、共治共享的運(yùn)營(yíng)機(jī)制還不完善，公共服務(wù)的公共屬性與平臺(tái)企業(yè)的商業(yè)屬性融合不足，直接影響了平臺(tái)企業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮。調(diào)研中部分平臺(tái)企業(yè)反映，城市公共服務(wù)領(lǐng)域依然存在一定壟斷性，市場(chǎng)化程度偏低，如城市消防救援、災(zāi)害救援、交通事故救援等產(chǎn)品和服務(wù)供給，以及大型應(yīng)急項(xiàng)目等準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高，限制了平臺(tái)企業(yè)的發(fā)展空間。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)中平臺(tái)算法失當(dāng)現(xiàn)象和社會(huì)責(zé)任缺失問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注并對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展形成嚴(yán)重制約〔2〕。個(gè)別平臺(tái)算法違背了數(shù)字科技倫理，惡化了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展生態(tài)，這與公共服務(wù)社會(huì)效益最大化宗旨也是相悖的。

3.平臺(tái)資本運(yùn)營(yíng)尚需進(jìn)一步科學(xué)精準(zhǔn)監(jiān)管

在調(diào)研中部分平臺(tái)企業(yè)反映，當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)平臺(tái)資本未實(shí)施分類有效監(jiān)管，監(jiān)管的科學(xué)性和精準(zhǔn)性不高，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的規(guī)制不足與規(guī)制過(guò)度現(xiàn)象并存。也有企業(yè)提出平臺(tái)資本發(fā)展方向的正面清單和負(fù)面清單建設(shè)滯后，一定程度上影響了資本的投資預(yù)期和規(guī)劃，也將削弱平臺(tái)資本參與城市公共服務(wù)的積極性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，少數(shù)平臺(tái)企業(yè)在參與社區(qū)生活服務(wù)中也存在一些“野蠻收購(gòu)”“頻頻燒錢(qián)”等資本任性和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，直接影響了社區(qū)運(yùn)行的正常秩序。如個(gè)別“社區(qū)團(tuán)購(gòu)”企業(yè)運(yùn)行模式就充分暴露了資本逐利替代治理善治、資本壟斷沖擊社會(huì)公平的突出問(wèn)題。這反映出必須通過(guò)有效監(jiān)管來(lái)營(yíng)造健康的平臺(tái)資本發(fā)展生態(tài)。

四、平臺(tái)企業(yè)助力城市公共服務(wù)的建議

1.統(tǒng)籌數(shù)據(jù)活力與安全，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享授權(quán)

政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享授權(quán)應(yīng)從國(guó)家層面統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)，推動(dòng)數(shù)據(jù)所有權(quán)與使用權(quán)分離，推動(dòng)城市政務(wù)數(shù)據(jù)分類，通過(guò)開(kāi)放共享和授權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式，把合規(guī)數(shù)據(jù)使用權(quán)讓渡給平臺(tái)企業(yè)。鼓勵(lì)第三方對(duì)城市公共數(shù)據(jù)的挖掘與共享，建立健全城市重點(diǎn)控制區(qū)域、行業(yè)、人群等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。加快推動(dòng)城市政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放授權(quán)改革試點(diǎn)，可探索把城市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放數(shù)量和質(zhì)量納入干部考核體系。從國(guó)家立法層面對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍、標(biāo)準(zhǔn)等作出明確規(guī)定，完善數(shù)據(jù)開(kāi)放保密審查制度，依法保障數(shù)據(jù)所有者、使用者之間形成良好的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)生態(tài)。

2.深化政企合作，構(gòu)建和諧共進(jìn)的良性運(yùn)營(yíng)機(jī)制

深化政企合作，尊重平臺(tái)企業(yè)的發(fā)展規(guī)律和商業(yè)屬性，加快構(gòu)建政務(wù)服務(wù)中的籌資方式、建設(shè)規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等領(lǐng)域健康合作機(jī)制，合理配置各方資源，形成公共服務(wù)中的新生力量。加快構(gòu)建政企協(xié)同監(jiān)管新機(jī)制，打造規(guī)范有序的平臺(tái)發(fā)展生態(tài)。深化公共服務(wù)領(lǐng)域“放管服”改革，逐步降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，促進(jìn)更多的市場(chǎng)主體參與公共服務(wù)，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。諸如可從制度設(shè)計(jì)層面把部分物流電商平臺(tái)納入國(guó)家應(yīng)急物資物流保障體系。加快推動(dòng)構(gòu)建彰顯社會(huì)責(zé)任的平臺(tái)算法，注重算法導(dǎo)向與公共服務(wù)宗旨的協(xié)同性，推動(dòng)由第三方機(jī)構(gòu)對(duì)算法的合法性、倫理性進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)管，在自治、他治和共治中促進(jìn)政企深度合作。

3.科學(xué)精準(zhǔn)監(jiān)管資本，發(fā)揮其促進(jìn)城市公共服務(wù)的作用

堅(jiān)持平臺(tái)資本發(fā)展與規(guī)范并重，強(qiáng)化平臺(tái)資本配置效率，建立完善負(fù)面清單，穩(wěn)定資本的投資預(yù)期，充分激發(fā)資本對(duì)城市公共服務(wù)的創(chuàng)造力。在維護(hù)公共服務(wù)公共屬性和社會(huì)屬性的前提下，完善政策設(shè)計(jì)，引導(dǎo)平臺(tái)資本在公共服務(wù)中的投向，進(jìn)一步激發(fā)包括非公有制資本在內(nèi)的平臺(tái)資本活力，推動(dòng)平臺(tái)資本更加健康發(fā)展，促進(jìn)城市公共服務(wù)效能提升。以科學(xué)精準(zhǔn)的監(jiān)管，遏制平臺(tái)資本無(wú)序擴(kuò)張和惡意競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)防濫用市場(chǎng)勢(shì)力沖擊社會(huì)秩序，警惕和鏟除為追求高額利潤(rùn)而“負(fù)能”于城市治理的資本逐利行為。