新型農村集體經濟組織財務治理困境與優(yōu)化路徑
——以西藏為例

余 可 覃王月 蔣梓淳 付成平

新型農村集體經濟是中國特色社會主義公有制經濟在農村的重要組成部分，是在農村雙層經營體制下，基于農村土地承包經營制度，進行農村集體產權制度改革形成的產權關系明確、成員邊界清晰的股份合作經濟，強調“統(tǒng)一經營權”〔1〕。2021年中央一號文件明確提出要基本完成農村集體產權制度改革階段性任務，發(fā)展壯大新型農村集體經濟。隨著西藏等全國農村集體產權制度改革試點地區(qū)于2021年10月基本完成階段性改革任務，立足做好發(fā)展壯大新型農村集體經濟“后半篇”文章，著眼于少數(shù)民族地區(qū)，加強農村集體經濟財務管理成為當下農村繞不開的重點議題，也是實現(xiàn)農民增收和鄉(xiāng)村全面振興的應有之義。

西藏是我國西部邊疆欠發(fā)達地區(qū)，自然環(huán)境惡劣，經濟發(fā)展相對滯后，2020年，全區(qū)農村人口232萬人，占常住人口總數(shù)的63.39%，是縮小我國城鄉(xiāng)貧富差距、促進共同富裕和建設社會主義現(xiàn)代化國家需重點關注的地區(qū)，將其作為研究對象具有非常特殊的戰(zhàn)略和現(xiàn)實意義。本文在廣泛開展調查研究基礎上，從農村集體經濟組織內外兩方面總結財務管理工作面臨的現(xiàn)實困境，進一步提出加強財務管理、協(xié)同壯大集體經濟發(fā)展的優(yōu)化路徑，嘗試為西部少數(shù)民族地區(qū)創(chuàng)新農村集體經濟組織財務管理工作，推動農村集體經濟健康發(fā)展提供有益借鑒和參考。

一、加強新型農村集體經濟組織財務管理的現(xiàn)實意義

1.切實保障集體成員民主權利

傳統(tǒng)農村集體經濟財務信息公開存在流于形式、不夠透明及時等問題，成員積極參與農村集體經濟組織財務管理的意識淡薄，在一定程度上影響了農村集體經濟組織財務的規(guī)范化管理〔2〕。在新型農村集體經濟組織財務管理中，通過搭建起權責分明、各司其職的成員大會、理事會、監(jiān)事會“三會”內部治理架構，將集體發(fā)生的各項財務收支納入農村集體經濟財務會計制度規(guī)范管理下，嚴格落實信息公開制度、民主管理制度，有效執(zhí)行民主決策機制、監(jiān)督制約機制，對從制度上保障集體成員的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權有重要意義〔3〕。

2.有力推動農村集體經濟發(fā)展

在農村產權制度改革試點過程中，西藏涉農地區(qū)先后建立了符合市場經濟要求的村、組兩級農村集體經濟組織，并申請獲取由農業(yè)農村部頒發(fā)的《農村集體經濟組織登記證書》，獲得全國統(tǒng)一社會信用代碼，從而讓新型農村集體經濟組織具備了作為市場經濟主體獨立進行生產經營管理活動的條件。農村集體經濟組織通過規(guī)范財務管理，建立與我國社會主義市場經濟相適應的農村集體經濟組織財務管理體制和機制，充分利用現(xiàn)代信息化手段規(guī)范管理農村集體“三資”，能有效提高農村集體資產運行效率和科學投融資決策水平，促進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，增加農村集體經濟收入，壯大農村集體經濟實力，實現(xiàn)農村集體經濟可持續(xù)良性循環(huán)。

3.有效維護農村社會和諧穩(wěn)定

農村集體經濟財務管理事關廣大農牧民群眾切身利益，易滋生貪污腐敗等損害集體利益和侵犯成員權益的違法行為〔4〕，農牧民群眾權益得不到維護，成為當前黨群和干群矛盾激化的重要誘因，容易引發(fā)群眾上訪和農村社會不穩(wěn)定因素出現(xiàn)。通過加強新型農村集體經濟財務管理，讓財務活動晾曬在陽光下接受廣大農牧民群眾的監(jiān)督，能有效防止集體資產流失，維護農村集體經濟秩序，提高集體資金使用效益，以此有效化解成員與集體經濟之間的矛盾，進一步夯實民族團結進步和促進農村社會經濟和諧穩(wěn)定發(fā)展。

二、加強新型農村集體經濟財務管理的現(xiàn)實困境

1.財務管理內生動力不足

近年來，西藏農業(yè)農村和財政部門制定了一系列政策舉措來加強集體經濟財務管理，取得了積極成效。但現(xiàn)有財務管理水平難以適應農村集體經濟發(fā)展趨勢和滿足農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展需求，農村集體經濟組織內生動力不足是當下最基本的問題。第一，改革以來許多農村集體經濟組織干部對集體經濟重要性認識不足，不具備對集體經濟發(fā)展進行系統(tǒng)規(guī)劃和資源整合的能力，農村集體經濟發(fā)展成效不顯著，進而對財務管理的重視度和積極性不高。第二，財務人員因從事財務工作而承擔較大風險和獲得較低薪酬，對其工作積極性產生了消極影響。第三，在農村雙層經營體制從“統(tǒng)分結合、以分為主”向“統(tǒng)分結合、以統(tǒng)為主”的變革期，集體成員的經營思想還停留在家庭承包上，缺乏市場經濟意識，未充分意識到集體經濟的重要性，也缺乏參與集體經濟財務管理的積極性、主動性。

2.財會制度執(zhí)行不到位

部分農村集體經濟組織執(zhí)行財務會計制度長期流于形式，難以對集體財務活動形成有效的指導和制約。主要體現(xiàn)在：第一，會計核算不規(guī)范。當前農村集體經濟組織普遍未按照規(guī)定程序和要求準確設置會計賬目和進行日常經濟業(yè)務核算，政府撥款和減免稅費等形成的資產權屬模糊、白條抵庫、票據(jù)報銷簽批手續(xù)不全等問題仍屢見不鮮，很大程度上影響全區(qū)農村集體經濟良好財務環(huán)境的形成。第二，財務分析應用欠缺。農村集體經濟組織普遍存在“重核算、輕管理”的會計與財務管理脫節(jié)現(xiàn)象，僅僅是對經濟收支事項進行會計核算，而對財務信息的分析應用嚴重缺失，比如資產結構、資金使用去向、財務收支結構等，從而不能積極為社會資本參與投資合作提供有效信息，也難以為政府部門制定扶持集體經濟發(fā)展政策提供科學有效的決策依據(jù)。第三，財務信息化水平落后。據(jù)統(tǒng)計，2020年西藏全區(qū)實行會計電算化的村不足20%，財務信息化水平滯后很大程度上影響到財務管理工作效率和工作規(guī)范程度，更難以有效預測和把握集體面臨的財務風險和隱患，也很難宏觀掌控到集體資產存量、資金實力和挖掘出更具有實效性、價值性的財務會計信息。

3.財務管理模式不優(yōu)

現(xiàn)在西藏全區(qū)主要實行村財村管、村財鄉(xiāng)管和代理記賬三種財務管理模式，均面臨一些問題。在村財村管模式下，財務人員老齡化程度較深，專業(yè)知識技能缺乏，學習動能不足，普遍屬于無證上崗人員，導致在工作中不能及時處理，賬目混亂且記錄不全，難以達到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農村集體經濟發(fā)展要求。在村財鄉(xiāng)管模式下，在保持資產所有權、使用權、監(jiān)督權和決策權不變的前提下，分離出財務核算管理權。由于西藏未建立獨立的農經體系，部分地區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所代為行使管理權，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對公銀行賬戶下以各農村集體經濟組織名義設立子賬戶并統(tǒng)一管理，負責為集體經濟組織建賬、算賬、記賬和歸檔，采用行政事業(yè)單位會計制度對集體各種財政資金收支進行會計核算，忽視對除財政收支外的其他集體資金和資產的管理，從現(xiàn)有的賬戶和賬本記錄上也難以反映出集體全部資產存量、價值和使用等情況。在代理記賬模式下，第三方代理記賬公司主要面向企業(yè)運用企業(yè)會計制度進行代理會計業(yè)務，而對農村集體資金、資產和資源“三資”相關政策文件理解不深不透，未嚴格按照農業(yè)農村部等9部委《關于全面開展農村集體資產清產核資工作的通知》《村集體經濟組織會計制度》等有關規(guī)定開展農村集體會計業(yè)務，容易導致上報農業(yè)農村部的農村集體資產清查結果和農村集體會計賬目的相關數(shù)據(jù)不匹配。

4.培訓指導機制不完善

西藏農村集體經濟財務培訓指導工作的適應性、融合性、長效性仍需進一步加強，具體表現(xiàn)為兩個方面：第一，培訓指導形式和內容單一。政府部門主要通過舉辦專題培訓會的方式，邀請相關專家老師講授專業(yè)知識和組織會計實操，而財務管理重要性的認知教育、職業(yè)道德素養(yǎng)教育等內容相對欠缺，少有能根據(jù)全區(qū)語言文化和工作實際需要對工作形式作出針對性調整，形式、內容過于單一化和缺乏區(qū)域適應性，致使學員學習熱情不高。加之學員流動性大、專業(yè)基礎薄弱，導致學習成效大打折扣。第二，培訓指導長期規(guī)劃和支持政策不足。許多政府部門在開展財務管理培訓指導過程中，側重于追求短期效應，求培訓次數(shù)對培訓質量把握不嚴，求形式合理對基層實際需求研究不透，在規(guī)劃引領集體經濟財務管理實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展建設上明顯不足，忽視了培訓指導的實用性、長期性和持續(xù)性。還有一些政府部門尚未建立完善的農村集體經濟財務管理培訓指導機制，對農村集體經濟財務管理的技術指導和政策資金支持不充分。

5.財務監(jiān)督實效不顯著

財務監(jiān)督是財務管理的重要組成部分，貫穿于財務管理事前、事中和事后全過程，深刻影響著財務管理的質量和成效。調查發(fā)現(xiàn)，第一，許多農牧民群眾因文化知識水平低、集體財務民主監(jiān)督意識淡薄，對集體經濟事務不過問、不關心，難以對農村集體經濟財務會計信息進行有效監(jiān)督，或不具備監(jiān)督能力，群眾監(jiān)督基礎薄弱。第二，全區(qū)農村集體經濟組織雖經過民主程序選舉成立了監(jiān)事會，但部分監(jiān)事會形同虛設，并未按照組織章程真正發(fā)揮應有的經濟監(jiān)督制約作用，而是直接由村委會干部指定或任命的民主理財小組成員行使相關職權。第三，部分農村經濟管理部門對農村集體經濟財務管理的關注度、重視度不高，弱化對集體經濟組織財務管理的行政監(jiān)督職能，一定程度上造成了當前農村集體經濟財務管理工作質量不高的局面。

三、加強新型農村集體經濟組織財務管理的優(yōu)化路徑

1.加強財務管理考核激勵

通過制定一系列農村集體經濟財務管理激勵措施，引入競爭機制，讓從業(yè)人員在財務管理工作中不斷自我激勵、優(yōu)化，從而達到促進財務管理質量提升、農村集體經濟高質量健康發(fā)展的目的。第一，強化工作考評?；谵r村集體資產監(jiān)督管理平臺的應用，制定科學系統(tǒng)的財務工作考核評定機制。根據(jù)崗位分工，對財務工作的完成情況、工作量、工作態(tài)度各方面情況進行指標細化、綜合考評，堅持考評結果與人員聘用、職務升遷、薪資發(fā)放等掛鉤。第二，注重人員激勵。研究制定財務人員“基礎工資+獎勵績效”的薪資分配制度，根據(jù)不同的崗位設定不同的基礎工資，根據(jù)個人工作完成進度和質量，按月或按季度定期發(fā)放績效獎勵，從而全面激發(fā)財務人員的工作積極性和責任心。同時為財務人員提供學習提升的機會，鼓勵并組織優(yōu)秀財務人員走出去學習深造、考取會計稅務類專業(yè)技能證書。

2.推進財務管理數(shù)字化建設

推動農村集體經濟數(shù)字化建設，能有效破除部分村集體存在的財務信息孤島問題，也是提升鄉(xiāng)村治理效能的有力舉措，更是實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化的重要載體。第一，推進財務管理網絡化。充分應用農業(yè)農村部或西藏自治區(qū)農業(yè)農村廳開發(fā)的農村集體資產監(jiān)督管理平臺，將財務管理相關內容納入平臺管理，實行會計電算化。同時，制定財務管理網絡化的相關考核辦法、細化考核指標，從而有效提升全區(qū)農村集體經濟財務工作效率和管理質量，為實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化提供農村集體經濟財務數(shù)據(jù)資源支撐。第二，創(chuàng)新信息公開渠道。在村務信息公開欄、成員大會、廣播通知等傳統(tǒng)信息公開渠道的基礎上，廣泛宣傳推廣手機APP、微信公眾號和官方網站等基于互聯(lián)網技術的信息公開渠道，積極引導廣大成員應用新型信息公開方式實時了解村情財情，充分保障集體成員的知情權，倒逼集體財務信息質量提升。第三，加強財務會計信息應用。在實現(xiàn)會計核算職能的基礎上，加強對農村集體資產監(jiān)督管理平臺形成的財會信息統(tǒng)計、分析和管理，充分發(fā)揮財會信息系統(tǒng)的財務管理功能，為農村集體經濟組織生產經營、社會資本投資合作以及政府部門政策制定提供數(shù)字支撐和決策依據(jù)。

3.探索推行新型委托代理模式

探索依托西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)農牧綜合服務中心推行村財委托代理制度，既可破解村財村管模式下財務人員專業(yè)能力差的現(xiàn)實境遇，也可緩解村財鄉(xiāng)管模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所因人少事多形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計“小牛拉大車”尷尬局面，是未來一段時期內行之有效的重要財務工作模式，也是解決當下農村集體專業(yè)化財務人員短缺的最重要措施〔5〕，更是推動西藏農村財務管理水平與經濟發(fā)展水平相適應的關鍵。政府部門應加強統(tǒng)籌協(xié)調，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農牧綜合服務中心為載體，組建農村集體經濟組織財務服務部門，配備一定數(shù)量的專職財務人員，按照國家最新修訂的農村集體經濟組織財務會計制度，拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代理職能，實現(xiàn)“雙代理、一代管、一公開、一核查”等職能，即代理農村集體會計核算業(yè)務、代理農村集體財務管理工作、代管農村集體資金賬戶、公開農村集體財務信息、清查核實上報農村集體“三資”。與此同時，亦可以綜合考慮農村集體經濟組織意愿、經濟實力和財務管理規(guī)范程度等因素，保留村管理權或者委托會計師事務所等機構進行代理記賬，并加強對農村集體經濟財務工作的指導監(jiān)督。

4.健全專業(yè)人才培養(yǎng)機制

專業(yè)人才隊伍是事關農村集體經濟組織財務管理成效的主要因素，人才隊伍培育是當下迫切需要解決的重要問題。第一，制定中長期教育培訓規(guī)劃。各級政府部門應根據(jù)區(qū)域特點、群體特征和差異需求，構建基于集體財務人員、理事會成員和監(jiān)事會成員等多元群體的專項培訓體系，培訓內容涵蓋思想認知、道德素養(yǎng)和業(yè)務技能方面，通過線上與線下相結合、理論與實踐相融合的培訓形式和喜聞樂見的授課方法，引導受訓人員深度參與。通過提高財務人員的專業(yè)技能、道德素養(yǎng)，以及加強非財務人員的財務分析、監(jiān)督檢查能力，多主體協(xié)同促進財務管理效率和質量提高。同時，要加強對培訓機構師資、內容和形式等方面監(jiān)督，指導其打造高質量、特色化、實操性強的藏漢雙語教育課程。加強對學員的個人信息審查和培訓考核力度，確保學員相對穩(wěn)定和教育成果高效轉化。第二，加大政策傾斜力度。農村財務教育培訓具有涉及人員多、覆蓋范圍廣、持續(xù)時間長等特點，政府部門要注重全面有效的頂層設計和制定科學合理的配套政策，可不定期邀請業(yè)界專家和實務工作者深入基層就財經法規(guī)、會計信息化等內容進行宣講培訓，定期組織開展財務知識技能比賽，并將教育培訓相關經費納入每年政府財政資金預算。

5.完善農村財務監(jiān)督體系

健全以財務公開制度為核心的內部監(jiān)督和以業(yè)務審計檢查為約束的外部監(jiān)督體系，強化民主和行政監(jiān)督，從而達到農村集體經濟財務管理與農村集體產權制度改革有效銜接的目的。第一，規(guī)范財務公開工作。農村集體財務信息披露應本著真實及時、透明具體的原則，對集體收入來源、支出明細、資產資源使用情況、收益分配情況以及重大經濟事項等做到應公開盡公開。同時，打通線上線下信息公開渠道，在農村地區(qū)廣泛開展應用互聯(lián)網信息公開渠道的系列活動，增強集體成員對財務工作重要性的認識，實現(xiàn)農村集體經濟組織與其成員的良好互動，從而促進成員對集體財務的有力監(jiān)督。第二，加大行政監(jiān)督力度?？h鄉(xiāng)兩級政府部門應加大對農村集體經濟財務管理工作的指導監(jiān)督力度，通過實地檢查和線上檢查等方式，及時發(fā)現(xiàn)并督促集體經濟組織糾正信息披露有關問題。定期組織開展財務審計、財經法紀審計、村干部離任和任期審計等各類專項審計活動，通過建立獎懲制度約束村集體財務行為，對當年財務管理規(guī)范有序的村組織進行通報表揚，對財務管理工作出現(xiàn)違法亂紀行為的村組織進行嚴厲懲處。此外，還可通過開設匿名意見箱、開通網絡信箱、公布投訴電話等方式，暢通集體經濟組織成員異議申訴渠道。