歐盟“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”的最新進(jìn)展、爭(zhēng)議和我國(guó)戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)

陳大鵬

2022年11月，歐洲議會(huì)、歐盟委員會(huì)和歐盟（部長(zhǎng)）理事會(huì)就“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（carbon border adjustment mechanism，簡(jiǎn)稱CBAM）開展了首輪“三方對(duì)話”。歐盟CBAM預(yù)計(jì)于2023年正式進(jìn)入過渡期，將成為全球首個(gè)CBAM機(jī)制。但是，歐盟CBAM尚有重大爭(zhēng)議。我國(guó)需要積極應(yīng)對(duì)，把握歐盟CBAM帶來的“綠色機(jī)遇”，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，呼吁歐盟將CBAM收入用于發(fā)展中國(guó)家的減碳援助，積極參與氣候變化等領(lǐng)域國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定，同時(shí)積極完善國(guó)內(nèi)統(tǒng)一減碳大市場(chǎng)。

一、歐盟CBAM“箭在弦上”

2021年，歐委會(huì)提出名為“減碳55計(jì)劃”的綠色轉(zhuǎn)型新政，包括一攬子環(huán)保提案，旨在實(shí)現(xiàn)到2030年歐盟溫室氣體凈排放量與1990年的水平相比至少減少55%，到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和，其中就包括建立CBAM機(jī)制。歐盟CBAM的目標(biāo)可從四個(gè)角度來理解。一是從公平競(jìng)爭(zhēng)的角度，歐盟CBAM和歐盟碳排放權(quán)交易體系（ETS）調(diào)整是“孿生改革”，其中歐盟ETS改革針對(duì)歐盟企業(yè)，重點(diǎn)是逐步擴(kuò)大碳排放權(quán)交易覆蓋范圍、取消免費(fèi)碳排放權(quán)配額、縮小碳排放權(quán)上限，是對(duì)歐盟內(nèi)部企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型要求；而CBAM則針對(duì)向歐盟出口商品的非歐盟企業(yè)，重點(diǎn)是將相關(guān)企業(yè)的碳成本提高到歐盟企業(yè)的相同水平，避免其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。二是從貿(mào)易隱含碳的角度，CBAM可以避免非歐盟經(jīng)濟(jì)體以低于歐盟標(biāo)準(zhǔn)的方式進(jìn)行生產(chǎn)并對(duì)歐盟出口，從而造成“碳泄漏”。三是從全球減碳的角度，CBAM向不符合綠色低碳要求的企業(yè)和產(chǎn)品額外征稅，可敦促相關(guān)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)和設(shè)備、減少高排放產(chǎn)品生產(chǎn)，從而助力全球減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。四是從預(yù)算收入的角度，雖然歐盟強(qiáng)調(diào)取得收入并非是CBAM初衷，但客觀上CBAM收入納入歐盟預(yù)算，歐盟委員會(huì)承認(rèn)CBAM收入可用于支持“下一代歐盟”計(jì)劃實(shí)施。

2021年7月，歐盟委員會(huì)正式提出CBAM方案。2022年3月，歐盟（部長(zhǎng)）理事會(huì)正式就CBAM達(dá)成協(xié)議。2022年6月，歐洲議會(huì)正式投票對(duì)CBAM修正案表示支持。三個(gè)版本的CBAM方案對(duì)比如表1所示。目前，歐盟CBAM已經(jīng)進(jìn)入歐洲議會(huì)、歐盟委員會(huì)和歐盟（部長(zhǎng)）理事會(huì)“三方對(duì)話”階段，2022年11月召開了首輪“三方對(duì)話”。

二、歐盟CBAM尚面臨“四大爭(zhēng)議”

一是CBAM具體執(zhí)行機(jī)制的爭(zhēng)議。第一，在碳排放權(quán)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面，歐盟CBAM力圖將進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)應(yīng)的碳價(jià)與歐盟本土產(chǎn)品的碳價(jià)“打通”，CBAM證書價(jià)格將采用歐盟碳排放權(quán)配額的周平均拍賣價(jià)格。但是，目前已經(jīng)建成碳市場(chǎng)的國(guó)家和地區(qū)，碳價(jià)差異較大。粗暴利用某個(gè)國(guó)家的碳價(jià)作為“標(biāo)準(zhǔn)碳價(jià)”，可能帶來新的扭曲。第二，在碳含量和境外碳成本測(cè)定方面，歐盟要求相關(guān)市場(chǎng)主體“自我證明”，對(duì)于不能提供有效證據(jù)的，按照所在國(guó)或者歐盟同類企業(yè)最高的碳排放強(qiáng)度確認(rèn)碳排放量。這一機(jī)制執(zhí)行難度較大，歐盟在判定企業(yè)提供的碳排放證明材料乃至一國(guó)碳排放統(tǒng)計(jì)體系可靠性時(shí)具有較大的自由裁量權(quán)，不排除利用這種裁量權(quán)實(shí)施歧視性限制的可能。第三，在CBAM收入用途方面，在歐盟境外企業(yè)生產(chǎn)商品中蘊(yùn)含的碳價(jià)格低于歐盟水平的情況下，歐盟將收取“差額”作為CBAM收入，這部分收入如何使用對(duì)于系統(tǒng)整體效率至關(guān)重要。從全球減排的角度，這部分碳稅應(yīng)該用于發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行設(shè)備綠色化改造等，而非用于補(bǔ)貼歐盟的企業(yè)或者消費(fèi)者。

二是CBAM是否違反WTO規(guī)則的爭(zhēng)議。歐盟認(rèn)為，該機(jī)制并不針對(duì)具體國(guó)家，而是針對(duì)企業(yè)，讓外國(guó)企業(yè)承擔(dān)與歐盟企業(yè)相似的減排成本，從而保障公平競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)全球減碳，不違反WTO相關(guān)規(guī)則。但是，有學(xué)者認(rèn)為，雖然歐盟CBAM和ETS改革是同步推進(jìn)、兩者碳價(jià)打通，但具體操作很可能存在銜接不暢的問題，可能有違WTO國(guó)民待遇原則，且“必需”性要求中的碳稅可作為替代措施與歐盟將自身標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加給貿(mào)易伙伴也涉嫌違反GATT第20條“一般例外”實(shí)質(zhì)性和程序性要求。甚至有智庫(kù)報(bào)告認(rèn)為，CBAM是新型的綠色保護(hù)主義典型代表。

三是碳排放權(quán)免費(fèi)配額取消速度和節(jié)奏的爭(zhēng)議。世界自然基金會(huì)等22家機(jī)構(gòu)發(fā)表公開信，認(rèn)為免費(fèi)碳配額構(gòu)成對(duì)高碳行業(yè)的高額補(bǔ)貼，要求盡快取消免費(fèi)碳配額，支持歐洲議會(huì)的方案，即2026—2030年每年減少初始值的10%，2032年全面取消；同時(shí)，要優(yōu)化碳配額的分配機(jī)制，將投資于綠色低碳轉(zhuǎn)型作為企業(yè)獲得免費(fèi)碳配額的前提條件。但是歐盟水泥、鋼鐵、化肥、鋁業(yè)和金屬等相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)為，當(dāng)前歐盟面臨能源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇脆弱，CBAM的實(shí)施和免費(fèi)碳配額的取消應(yīng)該慎重，避免碳成本飆升沖擊歐盟產(chǎn)業(yè)鏈，故支持歐盟（部長(zhǎng)）理事會(huì)關(guān)于取消碳配額應(yīng)“先慢后快”的方案。

四是目前歐盟CBAM僅針對(duì)進(jìn)口，未來是否需要對(duì)出口進(jìn)行碳邊境調(diào)節(jié)的爭(zhēng)議。歐盟水泥、鋼鐵、化肥、鋁業(yè)和金屬等相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)為，CBAM是將進(jìn)口相關(guān)產(chǎn)品的碳價(jià)與歐盟內(nèi)部碳價(jià)打通，但目前尚無出口CBAM機(jī)制，可能導(dǎo)致歐盟出口企業(yè)要承受高于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)者的碳成本，從而在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。但是，針對(duì)出口環(huán)節(jié)的CBAM實(shí)質(zhì)上構(gòu)成“出口補(bǔ)貼”，可能明顯有違WTO規(guī)則，容易引發(fā)新的經(jīng)貿(mào)沖突。

三、政策建議

（一）充分利用CBAM帶來的“綠色競(jìng)爭(zhēng)機(jī)遇”，加速推動(dòng)國(guó)內(nèi)高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

綜合來看，歐盟CBAM一方面引入“綠色競(jìng)爭(zhēng)”，出口歐盟的境外企業(yè)在CBAM管理下需要與歐盟內(nèi)部企業(yè)在綠色低碳方面“同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)”，承受相同的碳成本；另一方面也創(chuàng)造“綠色機(jī)遇”，在我國(guó)積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的過程中，我國(guó)企業(yè)在綠色發(fā)展方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、流程優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)有望進(jìn)一步凸顯，中歐綠色合作將持續(xù)深化。例如，根據(jù)上官方欽、劉正東和殷瑞鈺（2021）研究分析，我國(guó)鋼鐵行業(yè)噸鋼CO2排放量從1991年的3.91噸降低到2019年的1.63噸，下降幅度達(dá)58%。而全球噸鋼二氧化碳排放量平均為2噸，歐盟也達(dá)到1.9噸，在統(tǒng)一的碳排放強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)下，我國(guó)企業(yè)反而有望獲得更大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。且我國(guó)持續(xù)加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)流程優(yōu)化、技術(shù)升級(jí)，將進(jìn)一步降低相關(guān)企業(yè)的碳排放強(qiáng)度、提升全球“綠色競(jìng)爭(zhēng)力”，在CBAM條件下可能獲得更強(qiáng)的比較優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大對(duì)歐盟等海外市場(chǎng)出口。對(duì)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)所需要的資金，要充分發(fā)揮綠色金融機(jī)制作用。在堅(jiān)持淘汰落后產(chǎn)能的同時(shí)，完善淘汰機(jī)制和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，通過建立對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)重組、不良資產(chǎn)處置等金融機(jī)制來實(shí)現(xiàn)高碳產(chǎn)能穩(wěn)步退出、避免嚴(yán)重沖擊當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。

（二）強(qiáng)調(diào)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，呼吁歐盟將CBAM所得稅收用于發(fā)展中國(guó)家的減碳援助

“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則是全球氣候治理的基石。發(fā)展中國(guó)家為應(yīng)對(duì)全球氣候變化作出巨大貢獻(xiàn)。一方面，中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)揮“世界工廠”的功能，產(chǎn)品行銷世界各地而碳排放和環(huán)境污染留在本地，客觀上減少了發(fā)達(dá)國(guó)家本國(guó)的碳排放。另一方面，廣大發(fā)展中國(guó)家處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)深化期，有擴(kuò)大碳排放的內(nèi)在需求，主動(dòng)承諾碳達(dá)峰碳中和客觀上需要犧牲部分發(fā)展權(quán)。中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，應(yīng)代表廣大發(fā)展中國(guó)家發(fā)聲，要求發(fā)達(dá)國(guó)家更好履行承諾，切實(shí)幫助發(fā)展中國(guó)家加速綠色低碳轉(zhuǎn)型。具體措施之一就是將CBAM收入用于發(fā)展中國(guó)家的減碳援助。既然歐盟聲稱CBAM是為了提高全球碳排放標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)低碳技術(shù)普及，強(qiáng)調(diào)CBAM初衷不在于創(chuàng)造財(cái)政收入，就應(yīng)落實(shí)相關(guān)機(jī)制，保證CBAM收入更多用于支持發(fā)展中國(guó)家的綠色低碳轉(zhuǎn)型，包括低價(jià)甚至免費(fèi)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)讓綠色低碳技術(shù)、支持發(fā)展中國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行綠色節(jié)能設(shè)備改造等。

（三）積極參與氣候變化等領(lǐng)域國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定，提升我國(guó)參與全球治理的能力和影響力

積極主動(dòng)參與構(gòu)建科學(xué)的、廣泛認(rèn)可的碳排放監(jiān)測(cè)核算—報(bào)告—核查（MRV）體系。一是增強(qiáng)第三方核查的科學(xué)性和公正性，建議通過全球氣候變化基金支持第三方評(píng)估，避免因企業(yè)或者某一具體國(guó)家付費(fèi)導(dǎo)致利益沖突、干擾評(píng)估公正。二是充分發(fā)揮區(qū)塊鏈等新技術(shù)在MRV體系中的作用，減少虛報(bào)、誤報(bào)等情況，提高監(jiān)管和認(rèn)定效率。三是在保障國(guó)家安全的前提下探索MRV數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)機(jī)制，在合理范圍內(nèi)增強(qiáng)數(shù)據(jù)的透明度和可得性。

充分發(fā)揮現(xiàn)有國(guó)際金融機(jī)制在低碳發(fā)展中的積極作用，積極參與綠色氣候基金的制度完善，發(fā)揮氣候變化南南合作基金的引領(lǐng)作用，形成支持全球低碳發(fā)展的金融機(jī)制。利用金磚國(guó)家新開發(fā)銀行、絲路基金等機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)和支持發(fā)展中國(guó)家發(fā)行綠色債券用于碳達(dá)峰碳中和相關(guān)的投資。把全球低碳發(fā)展作為我國(guó)企業(yè)全面國(guó)際化的契機(jī)，支持我國(guó)企業(yè)發(fā)揮在綠色技術(shù)和產(chǎn)品上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，積極融入“綠色絲綢之路”高質(zhì)量發(fā)展。

（四）持續(xù)完善碳交易市場(chǎng)，適時(shí)啟動(dòng)碳稅體系

目前，全國(guó)碳市場(chǎng)存在覆蓋范圍有限、交易規(guī)模不大、碳價(jià)長(zhǎng)期偏低、不確定性較大等問題。我國(guó)應(yīng)持續(xù)完善碳排放交易市場(chǎng)，主動(dòng)對(duì)接和引領(lǐng)國(guó)際碳市場(chǎng)的定價(jià)機(jī)制。從歐盟、美國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行的實(shí)踐來看，合理的機(jī)制設(shè)計(jì)能夠在一定程度上緩解碳市場(chǎng)定價(jià)存在的問題，包括在碳交易的分配環(huán)節(jié)推行以拍賣為主的交易機(jī)制，在交易環(huán)節(jié)引入期貨等衍生品，更好發(fā)揮碳信用、碳風(fēng)險(xiǎn)管理等綠色金融服務(wù)功能等。

在完善碳排放權(quán)交易市場(chǎng)同時(shí)，研究適時(shí)啟動(dòng)碳稅，積極探索構(gòu)建碳交易和碳稅協(xié)同互補(bǔ)機(jī)制。一方面，碳稅可以覆蓋未參與碳排放權(quán)交易的企業(yè)，規(guī)避碳泄露問題，有助于培育全國(guó)統(tǒng)一的“減碳大市場(chǎng)”，整合各地、各個(gè)行業(yè)的減排目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、政府引導(dǎo)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向著綠色發(fā)展的方向調(diào)整。另一方面，碳稅貢獻(xiàn)的財(cái)政收入可用作綠色低碳技術(shù)改造補(bǔ)貼，支持企業(yè)投資綠色減碳新技術(shù)。同時(shí)，碳稅將對(duì)碳價(jià)格發(fā)揮“托底”作用，有利于國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定，且更好與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委外經(jīng)所）