中國福祉政策研究綜述：地位、模式與功能

黃 璋

(1 常州大學(xué)瞿秋白政府管理學(xué)院，江蘇常州，213164；2 日本慶應(yīng)義塾大學(xué)法學(xué)研究科，東京，1080073)

在出生率持續(xù)走低和人口老齡化加速的時(shí)代，建立可持續(xù)的社會保障體系已成為當(dāng)今許多國家的重要政策課題。盡管各國具有不同的國情，但都在尋求制度變革，以期在有限的財(cái)政資源下找到“福祉供給”和“經(jīng)濟(jì)增長”之間的平衡。現(xiàn)有的社會保障制度體系為應(yīng)對老齡化社會的新挑戰(zhàn)提供了基本的制度基礎(chǔ)。因此，在研究福祉政策時(shí)，有必要探討社會保障制度及其在福祉體制論(Welfare Regime Theory)中的地位、模式和功能。

一、中國福祉政策的變遷

本文從以下三個(gè)問題出發(fā)，回顧中國福祉政策(1)在以往英文、日文的研究中，福祉政策、社會保障政策、社會政策等用語的源頭實(shí)際均為Social Policy一詞，即上述用語為該詞的衍生表述。本文中，這些用語均表述相同的意思。變遷及發(fā)展的研究文獻(xiàn)。第一，隨著時(shí)間的推移當(dāng)代中國的社會保障制度發(fā)生了怎樣的變化？第二，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開放時(shí)期的福祉政策有哪些內(nèi)容和特點(diǎn)？第三，中國共產(chǎn)黨是如何認(rèn)識福祉政策的？

從中國社會保障制度的演變過程來看，以往的主流研究認(rèn)為，中國社會保障制度經(jīng)歷了從“國家保障”向“社會保障”的轉(zhuǎn)型過程[1-3]。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家保障通過工作單位來實(shí)施，因而也被稱為“單位保障”。一方面，在國家實(shí)施統(tǒng)包統(tǒng)配和固定工的就業(yè)政策下，城市居民享受的福祉雖然水平不高，但很全面，具體涵蓋工作分配、住房分配、養(yǎng)老、醫(yī)療和各種生活補(bǔ)貼等方面；另一方面，雖然農(nóng)村居民被排除在國家福祉制度之外，但能在自助和互助的農(nóng)村合作醫(yī)療制度以及集體供養(yǎng)的“五?！敝贫认芦@得福祉服務(wù)[4]。這種農(nóng)村“集體保障”本質(zhì)上是集體成員間的互助共濟(jì)[5]。鄭功成評價(jià)這種福祉模式為“低水平福祉國家”[6]。Ngok,Chan和Phillips也認(rèn)為，單位為職工生活各方面提供福祉服務(wù)，宛如一個(gè)小型福祉國家[7]。但田多英范指出，這只是一種“生活保障制度”[8]。

到了改革開放時(shí)期，社會保障制度是為了支持國有企業(yè)改革而創(chuàng)設(shè)及發(fā)展，它被視為社會穩(wěn)定器，以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型帶來的風(fēng)險(xiǎn)[9]。在國有企業(yè)改革過程中，社會保障制度保障了下崗職工的基本生活，有力地支撐了經(jīng)濟(jì)體制改革，也被稱為經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的潤滑劑[10]。2002—2012年，伴隨著“和諧社會”的提出，社會保障從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的從屬物轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣ㄔO(shè)的重要任務(wù)[11]。鄭功成等認(rèn)為，目前的社會保障體系結(jié)合了自助、互助和公助的要素，形成了包括社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利、社會優(yōu)待和住房保障在內(nèi)的社會保障體系。社會保障制度改革以“全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”為方針，以健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障為重點(diǎn)推進(jìn)[12]。

范叢將改革開放時(shí)期中國社會保障事業(yè)的發(fā)展劃分為以下四個(gè)階段。第一個(gè)階段(1978—1991年)是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，保障人民基本生活的時(shí)期;第二個(gè)階段(1992—2002年)是強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，社會保障從屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)期；第三個(gè)階段(2003—2012年)是重視社會公平，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度的時(shí)期；第四個(gè)階段(2012年至今)是建立可持續(xù)的社會保障制度，強(qiáng)調(diào)制度改革頂層設(shè)計(jì)的時(shí)期[13]。尤其需要指出的是，自2012年以后，社會保障成為國家治理的重要主題和手段之一[14]。

魯全通過分析中國共產(chǎn)黨第十五次至第十九次全國代表大會(簡稱黨代會)的報(bào)告，探討了中國共產(chǎn)黨對社會保障的認(rèn)知。他認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨對社會保障的定位(或認(rèn)知)經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)改革的配套(十五大)，到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容(十六大)，再到獨(dú)立的社會建設(shè)內(nèi)容(十七大、十八大)的轉(zhuǎn)變過程。如今，社會保障成為理政之基，在維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧、加強(qiáng)政治合法性方面發(fā)揮著重要作用[15]。社會保障問題是一個(gè)民生問題(2)例如黨的十五大、十六大報(bào)告都提到“不斷提高人民生活水平”，黨的十七大、十八大、十九大報(bào)告都提到“保障和改善民生”。，而民生問題與“政治信賴”有關(guān)。例如，鄧小平說，“不發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不改善人民生活，只能是死路一條[16]?！庇捎诟纳泼裆鷨栴}的基本條件由經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為最高任務(wù)，即“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)展才是硬道理”[17]。因此，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和消除貧困對于社會主義政權(quán)的“合法性”非常重要。正如鄧小平所強(qiáng)調(diào)的“貧窮不是社會主義，發(fā)展太慢也不是社會主義”[18]。社會主義的優(yōu)越性體現(xiàn)在“發(fā)展速度和消除貧困”上，社會主義的本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)“共同富?！?。

二、中國福祉政策在福祉體制論中的地位

在福祉國家論的研究中，Titmuss將社會政策(或福祉國家)分為三種模式：一是剩余福祉模式；二是“產(chǎn)業(yè)成就—績效”模式；三是制度再分配模式[19]。埃斯平-安德森(Esping-Andersen)提出福祉體制論，以取代福祉國家論，并討論了與政治結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)制度有關(guān)的社會保障政策的特點(diǎn)。他利用去商品化和階層化的指標(biāo)，根據(jù)福祉供給中家庭、市場、國家的比重及功能，將歐洲主要工業(yè)化國家劃分為三種類型的福祉體制，即自由主義、保守主義和社會民主主義。在埃斯平-安德森的福祉體制論中，主要的福祉供給包括家庭提供的福祉(如在家庭內(nèi)照顧兒童和病人、老年人)、市場提供的福祉(與工資或工作掛鉤的福祉、在市場上購買的福祉)、政府提供的福祉。換句話說，表現(xiàn)國家、市場和家庭之間產(chǎn)生和分配福祉的全部方式的福祉體制的差異決定了福祉國家的類型[20]。

埃斯平-安德森的“三類型”福祉體制論在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了巨大的影響，但也受到批判[21]，比如，被批判為歐洲中心主義(分析對象僅限于歐洲主要發(fā)達(dá)工業(yè)國)。最多的批判來自女權(quán)主義者，該群體不認(rèn)同特定福祉國家的分類方式[22]。有學(xué)者指出，家庭主義是福祉體制的第四種類型[23-25]。盡管埃斯平-安德森也承認(rèn)一些南歐和東亞國家比典型保守主義類型國家更注重家庭，但其福祉體制仍屬于保守主義的子類別，而不構(gòu)成獨(dú)立的類型，因而依然堅(jiān)持傳統(tǒng)的“三類型”福祉體制論[26]。

在日本，新川敏光在埃斯平-安德森的“三類型”論基礎(chǔ)上增加了家庭主義，倡導(dǎo)“四類型”論。他認(rèn)為，去商品化是資本主義經(jīng)濟(jì)體系產(chǎn)生福祉國家的最基本的底層邏輯，在去商品化指標(biāo)的基礎(chǔ)上增加一個(gè)去家庭化指標(biāo)，可以創(chuàng)建第四個(gè)類型福祉體制。如圖1所示，家庭主義模式和保守主義模式的主要區(qū)別在于去商品化程度的不同。盡管保守主義模式根據(jù)行業(yè)分設(shè)社會保險(xiǎn)(以行業(yè)為單位設(shè)立社會保險(xiǎn))，但在每個(gè)系統(tǒng)中都力求福祉水平的平等化。在家庭主義模式中，除了公務(wù)員群體享受較好的福祉待遇，其余社會成員的保障水平處于低水平狀態(tài)[27]。

圖1 四類型福祉體制論概念圖

本文對照自由主義、社會民主主義和保守主義三種類型的特點(diǎn)來分析中國的福祉體制。體制內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員和事業(yè)單位編制的職員享受優(yōu)厚的福祉待遇，反映了保守主義類型的特點(diǎn)。面向低收入群體實(shí)施最低生活保障等社會救助，反映了自由主義類型的特點(diǎn)。同時(shí)，中國政府通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)年金和企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，這種對私人企業(yè)福利計(jì)劃的補(bǔ)貼也是自由主義類型的典型做法。此外，盡管覆蓋所有非雇員的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，以及面向所有60歲以上老人(非雇員)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度的福祉水平不高，但它們都基于普遍主義原則，這與社會民主主義類型有共通之處。至于按職業(yè)劃分社會保險(xiǎn)(如機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn))，則與保守主義類型的做法類似。

然而，在討論中國的福祉體制類型時(shí)，中國能不能算作福祉國家是一個(gè)疑問。拋開資本主義經(jīng)濟(jì)和民主政治的先決條件，根據(jù)現(xiàn)代化理論，福祉國家的出現(xiàn)是對家庭壟斷福祉供給傳統(tǒng)的一種功能性替代[28]。隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，家庭開始“衰弱”(3)這里指家庭規(guī)模小型化、福祉供給功能弱化。，福祉國家填補(bǔ)了社會保護(hù)的空白。當(dāng)今中國的城市化和工業(yè)化快速發(fā)展，但家庭主義(familism)仍然非常牢固。孝道以及支持和照顧家庭成員義務(wù)的文化仍然普遍存在和被提倡。H?m?l?inen、Chen和Zhao探討了儒家的家庭觀念對中國社會政策的影響，發(fā)現(xiàn)盡管目前中國的福祉體制受到“儒家思想”“社會主義意識形態(tài)”和“個(gè)人主義”的共同影響，但家庭仍然扮演著十分重要的角色，并在福祉供給方面發(fā)揮著核心作用[29]。Wang和Liu在研究中國福祉政策時(shí)關(guān)注到性別問題，認(rèn)為婦女在家庭中的無償勞動(dòng)(例如照顧家庭成員、護(hù)理病人等)為中國的福祉政策做出了貢獻(xiàn)，婦女在家庭中的無償勞動(dòng)填補(bǔ)了中國家庭政策的空白[30]。

埃斯平-安德森在《福祉資本主義的三個(gè)世界》日文版(2001年)序言中解釋了日本福祉體制難以定位的原因[31]，該解釋同樣也適用于中國，即中國的福祉制度(社會保障制度)仍處于發(fā)展過程中。盡管中國福祉制度基本框架(社會保障制度體系)已經(jīng)建立起來，但仍然處于一種未定型的狀態(tài)。在中國福祉供給的主要單位(國家、市場、家庭、社會組織等)里，家庭仍然發(fā)揮著核心作用。這點(diǎn)符合新川敏光的第四種家庭主義類型。除此之外，目前關(guān)于福祉國家的研究普遍認(rèn)為，絕大多數(shù)福祉國家并不屬于任何一種純粹的類型，而是具有混合型特征[32]。換句話說，埃斯平-安德森劃分的福祉體制的三種類型只是絕對模型，在現(xiàn)實(shí)中，許多福祉國家兼具有各種類型的元素。

三、國際上對中國福祉政策模式的解讀

在比較福祉國家研究的文獻(xiàn)中，主要有兩種理論解釋福祉國家的發(fā)展[33]。第一種是Wilensky的工業(yè)化理論[34]。Wilensky認(rèn)為，福祉國家是工業(yè)化的結(jié)果，從長遠(yuǎn)來看，工業(yè)化才是福祉國家產(chǎn)生與發(fā)展的根本原因。換句話說，他主張一種趨同理論，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致福祉國家。根據(jù)這一“經(jīng)濟(jì)假說”，隨著工業(yè)化和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國也將不可避免地成為福祉國家。也就是說，作為工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果，福祉國家將在中國“被動(dòng)地”得到構(gòu)建。另一種是Korpi等的權(quán)力資源動(dòng)員理論[34]。Korpi等認(rèn)為，福祉國家是由一種政治權(quán)力結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)形成的。如果遵循這一“政治假說”，中國成為福祉國家是困難的，有人認(rèn)為中國的勞工運(yùn)動(dòng)或工會的組織化或獨(dú)立性有待加強(qiáng)。朱思琳認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)中，中國變得越來越像一個(gè)“福祉國家”，過去以基本建設(shè)投資為主的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐晕慕绦l(wèi)生事業(yè)和社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的新財(cái)政支出結(jié)構(gòu)[35]。另外，中國政府致力于消除貧困(如精準(zhǔn)扶貧)，提高人民生活水平，發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的社會保障事業(yè)，而經(jīng)濟(jì)增長被看作是解決貧困等社會問題的根本辦法。因此，可以說中國屬于“經(jīng)濟(jì)假說”的范疇。

此外，中國是否走“福祉國家”的道路，不是由政治權(quán)力結(jié)構(gòu)所決定的，它是一個(gè)政策選擇的問題。沈潔指出，中國福祉政策的形成是由中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的[36]。范叢認(rèn)為，中國社會保障事業(yè)的發(fā)展是中國共產(chǎn)黨政策選擇的結(jié)果[37]。鄧小平曾指出，“歐洲發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)證明，沒有家庭不行，家庭是個(gè)好東西。我們還要維持家庭……歐洲搞福利社會，由國家、社會承擔(dān)，現(xiàn)在走不通了。老人多了，人口老化，國家承擔(dān)不起，社會承擔(dān)不起，問題就會越來越大……全國有多少老人，都是靠一家一戶養(yǎng)活的。中國文化從孔夫子起，就提倡贍養(yǎng)老人[38]。”那么自1992年以來，中國建立了什么樣的福祉體制？此外，中國一直強(qiáng)調(diào)有“特殊的國情”，那么中國的福祉政策有什么樣的“特殊性”？

首先，在埃斯平-安德森的福祉體制理論的影響下，東亞福祉國家論(4)東亞福祉國家論是學(xué)者們對東亞地區(qū)國家福祉政策總體特征進(jìn)行理論解釋的一種概稱，目前主要有“儒家福祉國家論”“發(fā)展主義福祉國家論”“生產(chǎn)主義福祉國家論”等幾種提法。成為解釋東亞國家福祉政策的主流。在東亞福祉國家論中，Jones提出了“儒家福祉國家論”(Confucian Welfare Regime)，其核心是家庭主義[39]。然而，這一理論被批評缺乏對儒家思想的明確定義，容易被濫用。例如，在過去儒家思想被視為經(jīng)濟(jì)增長的障礙，但現(xiàn)在卻被認(rèn)為是東亞經(jīng)濟(jì)增長的重要助力[40]。Holliday、Tang和Kwong-Leung認(rèn)為，在東亞國家，福祉政策被納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的政策工具，因此，這些國家被稱為“發(fā)展主義福祉國家”(Developmental Welfare State)或“生產(chǎn)主義福祉國家”(Productivist Welfare Regime)[41-42]。在關(guān)于東亞福祉國家論的探討中，中國也時(shí)常被納入討論范圍[43]，但在國際比較下，并沒有較好地被納入理論分析框架[44]。這里有兩個(gè)原因：一是中國正處于轉(zhuǎn)型期，20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初期中國的社會保障制度還在籌建中；二是中國具有“特殊性”。正如埃斯平-安德森的《福祉資本主義的三個(gè)世界》和Holliday、Wilding的《東亞的福祉資本主義》[45-46]所言，資本主義經(jīng)濟(jì)和民主政治是“福祉國家”產(chǎn)生的前提條件，而中國作為獨(dú)特的社會主義國家，難以被納入分析框架。

近年來，隨著中國的社會保障體系框架逐步完善，一些學(xué)者嘗試對中國的福祉體制進(jìn)行分類。Ringen和Ngok考察了中國福祉政策的特點(diǎn)，并對中國的福祉體制進(jìn)行定位。他們認(rèn)為，中國的社會保障政策從改革開放之初就以服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制改革為目標(biāo)，現(xiàn)在仍然發(fā)揮著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用。社會保障政策是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種手段，也是經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)組成部分。政府雖然沒有建立新的具有原創(chuàng)性的福祉體制，但在短時(shí)間內(nèi)建立起了社會保障體系，應(yīng)該受到贊揚(yáng)[47]。Mok和Qian持相同觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，2003年以來所提倡的“和諧社會”顯示了中央政府改善人民福祉的強(qiáng)烈政治意愿，但并沒有從根本上革新現(xiàn)有的福祉理念和福祉國家制度[48]。

那么中國的福祉政策是如何為經(jīng)濟(jì)增長服務(wù)的？ Yan、Chen和Li基于對中國西南地區(qū)某地級市2014—2017年福祉住房計(jì)劃的案例研究，提出“創(chuàng)業(yè)型福祉國家” (Entrepreneurial Welfare State)的福祉模式。他們指出，實(shí)施福祉政策的地方政府負(fù)責(zé)福祉支出，部分地方政府將專門用于福祉政策的資金轉(zhuǎn)移到產(chǎn)業(yè)政策上，使福祉政策服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長[49]。這在一定程度上反映出了地方政府與中央政府對待“福祉供給”的不同態(tài)度：中央政府希冀福祉政策得到有效貫徹落實(shí)，以促進(jìn)社會和諧、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)、踐行黨的宗旨，但部分地方政府作為福祉支出的直接責(zé)任方將福祉政策用于服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長。

四、中國福祉政策的功能

Titmuss指出，福祉政策只是“自然”社會系統(tǒng)內(nèi)置的自我調(diào)節(jié)機(jī)制的一部分，是由社會系統(tǒng)的“自然”運(yùn)作帶來的，目的是為了恢復(fù)平衡秩序[50]。換句話說，福祉政策是緩解資本主義經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定因素的“緩沖”裝置，是一種尋求恢復(fù)社會秩序的制度。然而，在福祉政策提供服務(wù)和收入保障的同時(shí)，福祉系統(tǒng)(社會保障制度)還被一些學(xué)者認(rèn)為具有社會分層的作用，是構(gòu)建階級和社會秩序的最重要制度[51]。關(guān)于福祉政策的功能，有兩種主要的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，即使是先進(jìn)的福祉國家也只是復(fù)制(甚至培養(yǎng))現(xiàn)有的階級社會[52]。許多新馬克思主義者支持這一觀點(diǎn)。O'Connor甚至宣稱，福祉政策提供了現(xiàn)有政權(quán)所尋求的合法性和社會穩(wěn)定性[53]。Piven和Cloward認(rèn)為，政府提供貧困救濟(jì)的意愿更多的是出于對社會穩(wěn)定受到威脅的擔(dān)憂，而不是基于民眾的迫切需要[54]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，福祉改革是緩解階級分化的政策舉措[55-57]。福祉消除了階級斗爭的根源，并成為統(tǒng)合民族國家社會的一種手段[58]。這類觀點(diǎn)可以追溯到社會心理學(xué)家Hyman的順從群體理論(Reference Group Theory)和Marshall的公民身份理論(Social Citizenship Theory)[59-60]。

Cook等將中國的福祉政策稱為“吸收社會沖擊”的手段和維持社會穩(wěn)定的政策工具[61]，滿足人民的福祉需求是中國政府政績和政權(quán)合法性的重要組成部分[62]，該政策在經(jīng)濟(jì)增長、社會穩(wěn)定和改善民生方面發(fā)揮了重要作用[63-64]。但是，中央政府和地方政府對福祉政策有著不同的認(rèn)識和態(tài)度。中央政府期待福祉政策發(fā)揮社會穩(wěn)定器和鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的作用。而地方政府作為福祉支出的直接責(zé)任方，面臨“經(jīng)濟(jì)增長”和“福祉供給”的兩難選擇，缺乏增加福祉支出的動(dòng)力。為此，中央政府將社會救助等福祉支出納入特定項(xiàng)目的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助范圍，并提供專項(xiàng)資金(專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)用于實(shí)施福祉政策。例如，為了建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，中央政府對中西部地區(qū)的居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)貼，對東部地區(qū)的居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予一半補(bǔ)貼。其他福祉項(xiàng)目，如免費(fèi)義務(wù)教育、學(xué)生營養(yǎng)餐計(jì)劃、農(nóng)村義務(wù)教育校舍改造、各種社會救助等，都是通過中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金(專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)來實(shí)施的。

五、結(jié)語

正如我們所看到的，中國的福祉體制模式在很大程度上依賴于家庭。福祉政策既服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長，亦是社會穩(wěn)定和強(qiáng)化政治合法性的關(guān)鍵。隨著獨(dú)生子女一代的父母步入老年，這種基于家庭主義的福祉模式必將難以為繼。因此，急需擴(kuò)大國家在福祉供給方面的作用。未來，中國政府將面臨“福祉供給”與“經(jīng)濟(jì)增長”的雙重重壓。因此，為應(yīng)對老齡化社會的挑戰(zhàn)，尋求低成本、可持續(xù)的福祉政策，必然會成為中國政府的政策導(dǎo)向。至于如何在有限的財(cái)政資源中分配“福祉供給”與“經(jīng)濟(jì)增長”所需的份額，則是對國家治理能力的考驗(yàn)。