面向政府數(shù)字化轉型的公務員數(shù)字素養(yǎng)：層次結構與培育路徑

王張華，張思睿

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

黨的十九大報告強調(diào)，要“善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術和信息化手段開展工作，以增強科學發(fā)展本領”[1]。十九屆四中全會進一步提出，要“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則”[2]。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算為代表的新一代數(shù)字技術在推動政府治理能力和治理水平不斷提升之時，也對公務員的數(shù)字素養(yǎng)和業(yè)務匹配能力提出了更高的要求。2021年，中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會頒布的《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動綱要》明確指出，“要提升領導干部和公務員的數(shù)字治理能力”[3]。作為政府治理行為的關鍵行動者，公務員數(shù)字素養(yǎng)的水平高低直接影響到政府治理效率和水平，關系著政府數(shù)字化轉型的成敗，是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的部分，受到學術界和實踐者們的廣泛關注和持續(xù)討論。

一、文獻綜述與問題的提出

“數(shù)字素養(yǎng)”一詞較早出現(xiàn)在教育學研究領域。2006年，王曉輝在《革命與沖突——教育信息化的教育學思考》一文中提及“數(shù)字素養(yǎng)”的概念[4]，但是并未引起學術界的關注。直到近幾年，數(shù)字技術的迅猛發(fā)展和廣泛應用極大地改變了人們工作、學習、交流、獲取信息及娛樂的方式，與“數(shù)字素養(yǎng)”相關的研究才開始顯著增多。

通過梳理現(xiàn)有文獻發(fā)現(xiàn)，學術界對于“數(shù)字素養(yǎng)”的內(nèi)涵認識漸趨豐富和多元。具體來看，國外學者較早關注到數(shù)字素養(yǎng)，數(shù)字素養(yǎng)的概念也經(jīng)歷了從狹義到廣義的演進變化。狹義的數(shù)字素養(yǎng)強調(diào)數(shù)字技術的應用能力，如1997年Paul Gilster在其著作《Digital Literacy》中對數(shù)字素養(yǎng)作出了深刻的闡述，提出數(shù)字素養(yǎng)即“當信息通過計算機呈現(xiàn)時，能夠從各種來源理解和使用多種格式的信息的能力”[5]215。其中認可度最高的是歐盟委員會的闡述，將數(shù)字素養(yǎng)定義為在工作、娛樂和交流中批判性地使用信息化工具的能力，并將其作為21世紀歐洲公民必備的8項核心素養(yǎng)之一[6]。相較言之，廣義的數(shù)字素養(yǎng)不僅關注工具意義上的應用能力，還考慮到數(shù)字責任、數(shù)字意識等價值層面的內(nèi)容。早在2004年，以色列學者Yoram Eshet—Alkalai將數(shù)字素養(yǎng)分解為圖片—圖像素養(yǎng)、再創(chuàng)造素養(yǎng)、分支素養(yǎng)、信息素養(yǎng)和社會—情感素養(yǎng)五部分[7]。數(shù)字素養(yǎng)的內(nèi)容框架開始被廣泛討論，國內(nèi)學者對此進行了較為系統(tǒng)的梳理(見表1)，數(shù)字素養(yǎng)的內(nèi)涵得到了進一步豐富和完善。從整個研究趨勢來看，國外學者早期對數(shù)字素養(yǎng)內(nèi)涵的理解局限在數(shù)字技術和數(shù)字工具的使用上，隨著數(shù)字技術的發(fā)展和深度應用，學術界對數(shù)字素養(yǎng)的理解也更加深入，對數(shù)字素養(yǎng)的認識也逐漸從關注個體維度使用數(shù)字技術的能力延伸到關注對整個數(shù)字技術的知識、態(tài)度和情感等復合維度。

表1 國外關于“數(shù)字素養(yǎng)”的主要框架模型[8]

隨后，關于數(shù)字素養(yǎng)的重要性和培育也開始受到國內(nèi)學者們的廣泛關注，主要集中在教育學和圖書館學等學科領域，以教師、學生及圖書館群體為主要研究對象。目前，我國學者也開始充分認識到數(shù)字素養(yǎng)教育的重要性以及圖書館在全民數(shù)字素養(yǎng)與技能提升中的重要主體地位[9]。以大學生群體為例，數(shù)字時代給大學生帶來了思維方式、學習方式與生活方式的巨大挑戰(zhàn)[10]，逐漸成為學界共識。有學者基于我國大學生數(shù)字素養(yǎng)的實際情況，研究大學生數(shù)字素養(yǎng)的教育路徑[8]，還有部分學者基于國內(nèi)公共圖書館與高校圖書館的數(shù)字素養(yǎng)實踐現(xiàn)狀剖析當前圖書館數(shù)字素養(yǎng)教育的不足，并提出圖書館數(shù)字素養(yǎng)教育的創(chuàng)新模式[11]，發(fā)揮圖書館對數(shù)字素養(yǎng)培育的教育和導向功能。

與此同時，隨著政府數(shù)字化轉型和數(shù)字政府建設的推進，聚焦“公務員”這一主體，探究其數(shù)字素養(yǎng)的研究也逐漸增多。主要集中在兩個維度：一是關于“公務員能力”的研究。作為行使公共權力、提供公共服務的主體，公務員的能力建設一直以來也受到學術界關注。通過對公務員能力建設研究熱點的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，公務員能力基本構成(公務員素質(zhì)、公務員能力、公務員精神)，公務員能力建設路徑探析(公務員培訓、公務員管理、能力建設)，公務員能力建設實踐創(chuàng)新(公務員勝任力、電子政務、服務型政府、職業(yè)化)是近20年來的主要研究熱點[12]。二是公務員能力視角下數(shù)字素養(yǎng)的研究。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈等數(shù)字技術在政府內(nèi)外治理活動中的應用，數(shù)字人才匱乏、公務員數(shù)字能力與數(shù)字環(huán)境不匹配等問題日益凸顯，學界的關注逐漸轉移到公務員數(shù)字能力之上。如燕博認為大數(shù)據(jù)時代公務員應該具備良好的數(shù)據(jù)意識及數(shù)據(jù)應用能力、獲得并處理不同渠道不同類型數(shù)據(jù)信息的能力、數(shù)據(jù)信息實時處理能力、保障數(shù)據(jù)信息的開放、透明和真實可靠的能力[13]；張曉等在分析英國數(shù)字政府轉型建設的特點、發(fā)展趨勢和基本經(jīng)驗的基礎上，對我國政府培養(yǎng)數(shù)字人才、技能和文化氛圍進行了經(jīng)驗總結[14]；劉振軍根據(jù)中國的行政生態(tài)環(huán)境特征，從核心能力、基本能力、層級能力和專業(yè)能力四大維度設計構建了以電子政務能力為核心的公務員職業(yè)能力模型[15]。

總體上看，現(xiàn)有研究圍繞“數(shù)字素養(yǎng)”及其分類主體(學生、老師和圖書館員)的“數(shù)字素養(yǎng)”等主題進行了富有價值的探討，但對公務員數(shù)字素養(yǎng)的研究尚待深入。在研究對象上，目前有關數(shù)字素養(yǎng)的文獻大多聚焦于學生、老師和圖書館員等主體，對公務員關注較少；在研究內(nèi)容上，缺乏政府數(shù)字化轉型語境下公務員數(shù)字素養(yǎng)的研究，公務員數(shù)字素養(yǎng)的重要性及意義未能得到凸顯；在指標構建上，關于公民數(shù)字素養(yǎng)的內(nèi)容框架研究十分豐富，國內(nèi)學者也較早地進行了引介，而對于公務員數(shù)字素養(yǎng)的內(nèi)容層次分析則較為薄弱。為此，本文通過闡明公務員數(shù)字素養(yǎng)的價值及其提升必要性，構建公務員數(shù)字素養(yǎng)的框架體系，指出培育公務員數(shù)字素養(yǎng)的有效路徑，為推動政府數(shù)字化轉型向縱深發(fā)展提供參考。

二、數(shù)智時代的公仆：培育公務員數(shù)字素養(yǎng)的必要性

習近平總書記指出，“善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運用數(shù)據(jù)，是領導干部做好工作的基本功”[16]。在數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展、政府治理數(shù)字化轉型加速的當下，廣大黨員干部及公務員必須適應數(shù)字時代發(fā)展的要求和挑戰(zhàn)。顯然，善于借助新興數(shù)字技術來提升自身干事創(chuàng)業(yè)的能力，是數(shù)字時代廣大黨員干部和普通公務員的必備技能和素養(yǎng)。

(一)培育公務員數(shù)字素養(yǎng)是破解政府人力資源困境的迫切需要

在數(shù)字化改革和發(fā)展進程中，政府部門的戰(zhàn)略規(guī)劃、招聘甄選、培訓學習、績效管理、薪酬福利、員工關系管理等人力資源管理職能模塊越來越重視數(shù)據(jù)分析在管理決策中的作用[17]。然而，傳統(tǒng)的政府人力資源管理模式已然不能適應數(shù)字時代的政府治理訴求，政府自身存在著人才儲備不足、人員數(shù)字素養(yǎng)水平不高以及人力資源管理機制滯后等問題。據(jù)對美國65個大中城市的有關調(diào)查顯示，員工能力不足是地方數(shù)字政府建設面臨的最大挑戰(zhàn)，高達67%的受訪者認為，為員工提供數(shù)據(jù)驅動決策方面的足夠培訓是最需要關注的挑戰(zhàn)[18]26。我國數(shù)字政府建設也面臨著同樣的難題，有研究指出，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中具有專業(yè)技術的年輕工作人員匱乏，在面對群眾日益多元的服務需求，面對數(shù)字技術賦能的政務服務信息系統(tǒng)與軟件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的數(shù)字服務意識、學習能力和應用能力還略有不足。”[19]也有學者指出，隨著大數(shù)據(jù)治理的迫切需求，政府對數(shù)字素養(yǎng)優(yōu)秀人才的吸引、培養(yǎng)和挽留日趨成為嚴峻的挑戰(zhàn)[20]，在薪酬待遇、績效管理和職業(yè)發(fā)展等諸多維度暴露出不少問題。相較于數(shù)智企業(yè)而言，一些工作崗位對大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等新興技術人才缺乏吸引力，數(shù)字化人才缺口等問題日漸凸顯。在政府數(shù)字化轉型階段，大量不確定性因素涌現(xiàn)，各種新問題、新挑戰(zhàn)層出不窮，諸如個人信息保護、疫情防控以及網(wǎng)絡輿情管理等問題越發(fā)復雜化和不確定。政府所面臨的社會環(huán)境復雜多變，身處其中的公務員也將面臨一系列挑戰(zhàn)。因此，不斷提升自身數(shù)字素養(yǎng)，增強對不同類型信息和技術進行挖掘、分析、研判以及使用的能力，是政府數(shù)字化人力資源管理的重要內(nèi)容。

(二)培育公務員數(shù)字素養(yǎng)是推進政府數(shù)字化轉型的內(nèi)在要求

隨著政府數(shù)字化轉型的深入，大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術的深度應用使得“政府管理中人工智能的‘替代效應’正在慢慢顯現(xiàn)，不少地方逐漸開始推出智能政務機器人，一些諸如信息咨詢、取號打印以及身份核查等簡單、重復、耗時的日常工作開始由人工智能替代，未來這種替代現(xiàn)象會越來越普遍和深入，傳統(tǒng)由自然人承擔的固有角色逐漸賦予了人工智能”[21]，對公務員的角色和能力素質(zhì)提出了新的要求。政府治理模式的轉型也越來越依靠公務員所掌握的能夠適應數(shù)字治理環(huán)境、駕馭數(shù)字設備與技術、實施數(shù)字政府治理的能力[22]。這種轉變不僅僅意味著需要改變公務員傳統(tǒng)的職業(yè)品質(zhì)和資質(zhì)要求，也蘊含著一系列需要擴充和提升的知識與技能，例如對大數(shù)據(jù)的感知、發(fā)掘、收集、處理及分析將成為數(shù)字時代公務員必備的技能和素養(yǎng)?？v觀近年涌現(xiàn)的一系列數(shù)字化創(chuàng)新實踐，其中以最多跑一次、不見面審批、一網(wǎng)通辦、數(shù)據(jù)要素改革和數(shù)字政府為典型代表[23]。公務員作為政策制度的具體執(zhí)行者，數(shù)字素養(yǎng)的高低在很大程度上影響著辦事流程是否優(yōu)化、數(shù)據(jù)壁壘是否打通以及治理手段是否完善，關系著政府數(shù)字化轉型的成敗。政府數(shù)字化轉型不僅依賴于先進的數(shù)字技術和平臺資源，更要求在一線承擔具體業(yè)務的公務員具備匹配的數(shù)字素養(yǎng)和勝任數(shù)字治理場景的能力。只有充分發(fā)揮公務員的創(chuàng)新性、主動性和積極性，才能推動數(shù)字技術的應用、政府機構的改革以及政務服務職能的更新優(yōu)化，實現(xiàn)政府治理方式由“線性化”轉向“系統(tǒng)化”，治理場景從“線下”遷移至“線上”的目標。

(三)培育公務員數(shù)字素養(yǎng)是提升數(shù)字政府治理能力的應有之義

新一輪信息技術革命以數(shù)字化和智能化為主要特征，加快實現(xiàn)數(shù)字化轉型是政府數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。公務員作為政府治理的關鍵行動者，是政府數(shù)字治理體系和治理能力的關鍵要素，公務員數(shù)字素養(yǎng)的高低直接決定著政府數(shù)字治理的能力和水平。從整體的視角來看，政府治理能力不是多項能力的簡單相加，而是所有能力構成的一個有機整體[24]，換言之，數(shù)字治理能力是一種動態(tài)的能力整合，而公務員的數(shù)字學習能力、數(shù)字決策能力以及數(shù)字服務能力是數(shù)字政府治理的核心能力。在當前的實踐中，得益于大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術的發(fā)展，政務服務的線上化趨勢明顯加快，公務員可以借助智能工具對大數(shù)據(jù)所構建的“樣本=總體”的全數(shù)據(jù)模式[25]39的分析而作出趨向于科學性和理性化的最優(yōu)決策，公共服務的數(shù)字化、智能化轉型對公務員的數(shù)字素養(yǎng)提出了更高要求。但目前的數(shù)字政府建設過于側重對基礎設施和數(shù)字平臺等“硬件層面”的優(yōu)化和搭建，對公務員數(shù)字思維、數(shù)字技能以及數(shù)字文化等“軟的要素”關注不夠，影響著政府數(shù)字化轉型向更廣、更深的層次發(fā)展，制約著政府數(shù)字治理能力的提升?；究梢源_定的是，隨著政府數(shù)字化轉型程度的日益深化，公務員數(shù)字素養(yǎng)的重要性會越來越突出，對政府數(shù)字化轉型的約束性也會愈加明顯。數(shù)字素養(yǎng)是公務員應對數(shù)字時代社會改革發(fā)展各種挑戰(zhàn)和危機的必備技能，將成為衡量數(shù)字政府治理能力的關鍵變量。

三、認識“數(shù)字素養(yǎng)”：公務員數(shù)字素養(yǎng)的概念演變與層次建構

隨著數(shù)字技術在社會生活中發(fā)揮愈加重要的作用，以“數(shù)字”取代“信息”更能凸顯新一代信息技術區(qū)別于以往信息技術的數(shù)字化本質(zhì)[26]。事實上，數(shù)字素養(yǎng)是信息素養(yǎng)、媒介素養(yǎng)、網(wǎng)絡素養(yǎng)等概念的延續(xù)與升華，是數(shù)字社會背景下公務員數(shù)字治理能力的核心要素。

(一)從“信息素養(yǎng)”到“數(shù)字素養(yǎng)”的演變

“信息素養(yǎng)”一詞最早由美國信息產(chǎn)業(yè)協(xié)會前主席Paul Zurkowski于1974年提出，他認為“信息素養(yǎng)”是“利用多種信息工具及主要信息資源使問題得到信息解答的技術和技能”[27]。此后，“信息素養(yǎng)”的概念逐漸在世界范圍內(nèi)被廣泛應用和傳播，但其關注的焦點主要集中在信息的獲取、分析和運用之上，無法適應數(shù)字化時代發(fā)展的大趨勢。隨著新一代數(shù)字技術的迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的熱度正在被一個新名詞——“數(shù)字化”所取代，“信息素養(yǎng)”被賦予了新的內(nèi)涵和外延，傳統(tǒng)“信息素養(yǎng)”的概念解釋力已不能適應數(shù)字化實踐的發(fā)展。在這種情況下，“數(shù)字素養(yǎng)”的概念開始被提及和重視，內(nèi)涵也在不斷豐富和完善。與之不同的是，“數(shù)字素養(yǎng)”的概念更為強調(diào)公務員應當具備推動數(shù)字化發(fā)展的一系列知識、技能和價值要求，是適應數(shù)字化發(fā)展的概念體系。但必須強調(diào)，對“數(shù)字素養(yǎng)”的理解和闡釋必須建立在“信息素養(yǎng)”的基礎之上。因為，“信息素養(yǎng)”是元素養(yǎng)，“數(shù)字素養(yǎng)”概念的提出離不開“信息素養(yǎng)”等其他素養(yǎng)概念的支撐[28]?！皵?shù)字素養(yǎng)”所強調(diào)的數(shù)字手段拓展就是以檢索、獲取、評價和利用信息的能力為基礎和前提?！皵?shù)字素養(yǎng)”是“信息素養(yǎng)”在數(shù)字時代的拓展與升華，是一個綜合的、動態(tài)的、開放的整合性概念，是源于各種素養(yǎng)流變所形成的一種內(nèi)在結構體系。

(二)公務員“數(shù)字素養(yǎng)”的層次結構

目前國內(nèi)外關于數(shù)字素養(yǎng)框架的研究成果為深入理解“數(shù)字素養(yǎng)”的內(nèi)涵、建構面向數(shù)字化轉型的公務員數(shù)字素養(yǎng)框架提供了有價值的參考。隨著我國數(shù)字政府建設進入快速發(fā)展期，思考新形勢下對公務員數(shù)字素養(yǎng)的現(xiàn)實要求，對公務員數(shù)字素養(yǎng)框架進行有效拓展與重新定義，顯得尤為必要。基于此，本文依循“心理接入→能力接入”的邏輯框架，將公務員的數(shù)字素養(yǎng)具體分解為含括“意識”“精神”“能力”“責任”在內(nèi)的四維要素結構(見圖1)。具體而言，“心理接入”主要指向的是意識和精神等觀念層面的要素，數(shù)字意識和精神的形成對整個數(shù)字素養(yǎng)提升有著基礎性的影響。公務員只有具備運用大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術的積極意識、潛在認同和感性認知等，才能真正推動政府數(shù)字化轉型的深入?！澳芰尤搿敝饕P涉的是公務員在數(shù)據(jù)采集和分析、數(shù)字技術應用布局等階段表現(xiàn)出來的實踐能力和對數(shù)字技術應用安全控制的責任要求，具體包括技能應用層面的信息能力、技術能力、協(xié)作能力、內(nèi)容創(chuàng)建能力和問題解決能力，以及安全層面的軟硬件安全、數(shù)據(jù)安全和隱私安全等數(shù)字責任要求。不難發(fā)現(xiàn)，將數(shù)字素養(yǎng)的意識和能力、精神和責任有機統(tǒng)一，有助于全面理解“公務員數(shù)字素養(yǎng)”的豐富內(nèi)涵。

第一，數(shù)字意識層。意識是一種高級心理功能，對個體的身心系統(tǒng)發(fā)揮著統(tǒng)合、管理和調(diào)控的作用[29]。數(shù)字意識是指公務員在長期的行政實踐活動中逐漸形成的對數(shù)據(jù)、信息的觀念和態(tài)度等心理品質(zhì)，它主要包括內(nèi)化的數(shù)字敏感意識、信息公開意識和法律法規(guī)意識。例如，怎樣在浩如煙海的信息中保持對有用信息的敏感性，并及時發(fā)現(xiàn)與民生熱點、社會焦點相關的重大社會信息，是考核和評價公務員數(shù)字敏感意識的關鍵。此外，信息公開意識的高低則取決于公務員向公眾提供政務服務信息的積極程度。更為重要的是，公務員應主動學習與“數(shù)字法治”相關的法規(guī)條文，避免由于數(shù)字法律意識不足而落入數(shù)字智能技術使用的陷阱中，尤為需要注意利用數(shù)字技術履職的合法性。

第二，數(shù)字精神層。數(shù)字精神是思想的升華，帶有強烈的價值取向性，直接影響公務員對待政府數(shù)字化轉型的價值認同度。首先是公務員對數(shù)字化轉型的認同感。在技術樂觀主義思想指導下的公務員群體摒棄了對技術的偏見，相信技術能夠推動政府治理朝著高質(zhì)高效的方向發(fā)展，提高了工作的積極性。其次是數(shù)字服務精神。作為政府治理關鍵行動者的公務員，應不斷發(fā)揚“孺子牛、老黃牛、拓荒?！钡膶嵏删?，加快政府數(shù)字化轉型，建設以人民為中心的服務型政府。最后是數(shù)字批判精神，指公務員在數(shù)字化管理和服務過程中，能夠辯證地對待數(shù)字技術的價值和作用，避免滑向“技術決定論”的窠臼，始終堅持以人為本的數(shù)字化發(fā)展道路。數(shù)字批判精神是肯定和否定的辯證統(tǒng)一，它既不贊同“否定一切”的顛覆性或毀滅性的變味批判，又不贊同“肯定一切”的無反思批判的盲從態(tài)度[30]。

第三，數(shù)字能力層。數(shù)字能力是指公務員在利用數(shù)字化工具開展政務工作時所展現(xiàn)出的包括信息能力、技術能力、協(xié)作能力、內(nèi)容創(chuàng)建能力和問題解決能力在內(nèi)的技能和素養(yǎng)。獲取、評估和處理數(shù)字信息的能力是最基礎的能力要求，技術能力則要求公務員對技術本身有清晰的認知并熟練掌握相關行政實踐活動的數(shù)字操作技能。在此基礎上，還對公務員利用信息、數(shù)據(jù)以及技術平臺進行內(nèi)容創(chuàng)建和問題解決的能力等提出了要求，既要求公務員能根據(jù)不同平臺的特性創(chuàng)建合適的數(shù)字內(nèi)容，以便讓公眾更快速、更準確地接受政府信息，又對公務員的問題解決能力和創(chuàng)新思維提出了新期待，是對公務員數(shù)字綜合能力的考驗。協(xié)作能力要求公務員破除“本位主義”和“數(shù)據(jù)至上”思想，通過大數(shù)據(jù)平臺與其他部門進行資源共享、合作協(xié)同。

第四，數(shù)字責任層。公務員的數(shù)字責任是指公務員在獲取、評估、處理以及運用信息的過程中，遵循一定的倫理規(guī)范，不危害社會或侵犯他人的合法權益，能自覺保護他人的知識產(chǎn)權和隱私權等，具體包括保護設備安全、數(shù)據(jù)安全和隱私安全。當前，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出巨量化、快速化和多樣化等特征，伴隨而來的還有設備破壞、數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)篡改等一系列問題。作為數(shù)字時代政府意志的實踐執(zhí)行者，公務員要主動承擔起確保軟硬件、數(shù)據(jù)和隱私等方面的安全責任，避免對政府和公民個人造成不必要的傷害，推動數(shù)字化發(fā)展健康有序，形成良好的數(shù)字化生態(tài)。

圖1 公務員“數(shù)字素養(yǎng)”的層次結構

值得注意的是，作為決策者的領導干部和作為執(zhí)行者的普通公務員，由于各自的任務指向不同，二者所應具備的數(shù)字素養(yǎng)也有所側重。具體而言，領導干部承擔著戰(zhàn)略決策和危機應對的職能，對其數(shù)字素養(yǎng)的要求主要集中在政府數(shù)字化轉型趨勢的判斷和預測以及突發(fā)事件的應急處理之上。而對基層公務員數(shù)字素養(yǎng)的要求則具有很強的直接性和操作性，著重強調(diào)信息技術操作能力和協(xié)作交流能力。盡管二者的數(shù)字素養(yǎng)要求有所差別，但不同層級的公務員能力要求絕對不是獨立的，而是存在著一種相互滲透的內(nèi)在聯(lián)系。從基層公務員到領導干部的數(shù)字素養(yǎng)要求，體現(xiàn)了對國家公務員隊伍整體的能力訴求，構成了公務員數(shù)字素養(yǎng)的縱向能力體系。

四、透視“數(shù)字素養(yǎng)”：數(shù)字化轉型背景下公務員數(shù)字素養(yǎng)存在的問題

數(shù)字時代挑戰(zhàn)和機遇并存。政府數(shù)字化轉型不僅驅動了政府業(yè)務流程再造和組織結構的變革，也對身處數(shù)字化轉型浪潮中的公務員提出了更大的挑戰(zhàn)，公務員數(shù)字素養(yǎng)不足的缺陷日益凸顯，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)對數(shù)字技術的理解和認知不足

技術認知是指技術主體對技術的理解、解釋和控制，是貫穿著客觀規(guī)則和主體創(chuàng)造力的過程。就大數(shù)據(jù)技術應用而言，不同的理解進一步對定義組織和技術標準構成了挑戰(zhàn)，并使得在公共管理中使用大數(shù)據(jù)的共享愿景或未來路線圖很難達成一致，減緩了大數(shù)據(jù)潛在使用價值的開發(fā)[31]。不難理解，公務員對數(shù)字技術的認知影響著應用和布局技術的信心和愿景，制約著政府數(shù)字化轉型的進程。互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心(CNNIC)發(fā)布的第49次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2021年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達10.32億，較2020年12月增長4296萬，互聯(lián)網(wǎng)普及率達73.0%[32]。互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字社會迅猛發(fā)展，帶來了社會公眾較為分散、無序的社會參與，而一些公務員對這種轉變?nèi)狈ψ銐虻恼J知。具體來看，現(xiàn)階段一些公務員對政府數(shù)字化轉型的理解依舊停留在表面，簡單地將政府數(shù)字化轉型視為是在原有電子政務的基礎軌道上布局大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等數(shù)字技術的過程，遠沒有認識到數(shù)字化轉型給政府業(yè)務流程、治理制度以及基本理念等帶來的變革性影響。同時，相關調(diào)查結果同樣表明，“相較于大數(shù)據(jù)的數(shù)學性、可量化性和技術性等抽象特征，公務員更關注與現(xiàn)實關聯(lián)更多的實時性、關聯(lián)性、精細化、獲取便利等顯性特征”[33]。這從某種程度上反映了現(xiàn)階段一些公務員對數(shù)字技術的認知和理解還處在比較低的水平，難以適應數(shù)字化轉型的需要。

(二)數(shù)字素養(yǎng)的考核缺乏統(tǒng)一標準

由于公務員所處的層級范圍、具體分工的不同，所承擔的具體事務和面臨的現(xiàn)實問題也存在較大差異，然而目前測度公務員數(shù)字素養(yǎng)水平的方法仍然過于簡單和粗糙，數(shù)字治理能力和績效的考核評估受到限制。有研究指出，受限于某些原因，尚且沒有出臺全國性或地區(qū)性的公務員媒介和數(shù)字素養(yǎng)標準和要求，給大數(shù)據(jù)時代公務員數(shù)字素養(yǎng)的提升帶來了巨大阻力[13]。與此同時，由于具體標準的缺乏，不同地區(qū)、不同部門在選拔數(shù)字人才的時候往往存在較大的主觀隨意性，經(jīng)常會從個人利益或者部門短期利益出發(fā)，掩蓋了數(shù)字化轉型真實的人才需求，使得被集中選拔出來的部分公務員依舊存在數(shù)字素養(yǎng)水平低下的問題，難以適應政府內(nèi)部管理和具體業(yè)務的數(shù)字化轉型要求，阻礙了政府數(shù)字化轉型的進程。此外，在不同標準指引下選拔出的公務員在工作能力、思維方式等各方面存在較大差異，會加劇相互之間的認識鴻溝，制約了公務員的數(shù)字化協(xié)同合作水平，也為公務員的懶政怠政提供了機會，不利于公務員整體素養(yǎng)和能力的提升，降低了政府的治理效能。

(三)區(qū)域數(shù)字能力不平衡問題凸顯

公務員數(shù)字素養(yǎng)的培育受到多種因素的綜合影響，直接導致了數(shù)字素養(yǎng)水平的區(qū)域和個體的差異問題，不僅表現(xiàn)為地區(qū)間的差異，而且在同一地區(qū)不同個體之間也存在較大差別。具體來看，由于東部地區(qū)和中西部地區(qū)、大城市和小城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的巨大差異，領導干部和公務員群體的科學素質(zhì)水平自然存在差距[34]，加之資源分配不均衡等原因，不同地區(qū)之間公務員獲取數(shù)字素養(yǎng)培訓的機會也相應不同，進一步加劇了不同地區(qū)之間公務員數(shù)字素養(yǎng)水平的差距。相關調(diào)查顯示，公務員普遍認為客觀因素是造成公務員個體數(shù)字素養(yǎng)差異的重要原因，有61.72%的公務員認為年齡偏大、文化程度不高、專業(yè)背景差異或工作性質(zhì)等客觀因素造成了公務員數(shù)字素養(yǎng)的差異[35]70。無論是不同地區(qū)之間，還是政府部門內(nèi)部，公務員數(shù)字素養(yǎng)的水平都顯示出巨大差異，公務員數(shù)字素養(yǎng)水平的不平衡問題日益凸顯。

(四)信息安全保障能力相對不足

隨著我國數(shù)字技術和互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，與世界各國之間信息交流的程度逐漸加深，政務服務也朝著網(wǎng)絡化、信息化的方向轉變。在此過程中，難免會面臨信息安全和數(shù)字化風險的問題，包括計算機病毒、網(wǎng)絡入侵和預設陷阱等。根據(jù)相關媒體報道，2016年5月108名洛杉磯政府工作人員遭到網(wǎng)絡釣魚郵件攻擊，約756000人的個人信息被竊取[36]，相關工作人員在面對網(wǎng)絡攻擊等其他安全隱患的困擾時缺乏應有的判別和預防能力。同時，數(shù)字化轉型過程中也潛藏著多重的風險，全球信息安全大會(RSA)在其2020年發(fā)布的《數(shù)字風險報告》中總結出了數(shù)字化時代必須面對的八類風險：網(wǎng)絡攻擊風險、動態(tài)員工風險、第三方風險、云轉換風險、數(shù)據(jù)和隱私風險、流程自動化風險、合規(guī)風險、業(yè)務彈性風險[37]。從課題組的訪談來看，部分訪談對象認為自己不具有較好的研判、預警和管控數(shù)字化風險的意識和能力，自身的風險管理素養(yǎng)還有待加強?，F(xiàn)階段，公務員作為數(shù)字信息技術的具體使用者和監(jiān)管者，比較缺乏相應的思維模式和技術能力，難以應對數(shù)字社會出現(xiàn)的各種風險和適應數(shù)字技術環(huán)境下的工作要求。

五、從“數(shù)字意識”到“數(shù)字能力”：面向數(shù)字化轉型的公務員數(shù)字素養(yǎng)培育策略

從政府數(shù)字化轉型的角度審視，為適應數(shù)字政府建設和發(fā)展的要求，公務員必須不斷提升數(shù)字素養(yǎng)，提高自身適應和運用數(shù)字技術的能力。公務員數(shù)字素養(yǎng)至少含括兩個層面的要求：一是意識層面，充分認識到提升數(shù)字素養(yǎng)的重要性和緊迫性；二是能力層面，提升運用數(shù)字化技術和應對數(shù)字化治理場景的素質(zhì)和能力。

(一)以理念促行動，雙向發(fā)力提升數(shù)字素養(yǎng)

堅持以人為本的價值導向，把握實踐與認識的辯證邏輯，將數(shù)字治理理念轉化為數(shù)字化治理實踐的動力。一方面，正確認識培育數(shù)字素養(yǎng)的價值和意義，消除抵觸數(shù)字化轉型的固化思想。從人的主體能動價值來看，公務員數(shù)字素養(yǎng)的高低決定了政府數(shù)字化服務和數(shù)字化治理能力，對政府數(shù)字化轉型的意義重大。為此，公務員必須重視數(shù)字化、理解數(shù)字化，充分了解關于數(shù)字中國、數(shù)字政府、數(shù)字社會和網(wǎng)絡強國等發(fā)展戰(zhàn)略，深刻領悟其中的精髓要義，提高對政府數(shù)字化轉型和數(shù)字政府建設的價值認同。同時，不斷破除固步自封的本位主義思想，總結推廣各地開展大數(shù)據(jù)管理分析、數(shù)字技術創(chuàng)新運用的成功經(jīng)驗，積極同國內(nèi)外展開經(jīng)驗交流。另一方面，秉承實踐出真知的理念，在治理實踐活動中不斷提升數(shù)字素養(yǎng)。強化以數(shù)字化應用為核心的公務員數(shù)字素養(yǎng)實踐機制，積極投身于數(shù)字服務實踐活動之中，提升公務員數(shù)字化轉型的參與感。通過參與數(shù)字治理實踐活動中的具體問題和項目任務，不斷增強公務員獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運用數(shù)據(jù)的綜合性能力。讓公務員在實踐中提高自身的數(shù)字素養(yǎng)和數(shù)字能力，擁有更多的工作自主性和創(chuàng)造性，提高對數(shù)據(jù)資源及數(shù)字技術的駕馭能力。

(二)做好統(tǒng)籌謀劃，夯實數(shù)字素養(yǎng)培育基礎

培育公務員數(shù)字素養(yǎng)是一項涉及政府公務人員數(shù)字化理念更新、數(shù)字治理能力提升的系統(tǒng)性工程，離不開中央層面的統(tǒng)籌謀劃和頂層設計。首先，合理布局新基建，加快完善包括公共數(shù)據(jù)平臺、通信設施和數(shù)據(jù)中心在內(nèi)的數(shù)字基礎設施。構建以基礎庫、主題庫、專題庫為核心，覆蓋各級、各部門政務信息資源的大數(shù)據(jù)資源體系。同時，循序漸進地推動新舊平臺系統(tǒng)的更新?lián)Q代，加快專業(yè)化數(shù)字人才與一般崗位人員的“結對”幫扶，發(fā)揮專業(yè)人員的“傳幫帶”作用，加快傳統(tǒng)崗位人員對數(shù)字化服務工作模式的深入了解[38]。其次，結合數(shù)字時代的發(fā)展要求，研究符合我國國情和治理實踐的數(shù)字素養(yǎng)框架，將龐大的“素養(yǎng)體系”細化為具有操作性的“素養(yǎng)單元”，形成標準化、系統(tǒng)化的素養(yǎng)體系，指明公務員數(shù)字素養(yǎng)的發(fā)展方向。同時，開發(fā)數(shù)字素養(yǎng)標準化測評體系，依托人工智能、大數(shù)據(jù)等新興技術的支撐，建立常態(tài)化、精準化和實時化的評估考核機制。最后，切實加強頂層設計，促進政府各級各類機構間的數(shù)字合作協(xié)同，打造人機協(xié)同的公共服務模式，進一步整合組織內(nèi)部的數(shù)據(jù)化職能，明晰數(shù)字化崗位的技能標準。

(三)健全相關制度，多措并舉強化機制保障

培養(yǎng)公務員的數(shù)字素養(yǎng)，需要從人才引進、培養(yǎng)、評價、流動和激勵等多維度共同發(fā)力，加快構建適應數(shù)字時代的人力資源管理體制，形成有利于公務員數(shù)字素養(yǎng)與技能提升的制度環(huán)境。一是變革考評獎勵機制。明確數(shù)字人才的激勵標準與流程，重視數(shù)字人才在數(shù)據(jù)預判、使用與開放上的能力開發(fā)和培育。對具有較高素養(yǎng)和技能水平的數(shù)字化人才，采取物質(zhì)激勵與精神激勵結合的方式，激發(fā)數(shù)字人才干事創(chuàng)業(yè)的動力和信心。另外，完善針對數(shù)字人才的“破格聘用”機制，暢通人員流動、晉升的渠道，打破數(shù)字人才流動中的制度藩籬和區(qū)域阻隔。二是建立動態(tài)的評價機制。鼓勵公眾、媒體等社會群體對公務員的數(shù)字素養(yǎng)進行民主測評，及時反饋公務員數(shù)字履職和數(shù)字服務的能力水平，促使公務員不斷提升數(shù)字素養(yǎng)。三是建立適配數(shù)字化創(chuàng)新的容錯糾錯機制。數(shù)字化轉型是現(xiàn)代政府整體性、系統(tǒng)性的創(chuàng)新工程，既需要中央層面的頂層設計，又離不開地方政府積極地開展先行先試的局部試點式創(chuàng)新，如“最多跑一次改革”“健康碼”等。同時，營造鼓勵數(shù)字化創(chuàng)新的氛圍，激發(fā)地方政府及其公務員群體主動進行數(shù)字化服務創(chuàng)新，創(chuàng)造和形成容納創(chuàng)新試錯的空間和機制。

(四)加強育才引智，注重數(shù)字人才隊伍建設

數(shù)字人才是政府數(shù)字化轉型的基礎，加快數(shù)字人才隊伍建設是推動政府數(shù)字化轉型向縱深發(fā)展的必備條件。首先，加大各級財政投入。加強對公務員數(shù)字素養(yǎng)與技能薄弱地區(qū)的系統(tǒng)培訓和資金投入。建立全員培訓體系，針對不同類型、不同年齡階段的公務員群體，綜合考慮公務員自身的崗位特征，采取多種多樣的培訓方式。以具體的業(yè)務場景為導向，針對不同業(yè)務場景和能力訴求，分層次、分類別、分階段地推進公務員數(shù)字素養(yǎng)培訓。同時，線上線下同步發(fā)力，充分融合多媒體技術輔助教學，激發(fā)公務員的學習積極性。其次，重視數(shù)字人才的儲備和培養(yǎng)。將數(shù)字素養(yǎng)培育的相關內(nèi)容納入到基礎教育教學實踐活動之中，開設數(shù)字素養(yǎng)與數(shù)字技能提升課程，推動數(shù)字素養(yǎng)培育的相關實訓實踐活動。與此同時，建立數(shù)字人才的職業(yè)教育體系，打造一批高質(zhì)量的聚焦數(shù)字化發(fā)展訴求的中高職院校，拓寬數(shù)字人才的輸入來源，滿足不同崗位“術業(yè)有專攻”的現(xiàn)實需求。最后，打造學習型政府。激發(fā)公務員提升數(shù)字素養(yǎng)的積極性，主動培養(yǎng)數(shù)據(jù)意識，學習數(shù)字技能。通過在實踐中學習和養(yǎng)成數(shù)字素養(yǎng)，樹立先進典型，發(fā)揮榜樣的示范帶頭作用，在組織內(nèi)部營造一種學習創(chuàng)新的良好氛圍。

六、結語

在大數(shù)據(jù)智能時代，公務員數(shù)字素養(yǎng)的培育是一項兼具系統(tǒng)性和長期性的工程，開始受到實務部門和學術界的廣泛關注，具有重要的理論價值和實踐意義。然而值得注意的是，我國公務員數(shù)字素養(yǎng)的培育是普遍性與特殊性的統(tǒng)一，世界其他國家的經(jīng)驗可以借鑒，但更重要的是探索一條符合我國政府數(shù)字化轉型和數(shù)字化發(fā)展的實踐道路，需要與時俱進地深化拓展。未來可以從以下方面進一步拓展該議題的研究：一是繼續(xù)完善公務員數(shù)字素養(yǎng)框架?，F(xiàn)階段，從“心理接入→能力接入”邏輯出發(fā)構建的公務員數(shù)字素養(yǎng)框架模型缺乏實踐檢驗和實證驗證，其適用性尚待確認，未來可以運用扎根理論或實證研究不斷修正該理論框架。二是對公務員數(shù)字素養(yǎng)進行實證測度和評估。由于條件的限制，缺乏對不同地區(qū)、不同級別和不同崗位的公務員數(shù)字素養(yǎng)的現(xiàn)狀調(diào)查與分析，未來可以采用多樣化的調(diào)查方式和測量工具，實證研究公務員數(shù)字素養(yǎng)的問題及梗阻所在。三是建立健全公務員數(shù)字素養(yǎng)培育的制度安排。建立一套科學完善的公務員數(shù)字素養(yǎng)培育機制，不僅是對現(xiàn)實政府數(shù)字化轉型的回應，也是推動政府治理能力不斷提升的關鍵所在。