公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的功能異化與制度完善

徐本鑫，江芷珊

（1.安徽師范大學法學院，安徽 蕪湖 241002；2.暨南大學法學院，廣東 廣州 510000）

公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)，系檢察機關(guān)在承辦公益訴訟案件過程中向其他主體調(diào)取證據(jù)、核實案情的一項權(quán)力。在公益訴訟檢察制度中，檢察調(diào)查核實權(quán)發(fā)揮著多種功能作用。理論上，有觀點認為公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)發(fā)端于訴訟當事人證明權(quán)，是實現(xiàn)法律監(jiān)督的手段，具有調(diào)查收集證據(jù)、實現(xiàn)法律監(jiān)督的功能，以上功能的運作為獲得勝訴結(jié)果這一根本功能目的提供保障[1]。另有觀點著重強調(diào)公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的法律監(jiān)督功能，并主張重設(shè)一般監(jiān)督權(quán)，以確保檢察機關(guān)在運用公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)調(diào)查核實時獲取準確且充分的事實參數(shù)，彰顯法律監(jiān)督機關(guān)的功能定位[2]。實踐中，檢察機關(guān)未厘清公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的應(yīng)然功能以及各功能間關(guān)系，常以訴訟當事人證明權(quán)為抓手行使檢察調(diào)查核實權(quán)，產(chǎn)生“傾向一般監(jiān)督、調(diào)查重于核實、片面追求勝訴”等功能異化問題。因此，厘清公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的應(yīng)然功能并有效防止其功能異化，是強化公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的關(guān)鍵，不僅影響公益訴訟辦案質(zhì)量，而且關(guān)系法律監(jiān)督實際效能。

一、公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的應(yīng)然功能

公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的應(yīng)然功能是指與其權(quán)力性質(zhì)相一致的有利效能。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)本質(zhì)為檢察權(quán)，其應(yīng)然功能包括“實現(xiàn)法律監(jiān)督、調(diào)查核實案情、保障公益訴訟”三方面。其中，實現(xiàn)法律監(jiān)督是公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的根本功能。檢察機關(guān)利用公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)調(diào)查案情、核實證據(jù)時需圍繞當前辦理的法律監(jiān)督事項進行，在推動公益訴訟進程時需以實現(xiàn)法律監(jiān)督為必要，不可為獲得勝訴結(jié)果過度調(diào)查核實。

（一）實現(xiàn)法律監(jiān)督

公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)由法律監(jiān)督權(quán)衍生，其根本功能應(yīng)著眼于實現(xiàn)法律監(jiān)督?！稇椃ā返?34 條①《憲法》第134 條：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！敝该鳈z察機關(guān)的功能定位為法律監(jiān)督機關(guān)。《中華人民共和國人民檢察院組織法》（下文簡稱《檢察院組織法》）第2 條②《檢察院組織法》第2 條：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。人民檢察院通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權(quán)益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威，保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進行?！痹俅螐娬{(diào)，檢察機關(guān)是以國家法律監(jiān)督機關(guān)身份來行使檢察權(quán)。檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)系同一職權(quán)的兩種不同表達方式?！稒z察院組織法》第21 條規(guī)定③《檢察院組織法》第21 條：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。抗訴、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關(guān)規(guī)定?！保诼男蟹杀O(jiān)督職能的過程中，人民檢察院享有調(diào)查核實權(quán)。在檢察機關(guān)憲法地位為法律監(jiān)督機關(guān)的情形下，調(diào)查核實權(quán)源于法律監(jiān)督權(quán)，是一種實現(xiàn)法律監(jiān)督功能的手段性職權(quán)。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)本質(zhì)為檢察權(quán)，其根本功能是在公益訴訟領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)法律監(jiān)督。一方面，適用層面的特殊性無法改變具體職權(quán)的本源性。法律明確規(guī)定調(diào)查核實權(quán)源于法律監(jiān)督權(quán)，這適用于所有類型的調(diào)查核實權(quán)，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)也不能除外。另一方面，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)作用于公益訴訟領(lǐng)域，“提起公益訴訟”職權(quán)是公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的“地基”。而“提起公益訴訟”系一種法律監(jiān)督表現(xiàn)形式，法律監(jiān)督通過訴訟得以促成[3]。因此，作用于公益訴訟領(lǐng)域的調(diào)查核實權(quán)亦為一種助力法律監(jiān)督的手段性職權(quán)。

公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的根本功能旨在實現(xiàn)法律監(jiān)督，而法律監(jiān)督的關(guān)鍵體現(xiàn)在“法律”二字，區(qū)別于一般監(jiān)督。“一般監(jiān)督”是中華人民共和國成立之初，我國在借鑒蘇聯(lián)“一般監(jiān)督”理論基礎(chǔ)上構(gòu)建的，囊括公訴、偵查、訴訟監(jiān)督、監(jiān)督行政決議命令和措施的合法性問題和國家工作人員守法情況等職能在內(nèi)的具有中國特色的監(jiān)督理論[4]。一般監(jiān)督的范圍極其廣泛，不僅僅限于對違法行為的監(jiān)督，也涉及對其他非法律事項的監(jiān)督。但從歷史發(fā)展層面看，我國檢察機關(guān)的法律監(jiān)督自1979 年《憲法》修正后已不再實行全覆蓋、全方位的一般監(jiān)督，轉(zhuǎn)而圍繞刑事訴訟活動中國家機關(guān)及其工作人員的特定活動展開；自2017 年設(shè)立公益訴訟制度后又拓展監(jiān)督場域，增加對行政機關(guān)的違法履職行為、不作為行為的監(jiān)督；自2018 年職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)由監(jiān)察委員會行使后限縮自身范圍，取消對國家機關(guān)公職人員的法紀監(jiān)督[5]。自此，針對司法裁判實行的訴訟監(jiān)督與圍繞行政行為合法性展開的行政法律監(jiān)督，共同構(gòu)成互斥但周延的法律監(jiān)督范疇[4]。有限性是檢察法律監(jiān)督功能的主要特征，即檢察法律監(jiān)督具有特定的界限與范圍[6]。法律監(jiān)督不同于包羅萬象的一般監(jiān)督，其旨在評價法律行為的違法狀態(tài)，不對非法律事項進行評價。作為法律監(jiān)督權(quán)的手段性職權(quán)，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)不應(yīng)傾向一般監(jiān)督，而應(yīng)順應(yīng)法律監(jiān)督的歷史發(fā)展，著眼于“法律”，將實現(xiàn)法律監(jiān)督定位為根本功能。

（二）調(diào)查核實案情

調(diào)查核實案情是公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的直接功能。根據(jù)《檢察院組織法》第21 條，檢察機關(guān)具有行使調(diào)查核實權(quán)并提出抗訴、糾正意見、檢察建議以實現(xiàn)法律監(jiān)督功能的權(quán)限。調(diào)查核實權(quán)服務(wù)于提出抗訴、糾正意見、檢察建議，即提出正確合理的抗訴、糾正意見、檢察建議需要對案件相關(guān)證據(jù)線索進行收集與核查。具體到公益訴訟，提升檢察建議信服力的前提條件是依法開展調(diào)查核實工作，收集相關(guān)證據(jù)材料，查清違法事實[7]。

公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)由法律監(jiān)督權(quán)派生，屬監(jiān)督權(quán)范疇，不具有進攻性，其中“調(diào)查”服務(wù)于“核實”，旨在實現(xiàn)法律監(jiān)督。關(guān)于“調(diào)查”與“核實”的關(guān)系，有觀點認為調(diào)查核實權(quán)是調(diào)查權(quán)和核實權(quán)的復合體，“調(diào)查”與“核實”是并列關(guān)系[8]；另有觀點認為調(diào)查是實現(xiàn)核實目的的手段[9]。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)歸屬于監(jiān)督權(quán)，“調(diào)查”與“核實”應(yīng)是手段與目的的關(guān)系。第一，一般而言，“調(diào)查”多指向證據(jù)材料的找尋與收集，“核實”則定位于了解并辨別相關(guān)情況的真?zhèn)?。在法律監(jiān)督視域下，檢察機關(guān)利用公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)了解相關(guān)案情，其目的并非為獲取確切證據(jù)，而是為了解整個案件的具體情況，形成內(nèi)心確信，以避免法律監(jiān)督的盲目性與自發(fā)性，平衡實體正義與程序正義的關(guān)系[8]?？芍昂藢崱笔悄康?，“調(diào)查”是進行核實的手段。第二，調(diào)查核實權(quán)屬于程序意義上的監(jiān)督權(quán)，而調(diào)查權(quán)則對實體權(quán)利產(chǎn)生影響。若調(diào)查核實權(quán)被定性為調(diào)查權(quán)與核實權(quán)的復合體，其性質(zhì)將產(chǎn)生混淆。法律監(jiān)督權(quán)是公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的上位權(quán)力，這說明公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)是一項通過程序制約來實現(xiàn)監(jiān)督的程序性權(quán)力，不具有終局實體意義[10]。而調(diào)查權(quán)廣泛應(yīng)用在行政執(zhí)法等領(lǐng)域，通過查封扣押、限制人身自由等多種調(diào)查方式以對實體權(quán)利產(chǎn)生作用，具有強烈的進攻屬性，與法律監(jiān)督性質(zhì)不相符合。因此，“核實”為公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的核心要義，“調(diào)查”服務(wù)于“核實”，即調(diào)查方式的行使以實現(xiàn)程序監(jiān)督為限度，無須具備進攻性質(zhì)，觸及實體權(quán)利范疇。

（三）保障公益訴訟

保障公益訴訟系公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的應(yīng)然功能之一。檢察機關(guān)利用公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)進行案情調(diào)查與核實，為公益訴訟案件的順利終結(jié)提供證據(jù)材料保障。公益訴訟的推進過程以證據(jù)為支點，若沒有證據(jù)，便難以證明有關(guān)主體行為的違法性以及該違法行為施加于公共利益的破壞性，也就無法達到促使有關(guān)主體積極糾正違法行為以實現(xiàn)法律監(jiān)督的效果[11]。在相關(guān)條文中，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的保障公益訴訟功能被證實與認可。第一，《檢察院組織法》第21 條是確保第20 條①《檢察院組織法》第20 條：“人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)；（二）對刑事案件進行審查，批準或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）對刑事案件進行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；（四）依照法律規(guī)定提起公益訴訟；（五）對訴訟活動實行法律監(jiān)督；（六）對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督；（七）對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督；（八）法律規(guī)定的其他職權(quán)?！敝殭?quán)有效運行的保障性規(guī)定。第20 條明確列舉刑事偵查權(quán)、批準逮捕權(quán)、提起公益訴訟、訴訟監(jiān)督等法律監(jiān)督職權(quán)，但未將調(diào)查核實權(quán)納入所列獨立職權(quán)的范疇中。而第21 條既規(guī)定了“調(diào)查核實”這一過程性保障手段，又規(guī)定了提起抗訴、糾正意見、檢察建議等結(jié)果性處理措施，用以保障第20 條中提及的“提起公益訴訟”等法律監(jiān)督職權(quán)的有效運行[9]。第二，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（下文簡稱《辦案規(guī)則》）規(guī)定②《辦案規(guī)則》第71 條：“人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，圍繞以下事項進行調(diào)查：（一）國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實；（二）行政機關(guān)的監(jiān)督管理職責；（三）行政機關(guān)不依法履行職責的行為；（四）行政機關(guān)不依法履行職責的行為與國家利益或者社會公共利益受到侵害的關(guān)聯(lián)性；（五）其他需要查明的事項?！钡?3 條：“調(diào)查結(jié)束，檢察官應(yīng)當制作《調(diào)查終結(jié)報告》，區(qū)分情況提出以下處理意見：（一）終結(jié)案件；（二）提出檢察建議?！钡?6 條：“人民檢察院立案后，應(yīng)當調(diào)查以下事項：（一）違法行為人的基本情況；（二）違法行為人實施的損害社會公共利益的行為；（三）社會公共利益受到損害的類型、具體數(shù)額或者修復費用等；（四）違法行為與損害后果之間的因果關(guān)系；（五）違法行為人的主觀過錯情況；（六）違法行為人是否存在免除或者減輕責任的相關(guān)事實；（七）其他需要查明的事項。對于污染環(huán)境、破壞生態(tài)等應(yīng)當由違法行為人依法就其不承擔責任或者減輕責任，及其行為與損害后果之間不存在因果關(guān)系承擔舉證責任的案件，可以重點調(diào)查（一）（二）（三）項以及違法行為與損害后果之間的關(guān)聯(lián)性?！钡?9 條：“調(diào)查結(jié)束，檢察官應(yīng)當制作《調(diào)查終結(jié)報告》，區(qū)分情況提出以下處理意見：（一）終結(jié)案件；（二）發(fā)布公告?！?，檢察機關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時需調(diào)查公共利益受損事實、行政機關(guān)監(jiān)管職責、行政機關(guān)不依法履職行為、受損事實與不履職行為間的因果關(guān)系等事項；在承辦民事公益訴訟案件時應(yīng)核查違法行為人情況、違法行為、公益損害類型、因果關(guān)系、主觀過錯、免責事由等事項。只有查明這些事項后，檢察機關(guān)才能根據(jù)具體情況決定終結(jié)案件或提起檢察建議或發(fā)出公告，從而推動行政公益訴訟或民事公益訴訟向前發(fā)展。

但是，保障公益訴訟不等同于片面追求勝訴。保障公益訴訟是指在公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)支持下，確保公益訴訟進程按照法律法規(guī)預設(shè)軌跡順利向前發(fā)展至受損法律秩序修復之時的一種功能，其是檢察機關(guān)以法律監(jiān)督機關(guān)身份行使調(diào)查核實權(quán)時所欲求的目的效果。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)主要為檢察建議與公告的提出或者訴前程序中案件的終結(jié)提供證據(jù)支持，推動公益訴訟進程，修復受損法律秩序。若訴前程序無法實現(xiàn)案件的順利終結(jié)以使違法行為得以糾正時，借助公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)收集的證據(jù)亦可在訴訟階段運用，但此時的證據(jù)運用皆圍繞法律監(jiān)督展開，證據(jù)運用后的情況結(jié)果無論是勝訴還是敗訴，仍為法律監(jiān)督所允許，皆為維護法律秩序的客觀效果。而片面追求勝訴功能則是以訴訟當事人的視角來展開。在公益訴訟中，檢察機關(guān)享有訴訟當事人這一形式身份。若執(zhí)著于訴訟當事人身份，檢察機關(guān)勢必會以贏得勝訴作為根本目標，在訴前程序、訴訟階段中利用調(diào)查核實權(quán)搜尋一切有利于其贏得勝訴的證據(jù)材料，過度調(diào)查核實。

二、公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的功能異化

公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)具有“實現(xiàn)法律監(jiān)督、調(diào)查核實案情、保障公益訴訟”等應(yīng)然功能。但在司法實踐中，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)偏離預設(shè)的發(fā)展路徑，出現(xiàn)功能異化現(xiàn)象，進而產(chǎn)生擾亂法律秩序、模糊權(quán)力性質(zhì)、浪費司法資源等一系列危害。

（一）“實現(xiàn)法律監(jiān)督”異化為“傾向一般監(jiān)督”

實現(xiàn)法律監(jiān)督為公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的根本功能，但在實踐運行中，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)逾越法律監(jiān)督范疇，未圍繞行為合法性問題展開調(diào)查核實，傾向一般監(jiān)督。

例如，在A 省W 市某區(qū)檢察院治理路面殘留螺絲釘安全隱患公益訴訟一案中，2021 年3 月，檢察機關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)轄區(qū)的主干道路上殘留裸露螺絲釘，存在較大的安全隱患。檢察機關(guān)舉一反三，集中干警力量對全市主干道路進行排查，共發(fā)現(xiàn)9 處殘留螺絲釘及鋼筋。后檢察機關(guān)向市區(qū)兩級城管局發(fā)出檢察建議，敦促其依法履職[12]。盡管上述案件取得積極效果，但檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)卻超出法律監(jiān)督范圍。檢察機關(guān)調(diào)查核實一處安全隱患后，便滿足向行政機關(guān)制發(fā)檢察建議的條件，督促行政機關(guān)及時處理相關(guān)問題并主動排查清除全市主干道路上的隱患。但檢察機關(guān)卻選擇對全市主干道路進行親自排查，花費大量時間、精力調(diào)查核實本應(yīng)由行政機關(guān)管轄的非法律事項。上述行為一方面偏離了法律監(jiān)督之要義，復歸包羅萬象的一般監(jiān)督，侵越行政機關(guān)職能范圍；另一方面浪費司法資源，加重檢察機關(guān)的工作負擔。又例如，X 區(qū)檢察院處理欠繳國有土地出讓金問題行政公益訴訟一案中，X 區(qū)檢察院根據(jù)上級機關(guān)的指示命令，發(fā)現(xiàn)某公司存在欠繳國有土地出讓金問題。檢察機關(guān)通過調(diào)取行政機關(guān)的“三定”方案及其他履職證據(jù)材料，查明了解案件情況，并向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議[13]。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)圍繞“法律”二字運行，重點是對行為違法性進行調(diào)查核實。檢察機關(guān)調(diào)查核實行政機關(guān)“三定”方案并根據(jù)“三定”方案制發(fā)行政公益訴訟檢察建議，實際上突破“法律”二字，偏向超越法律范疇的“一般監(jiān)督”?！叭ā狈桨甘切姓C關(guān)為明確內(nèi)部分工，厘清內(nèi)部責任而制定的內(nèi)部文件。行政機關(guān)是否及時履行內(nèi)部文件規(guī)定的職責，歸屬于行政機關(guān)的內(nèi)部責任問題，不涉及違法問題。檢察機關(guān)為保護公共利益而介入行政內(nèi)部事項，不僅有干預行政事務(wù)之疑，還將行政內(nèi)部文件的拘束力等同于法律的拘束力，造成法律秩序?qū)用嫔系幕靵y。

（二）“調(diào)查核實案情”異化為“調(diào)查重于核實”

對公益訴訟案情進行調(diào)查與核實，是公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的應(yīng)有之義。作為實現(xiàn)法律監(jiān)督的手段性職權(quán)，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)屬于監(jiān)督權(quán)范疇，其行使的目的在于印證對法定監(jiān)督情形之存在的預判[14]，“調(diào)查”為“核實”服務(wù)，具有中立性。但實踐中，為確保公益訴訟的辦案績效，檢察機關(guān)有意強化調(diào)查核實權(quán)的剛性效力，其所持立場常帶有進攻性，促使公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)運行過程中出現(xiàn)調(diào)查重于核實的情形，模糊權(quán)力的中立性質(zhì)。

以刑事附帶民事公益訴訟為例，檢察機關(guān)常通過提前介入指導刑事偵查工作來獲取提起公益訴訟所需證據(jù)。例如，在F 省J 市檢察院訴Q某某等人非法獵殺珍稀野生動物（海豚）刑事附帶民事公益訴訟一案中，海警局于2020 年3 月13 日對Q 某某非法捕獵、殺害國家二級保護動物——瑞氏海豚一案進行立案偵查。在“生態(tài)檢察+公益訴訟”機構(gòu)優(yōu)勢的指引下，J 市檢察院提前介入引導偵查，獲取公益訴訟相關(guān)證據(jù)材料，并于8 月20 日以刑事附帶民事公益訴訟案由立案并發(fā)布公告，且在公告期滿后未有法定機關(guān)與有關(guān)組織就本案提起訴訟的情形下提起訴訟[15]。檢察機關(guān)在辦理上述公益訴訟案件過程中秉承進攻性立場，借用強制性質(zhì)的刑事偵查權(quán)以獲取公益訴訟證據(jù)材料，調(diào)查重于核實。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)作為監(jiān)督權(quán)，有其中立性與客觀性[16]。但檢察機關(guān)提前介入并指導刑事偵查的行為卻具有進攻性，與公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的監(jiān)督權(quán)性質(zhì)不相符合。原因有二：一是，依據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定①《民事訴訟法》第58 條：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”，檢察機關(guān)若想以原告身份提起民事公益訴訟，需滿足沒有法定機關(guān)、有關(guān)組織或者法定機關(guān)、有關(guān)組織不提起訴訟的條件。即檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，訴訟的主體資格具有“補充性”與“備位性”。但檢察機關(guān)提前介入刑事偵查階段并予以指導，在掌握一定證據(jù)材料后再發(fā)布公告，實質(zhì)上已將自身定位為第一順位起訴人，持進攻性立場。此時，發(fā)出公告流于形式。若發(fā)出公告后有相應(yīng)法定機關(guān)或組織提起民事公益訴訟，檢察機關(guān)提前介入刑事偵查階段以獲取公益訴訟證據(jù)材料的行為則會形成新的問題——產(chǎn)生浪費司法資源之嫌。二是，刑事偵查權(quán)具有限制人身與財產(chǎn)等實體權(quán)利的強制性。而《辦案規(guī)則》第35 條②《辦案規(guī)則》第35 條：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以采取以下方式開展調(diào)查和收集證據(jù)：（一）查閱、調(diào)取、復制有關(guān)執(zhí)法、訴訟卷宗材料等；（二）詢問行政機關(guān)工作人員、違法行為人以及行政相對人、利害關(guān)系人、證人等；（三）向有關(guān)單位和個人收集書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)；（四）咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；（五）委托鑒定、評估、審計、檢驗、檢測、翻譯；（六）勘驗物證、現(xiàn)場；（七）其他必要的調(diào)查方式。人民檢察院開展調(diào)查和收集證據(jù)不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施?！敝忻鞔_規(guī)定，檢察機關(guān)在行使公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)過程中不得采用強制性措施以限制人身自由、財產(chǎn)等，即公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)作為法律監(jiān)督手段性職權(quán)，沿襲非強制性調(diào)查權(quán)的基本特點，是一種中立性、非剛性的權(quán)力[17]。檢察機關(guān)借用刑事偵查權(quán)調(diào)查核實公益訴訟證據(jù)線索，實際上秉持進攻性立場，作用于實體權(quán)利而非程序事項，從而使得“調(diào)查”不再服務(wù)于“核實”，突破了公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的中立性特點。

（三）“保障公益訴訟”異化為“片面追求勝訴”

檢察機關(guān)利用公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)收集核查證據(jù)材料，服務(wù)于發(fā)出公告或檢察建議，為推進公益訴訟發(fā)展提供功能保障。但司法實踐中，檢察機關(guān)忽視職權(quán)的服務(wù)對象，將片面追求勝訴而非推進公益訴訟作為公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的功能之一，在訴前程序制定接近或等同于審判機關(guān)訴訟調(diào)查標準的“自我加壓式”證明標準[18]，進行全面調(diào)查核實，導致過度調(diào)查，浪費司法資源。

以行政公益訴訟為例，在T 市人民檢察院督促整治違法建設(shè)安全隱患行政公益訴訟一案中，檢察機關(guān)先采取現(xiàn)場勘查方式調(diào)查核實違法建設(shè)中存在的安全隱患，后又委托專業(yè)事務(wù)所對安全隱患問題進行鑒定。事務(wù)所出具安全隱患檢查報告，認定上述違法建設(shè)存在未設(shè)置消防設(shè)施、電器設(shè)備裸露、過道堆放雜物等52 處安全隱患[19]。上述案件中，檢察機關(guān)片面追求勝訴，在訴前階段過度調(diào)查核實，減損公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的保障公益訴訟功能。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的功能在于查清已有情況是否適宜發(fā)出檢察建議，以督促糾正違法行為，推進公益訴訟的后續(xù)發(fā)展。在上述案件中，未設(shè)置消防設(shè)施、電器設(shè)備裸露、過道堆放雜物等安全隱患以肉眼方式即可清晰辨認，肯定存在現(xiàn)實客觀的風險，已滿足發(fā)出檢察建議的條件。但檢察機關(guān)為充分證明行政機關(guān)存在不依法履職事實以確保后續(xù)訴訟的勝訴概率，選擇委托鑒定這一更為科學專業(yè)的調(diào)查核實方式以提升相關(guān)證據(jù)材料的證明力，形成“自我加壓式”的證明標準，過度調(diào)查核實。事實上，當出現(xiàn)行政機關(guān)根據(jù)檢察建議更正自身行政行為，及時防止公益損害擴大的情形時，行政公益訴訟進程便無法推進到訴訟階段，而是就此終結(jié)。在未按部就班推進行政公益訴訟進程之前，檢察機關(guān)無法預料案件走向。在公益訴訟調(diào)查核實階段過度調(diào)查以片面追求勝訴，會增加檢察機關(guān)調(diào)查核實成本負擔，導致司法資源浪費。

三、公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的制度完善

功能異化問題成為制約公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)良好運行的一大阻力。為防止權(quán)力濫用與功能異化，以促進公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)健康發(fā)展，需針對實踐中的異化問題提出相應(yīng)的制度完善策略。在立法明確公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，細化優(yōu)化調(diào)查核實權(quán)調(diào)查內(nèi)容并在檢察權(quán)體系中用好調(diào)查核實權(quán)。

（一）在相關(guān)立法中明確調(diào)查核實權(quán)

從立法層面明確公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)法律監(jiān)督性質(zhì)并肯定法律監(jiān)督功能，是促進該權(quán)力良好運行的關(guān)鍵。但在“宜粗不宜細”立法思想的指導下，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)尚未被相關(guān)立法明確，導致學理研究中的權(quán)源爭議與司法實踐中的認知沖突。就公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的“地基”——“提起公益訴訟”而言，有學者認為，在《檢察院組織法》第20 條中，第4 項“提起公益訴訟”職權(quán)與第5、6、7 項帶有“法律監(jiān)督”字樣的職權(quán)之間是互斥關(guān)系，會產(chǎn)生法律適用上的矛盾[20]。法律監(jiān)督機關(guān)是憲法規(guī)定的檢察機關(guān)在國家機構(gòu)體系中的基本身份定位，其根本職能與價值追求在于實現(xiàn)法律監(jiān)督。檢察機關(guān)通過提起訴訟等方式以實現(xiàn)法律監(jiān)督與公益保護[21]。若將“提起公益訴訟”排除在法律監(jiān)督之外，將割裂訴訟與法律監(jiān)督之間的聯(lián)系。而適用于公益訴訟領(lǐng)域的檢察調(diào)查核實權(quán)也會隨之偏離法律監(jiān)督視域，難以有效發(fā)揮法律監(jiān)督的根本功能。為補足公益訴訟制度的法律監(jiān)督基礎(chǔ)及機能供給，促進檢察機關(guān)各項職權(quán)在制度邏輯上的耦合性，有學者主張復設(shè)一般監(jiān)督權(quán)[2]。但現(xiàn)階段復設(shè)一般監(jiān)督權(quán)，既會破壞我國國家職能配置布局的整體平衡，亦會造成檢察機關(guān)履職上的力不從心與捉襟見肘問題。因此，明確公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)性質(zhì)，首先是要明確“提起公益訴訟”屬于法律監(jiān)督范疇。其次，明確為“提起公益訴訟”職權(quán)提供保障的公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)，實為一種實現(xiàn)法律監(jiān)督的手段性職權(quán)，其在運行過程中須以“法律”為中心，避免重蹈“一般監(jiān)督”的覆轍。

目前較為可行的措施有二：一是，及時修改《檢察院組織法》相關(guān)規(guī)定，明確“提起公益訴訟”職權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)以加強公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)制度邏輯上的耦合性。具體而言，將《檢察院組織法》第20 條“人民檢察院行使下列職權(quán)”修改成“人民檢察院履行法律監(jiān)督職責，可以行使下列職權(quán)”。將“提起公益訴訟”明確納入履行法律監(jiān)督職責范圍內(nèi)，有助于解決公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的法律依據(jù)缺失問題，明確其法律監(jiān)督功能，防止權(quán)力擴張。二是，制定“公益訴訟法”，專章規(guī)定調(diào)查核實權(quán)。具體而言，根據(jù)調(diào)查核實權(quán)性質(zhì)定位與公益訴訟運行邏輯，在公益訴訟法“調(diào)查核實權(quán)”這一章節(jié)設(shè)立具體條文，內(nèi)容圍繞公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)以及“實現(xiàn)法律監(jiān)督、調(diào)查核實案情、保障公益訴訟”三項功能進行設(shè)置，以明確公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的權(quán)力性質(zhì)與應(yīng)然功能，避免產(chǎn)生理論與實踐層面的爭議與誤解。

（二）在辦案規(guī)則中細化調(diào)查核實權(quán)

第一，在明確公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)法律監(jiān)督性質(zhì)的基礎(chǔ)上，明確其調(diào)查核實的內(nèi)容僅限于審查與監(jiān)督行為合法性范疇。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)是實現(xiàn)法律監(jiān)督職能的手段性職權(quán)，其功能在于著眼于“法律”二字，核實違法行為的法律狀態(tài)，為檢察機關(guān)運用恰當監(jiān)督手段進行法律監(jiān)督提供證據(jù)支持[22]。《辦案規(guī)則》第32 條①《辦案規(guī)則》第32 條：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，應(yīng)當依法、客觀、全面調(diào)查收集證據(jù)。”要求檢察機關(guān)在承辦公益訴訟案件時須依法、客觀、全面調(diào)查核實。“全面”不是指收集一切與案件相關(guān)的證據(jù)，而是收集一切與行為合法性相關(guān)的證據(jù)材料，這是檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督者的應(yīng)盡之責。但實踐中，檢察機關(guān)卻錯誤理解“全面”之意，不再定位于“法律”二字，承擔了現(xiàn)行法律規(guī)定之外的其他調(diào)查責任，超越法律監(jiān)督范圍，擾亂原本不甚清晰的法律秩序。為確保公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的應(yīng)然功能得以有效彰顯，《辦案規(guī)則》應(yīng)對“全面”的內(nèi)涵加以闡釋，闡明全面調(diào)查核實的內(nèi)容須聚焦于行為合法性，圍繞“法律”展開，避免審查監(jiān)督非法律事項，傾向一般監(jiān)督，侵越其他公權(quán)力機關(guān)職權(quán)范疇。

第二，在明確公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)運行階段的基礎(chǔ)上，規(guī)范其調(diào)查核實內(nèi)容與程度。結(jié)合《辦案規(guī)則》以及《檢察院組織法》的相關(guān)規(guī)定，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)應(yīng)在“提起抗訴、糾正意見、檢察建議”之前適用。此外，在未經(jīng)法定程序正式立案的情況下，調(diào)查核實權(quán)不得隨便啟動。在公益訴訟中，將調(diào)查核實權(quán)的適用限定在立案至提起檢察建議、發(fā)出公告這一階段，可以留有允許行政機關(guān)主動整改的空間，充分發(fā)揮行政機關(guān)自我糾正違法行為的積極性，避免公益損害的發(fā)生或擴大，節(jié)約司法資源。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)服務(wù)于提起檢察建議、發(fā)出公告，以推進公益訴訟進程，修復法律秩序，而非追求勝訴?！掇k案規(guī)則》應(yīng)明確公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的調(diào)查內(nèi)容及程度，避免實踐中檢察機關(guān)為片面追求勝訴而過度調(diào)查核實的情形出現(xiàn)。一是民事公益訴訟方面，檢察機關(guān)在對侵權(quán)者情況與公益受損事實進行基本的調(diào)查核實后，即可以發(fā)出公告的方式提醒催告有權(quán)主體提起民事公益訴訟。而公益受損的具體后果、侵權(quán)主體的責任大小等內(nèi)容，應(yīng)當由有權(quán)主體基于訴權(quán)進行調(diào)查。即便檢察機關(guān)提起公益訴訟，也可以由法院依職權(quán)調(diào)查取證、查明事實。檢察機關(guān)不得為追求勝訴而過度調(diào)查核實。二是行政公益訴訟方面，檢察機關(guān)調(diào)查核實的目的并非為片面追求勝訴而是糾正違法行為，維護法律秩序。基于此，其針對行政機關(guān)履職情況的調(diào)查核實，達到證實行政行為具有違法可能性即可，而無須為達到“自我加壓”式證明標準而盲目借用委托鑒定等方式過度調(diào)查，以最大限度地節(jié)約司法資源。

（三）在檢察權(quán)體系中定位調(diào)查核實權(quán)

檢察權(quán)是一個完整的體系，其由檢察調(diào)查核實權(quán)和其他權(quán)力有機組合而成。檢察調(diào)查核實權(quán)一方面與其他權(quán)力相互配合，構(gòu)筑完整且有序的檢察權(quán)體系；另一方面又區(qū)別于其他權(quán)力，避免權(quán)力間的混淆，防范濫用權(quán)力、侵害合法權(quán)益等風險發(fā)生。但實踐中，檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件的過程中卻不加區(qū)分地使用各種形態(tài)的檢察權(quán)，引發(fā)權(quán)力濫用風險。

為促進公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的良好運行，遏制權(quán)力濫用，檢察機關(guān)應(yīng)在檢察權(quán)體系中區(qū)分并有序適用公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)、公益訴訟調(diào)查取證權(quán)、刑事偵查權(quán)以及訴訟監(jiān)督調(diào)查核實權(quán)等權(quán)力。第一，從運行階段角度區(qū)分公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)與公益訴訟調(diào)查取證權(quán)。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)源于法律監(jiān)督權(quán)，其中內(nèi)含的調(diào)查取證行為，意在核實法律秩序被破壞的事實與證據(jù)，最終服務(wù)于提出檢察建議、糾正違法意見等監(jiān)督手段，實現(xiàn)法律監(jiān)督?；诜杀O(jiān)督性質(zhì)，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的適用階段是立案至提起檢察建議或發(fā)出公告這一時期，以糾正違法行為，維護受損法律秩序。而調(diào)查取證權(quán)源于檢察機關(guān)作為公益訴訟起訴人的公益訴權(quán)或當事人證明權(quán)，旨在獲取支持檢察機關(guān)訴訟請求的事實與證據(jù)，滿足請求權(quán)基礎(chǔ)和舉證責任分配的要求，最終目標是為獲得勝訴?；趧僭V愿想，公益訴訟調(diào)查取證權(quán)主要運行在擬提起訴訟時及訴訟過程中，以說服法官，實現(xiàn)訴訟利益的最大化。第二，從運行方式角度區(qū)分公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)與刑事偵查權(quán)。根據(jù)《辦案規(guī)則》第35 條，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)不具備限制人身自由、查封扣押財產(chǎn)的強制性。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)作為實現(xiàn)法律監(jiān)督的手段性職權(quán)，屬于程序性職權(quán)，不涉及對實體權(quán)利的處理。而刑事偵查權(quán)卻被法律賦予了能夠限制人身自由、財產(chǎn)等實體權(quán)利的強制性以有力遏制犯罪。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的柔性特質(zhì)與刑事偵查權(quán)的剛性特質(zhì)不相兼容。檢察機關(guān)在進行公益訴訟調(diào)查核實時借用刑事偵查權(quán)，會誘發(fā)權(quán)力濫用、損害被監(jiān)督者合法權(quán)益的風險。第三，從運行目的角度區(qū)分公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)與訴訟監(jiān)督調(diào)查核實權(quán)。檢察機關(guān)行使公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的目的是為糾正違法行為以保護公益。而訴訟監(jiān)督調(diào)查核實權(quán)的運行目的在于監(jiān)督法院審判工作，為后續(xù)的上訴、抗訴等工作做好證據(jù)材料收集準備。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)具有獨立性，其有獨立的運行階段、運行方式、運行目的，區(qū)別于檢察權(quán)體系中的其他權(quán)力。檢察實踐中，檢察機關(guān)應(yīng)當根據(jù)公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的特性正確適用該權(quán)力，以更好地實現(xiàn)法律監(jiān)督、保護公共利益，助力公益訴訟健康發(fā)展。

結(jié)語

在維護公共利益、促進國家治理的過程中，檢察公益訴訟發(fā)揮著重要的制度作用。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)為檢察公益訴訟發(fā)展保駕護航。但是，功能不明與異化等問題始終阻礙公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的良性運行，進而制約檢察公益訴訟的發(fā)展。根據(jù)公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的權(quán)力性質(zhì)與公益訴訟的發(fā)展需求，本文闡明公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)應(yīng)具有“實現(xiàn)法律監(jiān)督、調(diào)查核實案情、保障公益訴訟”三大功能，指出功能異化的現(xiàn)實弊端，并提出明確權(quán)力性質(zhì)、細化調(diào)查核實內(nèi)容、區(qū)分行使權(quán)力等完善建議，以優(yōu)化公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)，保障公益訴訟有序有效推進。作為一項新型職權(quán)，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的運行過程中存在諸多問題，亟需有關(guān)專家學者進行深入研究，以確保檢察機關(guān)享有并用好公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)，為公益訴訟行健致遠提供保障。