碳市場鏈接的國際法律空洞化問題與中國對策

江 莉，曾文革

（重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044）

作為全球氣候治理體系中的負(fù)責(zé)任大國，中國高度重視碳市場法治建設(shè)工作。2021 年4 月22 日，習(xí)近平主席指出“要堅(jiān)持以國際法為基礎(chǔ)、以公平正義為要旨、以有效行動為導(dǎo)向，維護(hù)以聯(lián)合國為核心的國際體系，遵循《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)和原則，努力落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程”，宣布中國“將啟動全國碳市場上線交易”［1］。2022 年1 月24 日，習(xí)近平［2］強(qiáng)調(diào)“深入分析推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作面臨的形勢和任務(wù)”，提出“健全法律法規(guī)，完善財(cái)稅、價(jià)格、投資、金融政策”的要求。在習(xí)近平法治思想與習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，碳排放權(quán)市場化管理部門規(guī)章得以制定［3-4］，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》完成意見征求，碳市場國內(nèi)循環(huán)管理規(guī)范步入正軌。但是，有關(guān)碳市場國際鏈接的理論研究與法律實(shí)踐存在缺失與滯后。中國應(yīng)如何解決《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系下碳市場國際鏈接中的法律問題，如何搭建鏈接制度框架以實(shí)現(xiàn)核證減排量（Certification Emission Reductions，CERs）、國際轉(zhuǎn)移緩解成果（Internationally Transferred Mitigation Outcomes，ITMOs）以及根據(jù)第六條第四款創(chuàng)建的信用額度（Article 6，paragraph 4，Emissions Reductions，A6.4ERs）的國際自由交易，尚未以法律形式明確。

在《京都議定書》時(shí)代，中國曾通過清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，CDM）鏈接國際市場，進(jìn)行國際碳交易。彼時(shí)國內(nèi)既未建立全國碳市場，陸續(xù)啟動的試點(diǎn)碳市場也未參與國際交易，這使得我國在國際鏈接方面長期處于被動狀態(tài)。相較于諸多國家開展了碳市場的主動鏈接，例如美國與加拿大于2014年實(shí)現(xiàn)鏈接，歐盟與挪威、冰島、列支敦士登于2007 年實(shí)現(xiàn)鏈接，中國僅通過CDM 進(jìn)行鏈接。這種鏈接上的尷尬處境，引發(fā)了國際碳交易中的不利后果，例如2013 年左右中國獲得簽發(fā)的大量CERs 長時(shí)間未能售出，直到格拉斯哥大會才艱難確定其結(jié)轉(zhuǎn)，且2013 年1 月1 日以前發(fā)放的大量CERs仍被注銷。如今，隨著《京都議定書》的失效，CDM 已不復(fù)存在。作為持有大量CERs 的賣方市場主力，無論是交易舊碳信用，還是買賣新碳信用，中國需要適應(yīng)新的碳市場鏈接國際法律規(guī)則。新的碳市場鏈接國際法律規(guī)則由《巴黎協(xié)定》第六條確立，通過格拉斯哥大會達(dá)成的關(guān)于《巴黎協(xié)定》第6.2 條所述合作方法與第6.4 條機(jī)制的兩項(xiàng)規(guī)范文件得到明確。

就理論研究進(jìn)展而言，目前有學(xué)者對全國碳市場的啟動情況展開探討［5-6］，指出碳市場鏈接與體系建設(shè)是碳市場設(shè)計(jì)的關(guān)鍵［7-8］，提出《巴黎協(xié)定》對既往規(guī)則的轉(zhuǎn)變［9-13］，從監(jiān)管合作與遵約協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)效益與技術(shù)方法等角度分類探討全球鏈接問題［14-16］，但留下了鏈接中所面臨法律難題的剖析空間；也有學(xué)者提到中國碳市場鏈接合作存在法律障礙［17-18］，觀點(diǎn)極具啟發(fā)性，但在側(cè)重宏觀層面闡釋的同時(shí)，也帶來一些問題，如鏈接交易權(quán)屬規(guī)則源自何處，鏈接的國際國內(nèi)法律關(guān)系應(yīng)如何處理等?；仡櫶际袌鲦溄拥募韧芯砍晒梢园l(fā)現(xiàn)，有關(guān)京都機(jī)制下全球鏈接的研究非常繁榮，對巴黎氣候治理機(jī)制與中國立場的關(guān)注則相對薄弱。學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理、制度等多因素出發(fā)對《巴黎協(xié)定》達(dá)成前后的宏觀研究十分豐富，為后續(xù)研究開拓了廣闊的學(xué)術(shù)視野，但從規(guī)范法學(xué)視角解讀碳市場鏈接國際法規(guī)則，進(jìn)而為實(shí)踐中的阻礙提出法治化出路的研究則寥若晨星。碳市場地區(qū)鏈接與制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)需要呼喚著理論研究的不斷深入，剛剛踏上軌道的中國碳市場新格局、新制度如何在新的巴黎自主貢獻(xiàn)模式鏈接競爭壓力中獲得法治化水平的提升，已成為需要重視和解決的問題。

1 碳市場鏈接的國際法律空洞化問題的表現(xiàn)

格拉斯哥氣候大會達(dá)成了關(guān)于《巴黎協(xié)定》第6.2 條所述合作方法與第6.4 條機(jī)制的規(guī)范文件，這使得通過ITMOs 和A6.4ERs 交易鏈接國際碳市場的制度安排愈發(fā)清晰。但是，從間接鏈接碳市場的《京都議定書》三個(gè)靈活機(jī)制［19］，轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯优c間接相結(jié)合的《巴黎協(xié)定》下第6.2 條所述合作方法與第6.4 條機(jī)制，現(xiàn)行國際法規(guī)則涵蓋寬泛卻又缺乏清晰界分與實(shí)質(zhì)拘束力的問題，令新的規(guī)則框架所構(gòu)建的國際法律關(guān)系也籠罩在迷霧之中。有學(xué)者將之歸結(jié)為“納什均衡”困境［20］與全球氣候治理體系的“國際無政府”狀態(tài)［21］或“治理嵌構(gòu)”關(guān)系［22］。以往研究側(cè)重考量氣候變化法治的宏觀層面，如今有必要將問題聚焦到規(guī)范作用下法律關(guān)系構(gòu)成要素的微觀層面。

1.1 集體義務(wù)與個(gè)體義務(wù)的模糊分配

正如有學(xué)者區(qū)分“所有締約方”和“每一締約方”的表述，指出《巴黎協(xié)定》存在個(gè)體義務(wù)［23-26］，第4.9條、第4.11條、第4.13 條、第13.7 條與第15 條都被包含在內(nèi)?！栋屠鑵f(xié)定》有關(guān)締約方義務(wù)的規(guī)定分為集體義務(wù)與個(gè)體義務(wù)。但這些規(guī)則存在用語含糊其辭與問責(zé)機(jī)制不足的問題，以至于許多學(xué)者認(rèn)為《巴黎協(xié)定》項(xiàng)下的義務(wù)僅具有程序性質(zhì)［27-29］或是行為義務(wù)［30］，而不具有實(shí)體性質(zhì)或是結(jié)果義務(wù)。

《巴黎協(xié)定》項(xiàng)下集體義務(wù)，即“將全球平均氣溫上升幅度控制在2 ℃以下”，規(guī)定所有國家有法律義務(wù)開展連續(xù)減量機(jī)制并采取國內(nèi)措施履行集體義務(wù)（第4.2 條）。盡管這一義務(wù)具有法律約束力，在效力上與結(jié)果義務(wù)等同［31］。但是，不可否認(rèn)地，它將引發(fā)第二性義務(wù)的界限放緩，且后續(xù)問責(zé)機(jī)制存在明顯不足，僅通過強(qiáng)制性審查加強(qiáng)實(shí)施，包括跟蹤執(zhí)行和減量進(jìn)展（第13.7條），接受技術(shù)專家審查以及多邊審議，可在全球盤點(diǎn)中（第14 條）與能力建設(shè)信息共同接受審查（第13.11 條和第13.12 條），或引起遵約后果（第15 條）。如此一來，義務(wù)分配的法律實(shí)效也難以確認(rèn)。個(gè)體義務(wù)包括集中監(jiān)督下自主提交的減排量義務(wù)與逐步增加的遞增義務(wù)。個(gè)體的減排量義務(wù)同集體義務(wù)一樣，其報(bào)告與履行都存在問責(zé)機(jī)制不足的問題。而個(gè)體的遞增義務(wù)，可以發(fā)現(xiàn)，在協(xié)定第4.3 條通過“逐步增加”的規(guī)定向各締約國施加個(gè)體遞增義務(wù)的同時(shí)，第4.11 條的規(guī)定又允許各國隨時(shí)予以調(diào)整。不僅如此，第4.3 條使用的“will”一詞，通常出現(xiàn)在非約束性文書而非條約中，介于強(qiáng)制性的“shall”與建議性的“should”之間。在這種情況下，即使依照《維也納條約法公約》進(jìn)行締約方會議意圖的解釋，個(gè)體遞增義務(wù)究竟屬于強(qiáng)制性還是自愿性，都不易分辨。就關(guān)于透明度框架的規(guī)定看，第13.3條“促進(jìn)性、非侵入性、非懲罰性和尊重國家主權(quán)的方式實(shí)施，并避免對締約方造成不當(dāng)負(fù)擔(dān)”的表述，同樣很難證明其義務(wù)分配的法律約束力。

模糊的義務(wù)分配規(guī)則，既使得協(xié)定的溫控愿望更難實(shí)現(xiàn)［32］，也導(dǎo)致碳市場鏈接的結(jié)構(gòu)存在任意性。不同于《京都議定書》明確鏈接碳市場的買方由附件一減排不足的國家產(chǎn)生，《巴黎協(xié)定》既沒有規(guī)定所有國家承擔(dān)相同義務(wù)，也沒有具體化區(qū)分義務(wù)。集體義務(wù)如何拆解為個(gè)體義務(wù)，全由各國自行決定，締約方大會的監(jiān)督機(jī)制充其量不過是促進(jìn)性規(guī)則，在相當(dāng)程度上又缺少了對鏈接供需角色的約束力與執(zhí)行力。

1.2 從“自上而下”到“自下而上”的減量機(jī)制

《巴黎協(xié)定》要求190 多個(gè)國家提交國家自主貢獻(xiàn)（Nationally Determined Contributions，NDCs）或具有自我約束力的承諾決定其減排量，這不同于《京都議定書》經(jīng)談判確定且載入附件的“自上而下”減量機(jī)制?！栋屠鑵f(xié)定》采用了“自下而上”的減量機(jī)制立法模式，這也是格拉斯哥大會明確的第6.2 條合作方式與第6.4 條機(jī)制下任何碳信用的產(chǎn)生基礎(chǔ)。

《京都議定書》嵌入了針對發(fā)達(dá)國家的強(qiáng)制性量化減排規(guī)則，并以此為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)了三種靈活機(jī)制，作為國際鏈接交易的場合。但是這種規(guī)范體系導(dǎo)致國家利益與制度的不協(xié)調(diào)，南北國家規(guī)范認(rèn)知的嚴(yán)重對立，進(jìn)一步引發(fā)了傳統(tǒng)規(guī)范治理模式的調(diào)整［33］。通過確定自主貢獻(xiàn)的法律地位，將軟策略納入到硬法規(guī)之中，轉(zhuǎn)換為一種“軟減排”模式［34］。由此，《巴黎協(xié)定》設(shè)定了相對松散的減量機(jī)制，NDCs 允許各締約國基于自身國情與能力建設(shè)實(shí)力，把控其減排量承諾的有無與多少，實(shí)施和調(diào)整其減排方案。還允許各國采用碳市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)NDCs，規(guī)定各國在執(zhí)行NDCs 中追求自愿合作，以便在減緩和適應(yīng)行動方面展示雄心壯志，并促進(jìn)可持續(xù)和環(huán)境完整。格拉斯哥氣候大會達(dá)成的《關(guān)于第6.2 條所述合作方式的指導(dǎo)》進(jìn)一步明確了ITMOs 的授權(quán)與簽發(fā)都需要基于NDCs 進(jìn)行，并允許此項(xiàng)鏈接適用各種方法與機(jī)制，例如國家間的雙邊合作方案，或者國家或地區(qū)排放交易計(jì)劃。達(dá)成的《根據(jù)第6.4 條所建立機(jī)制的規(guī)則、模式和程序》確定了A6.4ERs的授權(quán)、簽發(fā)以及轉(zhuǎn)為ITMOs 進(jìn)行交易實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)時(shí)，都在聯(lián)合國中央治理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下根據(jù)NDCs實(shí)現(xiàn)，無論其用于各國NDCs，或是用作其他途徑，比如航空公司用來遵守國際航空碳抵消和減排計(jì)劃（CORSIA）。即便是公共與私人實(shí)體經(jīng)過國家授權(quán)參與第6.4條機(jī)制，其活動后果也與京都時(shí)期不同，會額外引發(fā)各國“自下而上”定期通報(bào)減排量的調(diào)整?？梢姰?dāng)前走向仍未擺脫法律實(shí)效無法保障的窠臼［35］。

1.3 核算規(guī)則與轉(zhuǎn)化規(guī)則的指引性不足

盡管已有學(xué)者注意到它是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》改進(jìn)進(jìn)程中便利碳市場鏈接的重要存在［36］，但至今仍沒有明確的會計(jì)核算規(guī)則獲得共識?！栋屠鑵f(xié)定》第4.13條載有“締約方應(yīng)核算其NDC”的規(guī)定，指向?qū)γ恳痪喖s方的核算要求。該條概述了核算原則：首先，規(guī)定環(huán)境完整性作為基本原則；其次，闡述了具體的會計(jì)原則，即所謂的“TACCC”原則，包括透明度、準(zhǔn)確性、完整性、可比性和一致性；最后，要求避免重復(fù)計(jì)算。這不同于《馬拉喀什協(xié)定》與《京都議定書》第5、7 和8 條的規(guī)定，締約方達(dá)成附件一締約方的會計(jì)、監(jiān)測和審查準(zhǔn)則，包括強(qiáng)有力的國際會計(jì)規(guī)則，以跟蹤在實(shí)現(xiàn)附件一締約方具有約束力的量化經(jīng)濟(jì)排放目標(biāo)方面取得的進(jìn)展，以及促進(jìn)其努力的透明度和可比性的技術(shù)框架。即便是格拉斯哥大會在避免雙重核算方面做出了更加細(xì)致的規(guī)定，新的核算規(guī)則仍然未能達(dá)到足以維持鏈接市場運(yùn)營嚴(yán)謹(jǐn)性與排放數(shù)據(jù)計(jì)算公平性的高度。而且第4.13條使用了相對柔和的“guidance”一詞，選擇“指導(dǎo)”而非強(qiáng)制性的“應(yīng)當(dāng)”的表述，為條約的拘束力解釋留下了分歧的隱患。雖然格拉斯哥大會達(dá)成的《根據(jù)第6.4 條所建立機(jī)制的規(guī)則、模式和程序》確定了A6.4ERs可以作為ITMOs參與第6.2條合作方式的交易，但是從A6.4ERs 轉(zhuǎn)為ITMOs，以及各國授權(quán)國內(nèi)減排量參與國際交易，應(yīng)接受何種轉(zhuǎn)化規(guī)則，尚有待未來談判確定。格拉斯哥氣候大會通過前述第6.4 條文件的第7 段、18 段、22 段對環(huán)境完整性做出了澄清，但是基準(zhǔn)線、額外性的證明、方法學(xué)申請和批準(zhǔn)，以及額外性論證的規(guī)則、流程和模板仍有待解決。

2 碳市場鏈接國際法律空洞化問題造成的影響

從《聯(lián)合國氣候框架公約》到《格拉斯哥氣候協(xié)議》，碳市場鏈接的國際法律依據(jù)以《京都議定書》與《巴黎協(xié)定》之間的更替為界限，呈現(xiàn)出兩個(gè)明顯的發(fā)展階段。隨著碳市場由國家間靈活機(jī)制主導(dǎo)下的零散體系發(fā)展為更具層次性的體系，從區(qū)域到次國家各層級的24 個(gè)碳排放交易市場成為碳市場鏈接國際法律實(shí)踐的寬廣土壤。然而，新市場機(jī)制有關(guān)義務(wù)分配模糊、減量機(jī)制弱化與核算轉(zhuǎn)化粗糙的法律規(guī)則空洞化缺陷，加重了國際鏈接現(xiàn)實(shí)需求與條約實(shí)然狀態(tài)之間的脫節(jié)，造成了鏈接角色不明、碳信用供給失控、產(chǎn)權(quán)清晰不足的不利影響。

2.1 鏈接角色不明

盡管《巴黎協(xié)定》在通過引入非市場方法平衡市場爭議的同時(shí)，延續(xù)了對碳市場鏈接基礎(chǔ)框架的支持，但義務(wù)分配規(guī)則的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致鏈接碳市場需求角色難以確定，增加了市場鏈接的挑戰(zhàn)性。按照舊的法律框架，各國通過《京都議定書》，間接做出了有關(guān)鏈接角色的承諾，規(guī)定集體減排達(dá)到5%，個(gè)體減排達(dá)到各自目標(biāo)，如歐盟以個(gè)體身份承擔(dān)削減8%的目標(biāo)，與此同時(shí)，不為發(fā)展中國家設(shè)定量化義務(wù)，大致確定了附件一國家每年4 億t 左右的碳需求。這樣一來，以附件為基礎(chǔ)的供需角色定位法律關(guān)系獲得前置。鏈接碳市場的需求方由附件一減排不足的國家中產(chǎn)生，供給方則結(jié)合三種靈活機(jī)制關(guān)于不同發(fā)展水平國家的準(zhǔn)入安排來確定，例如，擁有額外減排的發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家，分別成為聯(lián)合履行（Joint Implementation，JI）機(jī)制與CDM 中的供給方。新的法律框架沒有對鏈接參與者的買賣方身份給出確定的劃分。區(qū)分兩種市場機(jī)制來分別探究，可以發(fā)現(xiàn)，第6.2 條合作方法沒有預(yù)設(shè)參與者的買賣方身份，第6.4條機(jī)制雖額外設(shè)置了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提高了透明度監(jiān)督，但該機(jī)構(gòu)并不享有劃分供需角色的權(quán)限。從供需方身份角度看，需求方可以繞開第6.4條機(jī)制，僅通過第6.2 條合作方法補(bǔ)足減排缺口，甚至在缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制下，能夠不領(lǐng)取能力范圍以外的減排量，從而減低購買需求。例如，歐盟等參與方提前超額完成目標(biāo)并沒有提高減排承諾［37］。而供給方受到新框架下碳信用轉(zhuǎn)讓與個(gè)體量化義務(wù)增加相互綁定的影響，承擔(dān)收益分享的準(zhǔn)入要求，也在一定程度上更具隱蔽性?！栋屠鑵f(xié)定》在第2 條中規(guī)定“1.5 ℃”以內(nèi)的努力控制目標(biāo)，第3 條與第4.2 條規(guī)定“通報(bào)努力”與“提交報(bào)告”，僅就集體義務(wù)做出嚴(yán)格要求，個(gè)體義務(wù)則缺乏約束性和明確性。各締約國有無減排需求與是否采取單方扭轉(zhuǎn)，成為難以預(yù)見的問題。協(xié)定與指南也未能對碳市場國際鏈接領(lǐng)域的供應(yīng)方和需求方兩類市場主體身份起到分辨作用。這樣一來，不僅碳市場鏈接對象不易確定，國際資金支持獲取的困難度也變得更高，畢竟有關(guān)資金支持的安排并未具體分配到接收國，也沒有與鏈接進(jìn)行區(qū)分。

2.2 碳信用供給失控

“自下而上”的減量機(jī)制擠占了國際機(jī)構(gòu)中央?yún)f(xié)調(diào)的空間，降低了碳信用供給與市場走勢的預(yù)判可能性?；谔夹庞玫奶厥庑耘c復(fù)雜性，其既屬于虛擬物，又具有公共資源屬性，一方面需要保證供給的穩(wěn)定，防止市場停滯與價(jià)格失控；另一方面也要維持碳信用的稀缺性，預(yù)防碳信用在數(shù)量上的泛濫與質(zhì)量上的“劣幣驅(qū)逐良幣”。然而，新的減量機(jī)制使各國在確定減排量富余方面具有很大的任意性，帶來了鏈接減緩成果供給的不確定性。

第6.4 條機(jī)制下碳信用的最終發(fā)放非常類似京都機(jī)制的管理架構(gòu)，由大會下設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)則的制定，認(rèn)證各國指定審核機(jī)構(gòu)（Designated Operational Entity，DOE），注冊減排活動，更新計(jì)入期，以及簽發(fā)和注銷A6.4ERs。但是，碳信用來源國承擔(dān)對碳信用產(chǎn)生項(xiàng)目或活動的監(jiān)督管理職能，核驗(yàn)減排量、簽發(fā)減排證書、確認(rèn)碳信用的額外性都隨著“自下而上”的減量機(jī)制交給各國DOE自行完成。監(jiān)督機(jī)構(gòu)還允許和批準(zhǔn)各國自主開發(fā)方法學(xué)，僅在碳信用來源國發(fā)放和授權(quán)碳信用的基礎(chǔ)上進(jìn)行管理。這使得鏈接市場的碳信用供給也具有“自下而上”的性質(zhì)。

第6.2條合作方法下未設(shè)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由大會及專家委員會進(jìn)行監(jiān)管，沒有賦予復(fù)核的權(quán)力。國際機(jī)構(gòu)僅對ITMOs 的登記與管理進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)管，當(dāng)出現(xiàn)真實(shí)性與可靠性問題時(shí)有權(quán)提出建議和向遵約委員會報(bào)告，其作用類似于對數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行維護(hù)。同時(shí)，第6.2條合作方法下收益分享規(guī)則的闕如，增加了機(jī)構(gòu)怠于行使其監(jiān)督權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。由此一來，監(jiān)督機(jī)制的宏觀管理不足，參與國成為碳信用供給的重要影響力，“信用供給失控”危機(jī)變得更加突出。各國可能為了獲得盡可能多的碳信用，破壞減量機(jī)制的穩(wěn)定性，縱容質(zhì)量不高的碳信用用于鏈接交易，影響碳信用的稀缺性，妨礙碳信用的均衡分布，造成鏈接市場扭曲。

2.3 鏈接交易權(quán)屬不清

格拉斯哥大會成果僅確認(rèn)了ITMOs 和A6.4ERs 作為碳信用的可轉(zhuǎn)讓性，沒有明確其轉(zhuǎn)讓究竟屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)交易、特殊許可交易或是其他，未達(dá)成有關(guān)交易權(quán)屬類型的一致共識，也未能消除碳信用交易在數(shù)量與歸屬核算方面的爭議。這妨礙碳信用在鏈接市場中的流通自由和使用便利，使得鏈接市場的交易存在較大隱患。

由于格拉斯哥大會允許碳信用擁有更廣泛的來源，可以產(chǎn)生自減排項(xiàng)目、小項(xiàng)目打包（program of activities，簡稱PoA）以及批準(zhǔn)的其他活動，這使得減排的量化愈加困難，而當(dāng)前僅在“相應(yīng)調(diào)整”與“避免雙重核算”有所進(jìn)步的核算規(guī)則不足以滿足復(fù)雜的量化需求。加上第6.4條機(jī)制將CDM 當(dāng)中的“emissions avoided”變更為“reduce emissions”，有關(guān)排放的措辭變得更為嚴(yán)格的同時(shí)，其內(nèi)涵卻尚未得到澄清，那么何種減排活動可進(jìn)入核算，何種活動介于避免排放與減少排放之間應(yīng)予剔除，成為有待進(jìn)一步明確的問題。這樣一來，原本應(yīng)以法律形式明確鏈接市場參與者資產(chǎn)所有權(quán)與相關(guān)權(quán)利歸屬，確定鏈接市場可交易排放權(quán)有無及其規(guī)模的核算規(guī)則，沒能達(dá)到鏈接市場所需要的產(chǎn)權(quán)清晰效果，造成鏈接市場中的碳信用交易在數(shù)量與歸屬上仍有疑問。

實(shí)際上自京都時(shí)期，轉(zhuǎn)化規(guī)則不足導(dǎo)致鏈接交易權(quán)屬不清的問題就已存在。以往有學(xué)者將國際氣候治理體系下的跨國碳交易視為一種間接鏈接［15，38］，深入探究可以發(fā)現(xiàn)，其問題根源也正是在于轉(zhuǎn)化規(guī)則的缺陷。例如《京都議定書》允許各國交易CDM 下的CERs，各國已通過國際協(xié)定對全球碳交易的碳信用達(dá)成共識，可以直接交易CERs。之所以仍存在“間接”感，問題就在于各國碳信用之間，以及各國碳信用與CERs 等國際碳信用之間轉(zhuǎn)化規(guī)則的缺失。這項(xiàng)規(guī)則的缺失導(dǎo)致各國可以自由拒絕接收碳信用，而不需要為碳信用的經(jīng)濟(jì)利益損失負(fù)責(zé)。例如2013 年歐盟就出臺規(guī)定限制其接收的CERs 僅來自于最不發(fā)達(dá)國家，將中國、印度等國的CERs 阻攔在外。相反一些國家通過雙邊鏈接協(xié)議解決了這一問題，例如美國與加拿大于2017 年達(dá)成的鏈接協(xié)議，承諾美國加利福尼亞州、加拿大安大略省和魁北克省三個(gè)司法管轄權(quán)下的碳排放單位可以聯(lián)合拍賣、相互交易、用于履約，還規(guī)定了糾紛解決條款［39］。

3 中國應(yīng)對策略建議

制度規(guī)則與鏈接需求之間的差異是法律回應(yīng)的原因。當(dāng)前正值《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》起草之時(shí)，是奠定碳市場鏈接法律基礎(chǔ)框架的絕佳時(shí)機(jī)。積極制定雙邊鏈接法律范本，在法律文本中對現(xiàn)實(shí)情況及其影響做出回應(yīng)，有助于中國解決方案在國際社會的適用?；谥袊趪H碳交易歷史中的售方地位，在此過程中有必要側(cè)重于賣方角色的制度構(gòu)建，注重國內(nèi)碳信用的授權(quán)、簽發(fā)規(guī)則，以及在對方國家的轉(zhuǎn)化規(guī)則制定。

3.1 完善角色義務(wù)規(guī)則體系，促進(jìn)碳市場鏈接的實(shí)現(xiàn)

面對由義務(wù)分配模糊而繼生的角色不明難題，有必要回歸到規(guī)則層面加以完善。基于自上而下攤派已很難達(dá)成共識的國際現(xiàn)實(shí)情況，以鏈接參與國為中心展開鏈接市場角色的義務(wù)規(guī)則談判，成為當(dāng)前明晰供需身份的關(guān)鍵路徑。

針對第6.2條合作方法下的碳市場鏈接，中國應(yīng)制作示范性鏈接協(xié)定，以條約形式確定鏈接市場供需角色，明確買賣方的權(quán)利與義務(wù)。新市場機(jī)制對附件基礎(chǔ)上義務(wù)規(guī)則的全面否定，使各國對鏈接主體的供需角色做出的間接承諾不復(fù)存在。在國際氣候大會后續(xù)議程中重啟兩分法或者三分法的個(gè)體量化義務(wù)談判并達(dá)成共識，已不具備可行性。將澄清參與主體角色的條款納入已計(jì)劃實(shí)施鏈接的國家間協(xié)定，則具有較高實(shí)現(xiàn)可能性，更有助于彌補(bǔ)合作方法下角色定位條款的缺失。并且各國在建立第6.2 條鏈接框架前，往往已經(jīng)擁有供需方角色預(yù)判，例如瑞典與哥倫比亞、南非等國正在進(jìn)行中的關(guān)于第6.2條試點(diǎn)項(xiàng)目的探討。這種買賣方身份的承諾有必要以條約形式確定下來，支撐其權(quán)利義務(wù)關(guān)系的構(gòu)建。明確買賣方的交付與接收義務(wù)，遵守誠實(shí)信用與最惠國待遇等交易原則，進(jìn)一步確定買賣方市場主管機(jī)關(guān)之間的職能分工，例如規(guī)定由賣方市場主管機(jī)關(guān)承擔(dān)市場準(zhǔn)入管理規(guī)則的制定與實(shí)施職能，買方市場主管機(jī)關(guān)承擔(dān)參與方碳資本真實(shí)性與基本持有量的核驗(yàn)職能，買賣方共建并管理專門用于鏈接交易的數(shù)據(jù)登記平臺。

對于第6.4條機(jī)制下的碳市場鏈接，中國應(yīng)推動國際機(jī)構(gòu)達(dá)成關(guān)于參與者個(gè)體承諾的規(guī)則，制作鏈接交易合同范本，明確參與者交易方式并避免使用模糊的措辭。相較于合作方法，第6.4條機(jī)制存在專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)充當(dāng)中介聯(lián)通供需方，省去了參與主體揭開身份面紗的過程。但由于該機(jī)制允許非締約方參與，增加了主體的復(fù)雜性，需額外確認(rèn)參與個(gè)體的承諾以及做出承諾的機(jī)構(gòu)，例如規(guī)定負(fù)責(zé)出售碳信用的授權(quán)與簽發(fā)的DOE同樣也承擔(dān)國內(nèi)購入碳信用承諾的提交職能?；诘?.4 條機(jī)制的監(jiān)督方式，各國應(yīng)利用國際機(jī)構(gòu)制定規(guī)則的契機(jī)，確認(rèn)國內(nèi)登記簿主管機(jī)關(guān)作為發(fā)出購買要約的承諾機(jī)構(gòu)，限制各國在個(gè)體義務(wù)承擔(dān)方面的任意性。將機(jī)制下具體交易方式以法律形式明確下來，例如規(guī)定采用集中拍賣與訂單合同的方式，可以進(jìn)一步在申請拍賣承諾書與交易合同中確認(rèn)各國個(gè)體義務(wù)承諾期，限制其在承諾期內(nèi)調(diào)整個(gè)體義務(wù)量的行為。

正如有學(xué)者建議，通過國際交流等方式，增加國際氣候治理的中國話語權(quán)［40］。實(shí)際上一般性的國際交流難以實(shí)現(xiàn)話語權(quán)之掌握，推出契合中國理念的法律文書條文規(guī)則，并被其他國家接納與履行，恰是有效的話語權(quán)建設(shè)途徑。國際話語權(quán)競爭實(shí)質(zhì)為國際規(guī)則制定話語權(quán)競爭［41］。因此，應(yīng)進(jìn)一步考慮就國際碳市場鏈接的不同場合，商簽具有法律約束力的多邊、雙邊規(guī)范性文件，完善鏈接參與者的義務(wù)分擔(dān)與相對應(yīng)的權(quán)利規(guī)則體系，通過供需身份的確認(rèn)促成市場的鏈接。中國也可在此過程中，適時(shí)貢獻(xiàn)符合本國預(yù)期與國際共識的法律條文規(guī)定。

3.2 強(qiáng)化與補(bǔ)充碳信用發(fā)放機(jī)制，確保鏈接市場信用供給穩(wěn)定

面對“自下而上”減量機(jī)制帶來的國際機(jī)構(gòu)審議監(jiān)督“軟約束”特性，應(yīng)給予硬約束的補(bǔ)充，完善其監(jiān)督作用，強(qiáng)化軟約束的效力。應(yīng)通過標(biāo)準(zhǔn)的建立，防止標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，增強(qiáng)審議結(jié)果的法律效力。

第一，強(qiáng)化國際氣候治理體系的促進(jìn)機(jī)制和遵約機(jī)制，促進(jìn)國際機(jī)構(gòu)對碳信用發(fā)放實(shí)施“自上而下”的監(jiān)督管理，維持碳市場的激勵效果。由于減量機(jī)制與相應(yīng)調(diào)整掛鉤，透明度為手段的促進(jìn)機(jī)制在碳信用供給當(dāng)中的調(diào)控作用并不明顯。國際監(jiān)督機(jī)構(gòu)僅有權(quán)收集、鑒別締約國減量信息與碳信用授權(quán)與簽發(fā)情況，參與審議的時(shí)機(jī)滯后，由此很可能發(fā)生反復(fù)引起其他締約國的質(zhì)疑但是該國不予糾正的情況，威脅鏈接碳市場的可持續(xù)性。《巴黎協(xié)定》設(shè)定的軟機(jī)制不足以滿足碳市場激勵效果與信用供給監(jiān)管要求。有必要充分利用監(jiān)督機(jī)構(gòu)對碳信用的審核職能，賦予監(jiān)督機(jī)制適當(dāng)權(quán)限，超越經(jīng)締約國授權(quán)后的階段參與碳信用供給工作，將成員驅(qū)動的碳信用供給轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督機(jī)構(gòu)引導(dǎo)下的碳信用供給。

第二，確定碳信用的授權(quán)、簽發(fā)標(biāo)準(zhǔn)形成規(guī)則，建立鏈接市場間的標(biāo)準(zhǔn)交流機(jī)制，保證碳信用供給標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定可預(yù)期。要消除碳信用供給在單一締約國與各締約國之間的波動或差異，很明顯最具效率的方法是建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。如果不將標(biāo)準(zhǔn)以法律形式確定下來，也就難以產(chǎn)生約束性規(guī)則，對成員國缺乏強(qiáng)制力。那么在技術(shù)可行的情況下，應(yīng)盡早達(dá)成發(fā)放碳信用相關(guān)的行為標(biāo)準(zhǔn)，使之上升到規(guī)則層面具有法律約束力。對中國而言，應(yīng)與鏈接碳市場建立并保持良好的標(biāo)準(zhǔn)信息交流機(jī)制，以保證鏈接市場碳信用供給規(guī)則在一定程度上的一致性。標(biāo)準(zhǔn)交流機(jī)制起到一種類似于法律確定下來的同行審議功能，給鏈接各方提供了充分的制度交流機(jī)會，避免碳信用發(fā)放在法律上的沖突。參考挪威與瑞士兩國鏈接歐盟碳市場時(shí)，分別耗時(shí)三年與六年的情況，不難發(fā)現(xiàn)，碳排放單位分配規(guī)則等市場早期設(shè)計(jì)的一致性，可為各國達(dá)成碳市場鏈接帶來低成本、高效率等諸多裨益。

第三，完善碳信用供給的國內(nèi)法律相關(guān)制度，提高中國碳信用供給法律透明度，增強(qiáng)鏈接市場預(yù)判性與激勵作用。雖然中國在國際氣候法律制度談判中發(fā)揮了重要作用，簽訂了《格拉斯哥氣候協(xié)議》等國際法律，但尚未進(jìn)行轉(zhuǎn)化適用，應(yīng)在國內(nèi)制定與條約相關(guān)的法律規(guī)定。將有關(guān)碳信用的授權(quán)、核驗(yàn)、簽發(fā)、報(bào)告規(guī)則納入當(dāng)前征求意見的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，并立法確定主管機(jī)關(guān)，明確基本原則、技術(shù)方法與違法后果，建立起碳信用產(chǎn)生的國內(nèi)法律規(guī)則體系。例如由上海交易所負(fù)責(zé)信息收集，發(fā)展改革部門承擔(dān)授權(quán)與核驗(yàn)職能，生態(tài)環(huán)境部及其下屬單位承擔(dān)簽發(fā)與報(bào)告職能，立法部門在全國公開征求意見后予以實(shí)施，確保與中國國情相符。同時(shí)，由于《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的適用范圍尚未擴(kuò)展到境外碳市場交易，但碳信用供給應(yīng)該納入規(guī)定范疇，應(yīng)及時(shí)修改《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》與《碳排放權(quán)交易管理辦法》第二條規(guī)定，擴(kuò)展其適用范圍，將第6.2條合作方式和第6.4 條機(jī)制下的碳排放權(quán)交易列入管轄范圍。另外，中國自主開發(fā)方法獲得認(rèn)證后應(yīng)該及時(shí)載入國內(nèi)法律規(guī)定。

3.3 發(fā)展核算規(guī)則和轉(zhuǎn)化規(guī)則，便利鏈接碳市場交易

化解鏈接市場的權(quán)屬障礙，核算規(guī)則與轉(zhuǎn)化規(guī)則成為問題解決的關(guān)鍵性力量。碳排放單位獲得科學(xué)穩(wěn)定的計(jì)量計(jì)價(jià)當(dāng)然會促進(jìn)鏈接市場的交易，如果產(chǎn)生扭曲就會起反作用。

一是展開與澄清核算規(guī)則，提升國際國內(nèi)規(guī)則的精細(xì)化與透明度。在國際層面，為了防止不同解釋論引發(fā)各國司法裁判之間相互沖突的混亂局面，應(yīng)逐步解決核算規(guī)則精細(xì)化不足的問題。日本所提出的核算折衷方案，在平息巴西與美國之間圍繞雙重計(jì)算的爭議的同時(shí)，引出了一種因未授權(quán)而不予相應(yīng)調(diào)整的碳信用。對于這種介于中間狀態(tài)的碳信用，應(yīng)明確其性質(zhì)與歸屬，例如是否計(jì)為實(shí)際控制人名下的正式碳信用?；谂欧艡?quán)限具有公共利益和私權(quán)的雙重屬性，各國對碳信用相關(guān)條款的解釋論也存在差異。一些國家將作為鏈接媒介的碳排放單位視為許可或特許，一些國家則視為新型財(cái)產(chǎn)權(quán)或準(zhǔn)用益物權(quán)。國際氣候法律僅確認(rèn)作為鏈接媒介的碳信用蘊(yùn)含經(jīng)濟(jì)利益，未明確經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)屬來源。這使得各司法管轄區(qū)對碳排放單位在權(quán)利歸屬與計(jì)量計(jì)價(jià)上存在沖突。對此，應(yīng)促進(jìn)鏈接國家達(dá)成碳信用計(jì)量計(jì)價(jià)的共識，明確碳信用的權(quán)利歸屬。在國內(nèi)層面，中國一方面應(yīng)通過《環(huán)境法》明確其法律屬性，將碳排放單位納入資產(chǎn)的范圍，確定其具有資產(chǎn)的屬性，從而允許受到批準(zhǔn)的非締約方和國家成為資產(chǎn)的控制權(quán)人，可以通過出售獲得經(jīng)濟(jì)利益。將碳信用納入財(cái)產(chǎn)利益，允許其占有收益與使用，有助于形成控制權(quán)人與其他人的權(quán)屬約束，并進(jìn)一步確定它的經(jīng)濟(jì)利益，預(yù)留權(quán)利類型空間，防止其流通性與碳信用資產(chǎn)屬性存在矛盾。為落實(shí)碳中和“1+N”政策體系，尤其是《2030年前碳達(dá)峰行動方案》中提到的“加強(qiáng)市場機(jī)制間的銜接與協(xié)調(diào)，將碳排放權(quán)、用能權(quán)交易納入公共資源交易平臺”，提供上位法。另一方面，應(yīng)通過更新《碳排放權(quán)交易管理辦法》，明確碳信用權(quán)利人的確權(quán)要件。尤其是第6.4 條機(jī)制允許了非國家實(shí)體進(jìn)入市場，那么相關(guān)碳信用資產(chǎn)權(quán)利人身份自登記或公告時(shí)擁有，在獲得監(jiān)督機(jī)構(gòu)核發(fā)之前是否為準(zhǔn)權(quán)利控制人，其權(quán)能與其他的用益物權(quán)有無區(qū)別或是否需要兼容，應(yīng)以明文予以確定。不僅如此，還有必要引入與核算規(guī)則配套的司法審查。畢竟不受司法審查的話，其規(guī)則就得不到應(yīng)有的法律約束力。因此，應(yīng)建立與鏈接市場的糾紛解決機(jī)制，平衡鏈接市場中本國和外國監(jiān)管單位之間，以及參與交易的控排企業(yè)與中介等利益相關(guān)者之間的沖突。這樣一來，可以提高監(jiān)管透明度，保護(hù)正當(dāng)權(quán)利免受侵害，為鏈接交易保駕護(hù)航。

二是推動轉(zhuǎn)化規(guī)則發(fā)展。首先，應(yīng)建立分級分類的轉(zhuǎn)化機(jī)制。由于當(dāng)前允許碳排放單位源自多種項(xiàng)目與活動，并可用于豐富的目的，對于不同項(xiàng)目來源的碳排放單位應(yīng)設(shè)置不同的轉(zhuǎn)化規(guī)則，例如來源于小項(xiàng)目打包的碳信用應(yīng)制定比原CDM 下CERs 更嚴(yán)格的轉(zhuǎn)化條件。用于自愿市場的碳信用則應(yīng)排除出轉(zhuǎn)化范疇，給予自愿目的碳信用更高的交易靈活性。其次，簽訂第6.2條合作方法下的鏈接協(xié)議，增加雙邊轉(zhuǎn)化條款，實(shí)現(xiàn)雙邊相互承認(rèn)排放單位的轉(zhuǎn)化。對此，既可以設(shè)立有條件的互認(rèn)，也可以設(shè)立無條件的互認(rèn)。此外，應(yīng)明確由A6.4ERs 轉(zhuǎn)化到ITMOs是否直接適用轉(zhuǎn)化規(guī)則。最后，推動達(dá)成第6.4條機(jī)制下的轉(zhuǎn)化規(guī)則。因?yàn)榈?.4 條機(jī)制的碳信用交易主要由監(jiān)督機(jī)構(gòu)控制，確定其是否交易以及如何交易等問題，那么與交易高度相關(guān)的轉(zhuǎn)化問題有必要一并交予監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。從DOE 認(rèn)證并用于履行本國NDC 的合規(guī)性碳排放單位，到經(jīng)授權(quán)的非締約國參與者擁有的自愿性碳排放單位，都應(yīng)建立統(tǒng)一透明的轉(zhuǎn)化規(guī)則，從而明確機(jī)制的參與國有條件或是無條件認(rèn)可機(jī)制下的所有碳信用，既可以用于NDCs，也可以用于國內(nèi)履約。這樣一來，轉(zhuǎn)化規(guī)則可以產(chǎn)生一種保護(hù)效果，即對抗一國國內(nèi)突然宣布鏈接市場獲得簽發(fā)的碳信用在本國“履約不能”的情況。

在碳中和領(lǐng)域，中美歐合作也不是零和博弈，三大經(jīng)濟(jì)體合作能左右氣候問題的解決；拜登政府也視氣候議題為中美合作的外交重點(diǎn)［42］。那么在與其他國家的合作從宣言層面落實(shí)到具體交易層面的過程中，中國應(yīng)堅(jiān)持的立場之一就是要有公平的核算和轉(zhuǎn)化規(guī)則，這樣才能化解立場差異，達(dá)成真正有誠意、切實(shí)可交易的合作。