河長的邊界：對流域污染治理行政力量的反思

李靈芝，羊 洋，周 力

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇南京 210095）

古有大禹受命于堯、舜二帝負(fù)責(zé)治理水患，今有河長受上級黨政領(lǐng)導(dǎo)任命，落實水質(zhì)治理，其中一脈相承的是行政的力量。河長制是指任命各級黨政主要負(fù)責(zé)人為轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理責(zé)任人，將河道水質(zhì)的考核得分與官員政治績效掛鉤，利用行政壓力強化水質(zhì)治理責(zé)任。然而，水質(zhì)在一定程度上取決于上游的污染活動，而不僅僅是轄區(qū)內(nèi)的［1］。因流域的整體性和人為行政區(qū)劃分割間的矛盾，水污染被界定為跨界污染［2］。地方政府競爭會導(dǎo)致本地經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的污染以越界外部性的方式轉(zhuǎn)由其他地區(qū)承擔(dān)［3］。具體地，在上游地方政府通過財稅優(yōu)惠等將水污染密集型產(chǎn)業(yè)吸引至上游的同時，污染物卻“順流而下”，使下游地區(qū)難以擺脫環(huán)境風(fēng)險［1］。盡管可以通過強化環(huán)境績效考核對地方官員環(huán)境治理產(chǎn)生激勵作用［4］，但河長制并未扭轉(zhuǎn)跨界污染會伴生搭便車行為的本質(zhì)。當(dāng)下游地區(qū)在河長制的作用下進(jìn)一步提高規(guī)制強度時，上游地區(qū)即使宣稱實施河長制，其污染治理動機反而可能進(jìn)一步降低。一些研究基于水質(zhì)監(jiān)測點數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，河長制的治污效果不明顯［5］，可能正是上游地區(qū)搭便車所致。中國自2018 年起全面實施河長制，但位于下游的東部地區(qū)和省域交界地區(qū)水質(zhì)改善程度并不樂觀，也能為此提供些許佐證。國家環(huán)境監(jiān)測中心數(shù)據(jù)表明，在中西部地區(qū)水質(zhì)不斷改善的同時，東部地區(qū)水體化學(xué)需氧量（COD）含量從2017 年的3.45 mg/L 上升至2019 年的4.20 mg/L。更嚴(yán)峻的是，東部地區(qū)省交界處水體COD 含量從2017 年的4.16 mg/L 上升至2019 年的4.68 mg/L。該研究將從理論與實證兩個層面考察河長制在跨界污染搭便車問題中的作用，為水污染治理政策的進(jìn)一步完善提供參考。

1 文獻(xiàn)綜述

河長制是中國分權(quán)式環(huán)境管理模式下的一項制度調(diào)整。流域水污染治理涉及不同層次的政府機構(gòu)，是采取中央集權(quán)還是地方分權(quán)一直是國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重要問題。理論上，中央集權(quán)對控制流域水污染外部性問題更有效［6］。但在信息不對稱的情況下，中央集權(quán)可能是低效率的，而分權(quán)式的環(huán)境管理有利于管理者因地制宜地選擇符合地方特殊情況的政策與標(biāo)準(zhǔn)以提高效率。然而，分權(quán)式環(huán)境管理模式也存在弊端。伴隨著經(jīng)濟上財政分權(quán)與地方政治集權(quán)，政府官員的地方經(jīng)濟產(chǎn)出與政治晉升競爭變得更為激烈［7］。為達(dá)到經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)，地方政府往往以犧牲環(huán)境質(zhì)量為代價，即提出更為寬松的環(huán)境要求［8］。

因而，分權(quán)式環(huán)境管理引致的“搭便車”行為是跨界污染治理的重點與難點。水環(huán)境具有整體性，由于跨界河流一般擁有固定流向且具有攜帶污染的能力，上游地區(qū)排放的污染物會自然而然隨水體流動排往下游地區(qū)，這就是所謂的“污染溢出”。從20 世紀(jì)80 年代開始，中國的環(huán)境保護執(zhí)法與管理的權(quán)利開始逐漸下放至各個行政區(qū)域。在國家環(huán)保部門下達(dá)全國性政策目標(biāo)后，每個省份都會被分配具體要求。但在省級要求的進(jìn)一步分配與執(zhí)行上，省級政府擁有轄區(qū)內(nèi)的決定權(quán)。出于經(jīng)濟競爭或政治晉升動機，地方政府的非合作行為會使得公共品的供給偏離最優(yōu)水平［9］。具體地，上游地方政府可以通過將更多的污染排放集中于邊界這一策略性行為（搭便車），向下游轉(zhuǎn)嫁環(huán)境壓力。在宏觀層面，跨界污染的搭便車行為有兩種表征，其一是行政區(qū)域邊界處的污染程度高于行政區(qū)域內(nèi)部的污染程度，其二是行政區(qū)域相鄰時，上游邊界的污染程度高于下游邊界。Sigman［10］根據(jù)各州獲得水環(huán)境管理自治權(quán)的時間差異，使用三重差分模型對權(quán)力下放前后跨界污染現(xiàn)象進(jìn)行了實證分析。結(jié)果顯示，獲得水環(huán)境管理自治權(quán)的州在總的污染物排放上有所減少，但跨界污染的嚴(yán)重程度卻沒有顯著變化。Lipscomb 等［11］將巴西372 對上下游水質(zhì)監(jiān)測站面板數(shù)據(jù)和縣界演變數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配，發(fā)現(xiàn)河流距離縣下游邊界每近1 km，污染指標(biāo)生化需氧量（BOD）就會增加2%左右。河流沿岸的夜間燈光數(shù)據(jù)顯示，地方政府允許更多的生產(chǎn)經(jīng)營活動在縣內(nèi)下游地區(qū)的河流附近開展［11］。Cai等［12］研究發(fā)現(xiàn)，在同一個省內(nèi)，最下游縣的排污收費執(zhí)行力度最為寬松，其污染活動強度比其他縣高出20%。為了應(yīng)對中央提出的減排要求并保持經(jīng)濟發(fā)展速度，省級政府選擇將污染產(chǎn)業(yè)向省內(nèi)下游邊界轉(zhuǎn)移［12］。

長期以來，如何實現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理是人類社會普遍關(guān)心的議題。在環(huán)境分權(quán)框架下，切實提高地方政府的環(huán)境治理激勵是關(guān)鍵。在河長制之前，中國政府采取的一個重要舉措是目標(biāo)責(zé)任制，即2007年宣布，2010年底各省份必須完成指定的環(huán)境治理目標(biāo)，完成情況直接與官員績效考核掛鉤。然而，一個新問題也相伴而生。雖然地方政府的減排壓力小和地方政府官員激勵扭曲是產(chǎn)生跨界污染問題原因之一，但單純地增加對地方政府污染治理的激勵力度是否有助于解決跨界污染問題仍不明確。例如，Kahn［13］研究發(fā)現(xiàn)，在1970 年美國環(huán)保署建立之后，跨界污染顯著加劇。加大地方政府的減排壓力能夠強化地方政府改善本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的意愿，但當(dāng)環(huán)境規(guī)制未對跨界污染采取針對性措施時，更加嚴(yán)格的政策壓力不會阻止地方政府通過轉(zhuǎn)嫁本地污染治理壓力達(dá)成環(huán)保目標(biāo)［14］。學(xué)界對大尺度、統(tǒng)一的污染治理壓力能否有效解決跨界污染問題未達(dá)成共識。

河長制的核心思想也是加大地方政府官員的環(huán)境治理壓力，其實現(xiàn)方式是采用“干部目標(biāo)管理責(zé)任制”［4］。為了激勵干部積極作為，上級黨政領(lǐng)導(dǎo)在明確水質(zhì)目標(biāo)后，對下級政府及其官員治水任務(wù)完成情況進(jìn)行考核及問責(zé)。為了避免因問責(zé)而失去晉升資格，下級政府官員會選擇努力完成治水任務(wù)。但當(dāng)存在行政問責(zé)難以落實等問題時，河長制會失去其應(yīng)有的效力。值得一提的是，將治水責(zé)任發(fā)包給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)而不是水利、環(huán)保等各部門官員為河長制的有效運行提供了組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢［4］。在推行河長制之前，中國流域治理體制較為松散［15］。在頂層設(shè)計上，存在“九龍治水”的局面；在地方層面，存在跨部門協(xié)作難、跨地區(qū)合作難、跨層級治理難等問題［4］。將治水責(zé)任發(fā)包給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)有利于構(gòu)建協(xié)作暢通的治理體系。在黨的內(nèi)部，高級別的干部可以依靠黨的組織優(yōu)勢來協(xié)調(diào)指揮低級別的干部。基于干部等級制度，河長制將分散的治水責(zé)任集中到個人，再由該個體協(xié)調(diào)各方，繼而在橫向上實現(xiàn)跨部門協(xié)作、跨地區(qū)合作，在縱向上克服跨層級治理中的層級松散問題。

然而，河長制如何能夠緩解跨界污染問題還存在多方面的質(zhì)疑。首先，如前所述，加大減排壓力可能會強化搭便車問題。上游河長為了完成環(huán)境治理任務(wù)，可能選擇將污染產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向下方行政邊界轉(zhuǎn)移。其次，下游河長在加大污染治理強度時，上游河長有動力采取不作為策略。Hoel［16］研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)部分成員主動減少污染排放量時，污染排放總量不會因此下降，因為其他成員會利用污染外部性特征采取搭便車行為。再次，從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的河長制是否真的強化了地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)這一基本制度還有待商榷。中央政府早在1989 年就開始推行“環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制”，并在“十一五”期間正式提出將環(huán)境治理情況納入官員的晉升考核中，實行“一票否決”“終身追責(zé)”等規(guī)定。換言之，早在數(shù)年前，地方政府官員在污染治理上已經(jīng)具有較強激勵。此外，通過政策梳理發(fā)現(xiàn)，一些地方政府并未明確制定水質(zhì)目標(biāo)，這會導(dǎo)致政策失去應(yīng)有的約束力。例如，Kahn 等［14］研究發(fā)現(xiàn)，基于COD 含量精準(zhǔn)制定的水污染治理目標(biāo)使得地方政府將COD污染密集型的造紙業(yè)搬離河岸，但由于石油、汞和苯酚含量等未被列入治理目標(biāo)，相關(guān)污染物的濃度未出現(xiàn)任何改善。最后，中央政府在不斷強調(diào)污染治理的同時，并未弱化對經(jīng)濟增長的要求。對于地方政府而言，比治水責(zé)任更沉重的責(zé)任是“經(jīng)濟發(fā)展”。除此之外，河長制并未打破“轄區(qū)內(nèi)”這一概念。下游水質(zhì)未能納入上游地方政府的考核內(nèi)容，由行政區(qū)劃分割引致的搭便車問題未從根本上予以破解。反觀“十一五”期間的環(huán)境治理政策，已切實考慮到上下游省政府間的監(jiān)督與合作。

近些年來，學(xué)界對河長制何以形成、制度邏輯、政策擴散路徑、政策效果等已開展廣泛而深入的討論。其中，制度邏輯和政策效果等是研究重點。第一，河長制的制度邏輯是多方面的，主要包括縱向行政權(quán)威強化機制［17-18］、基于“資格錦標(biāo)賽”的政治壓力達(dá)標(biāo)機制［19］、完善流域分層治理與跨部門協(xié)作等的整體性治理［15，20-21］等。第二，河長制的政策擴散路徑是多樣的，縱向的吸納輻射與橫向的學(xué)習(xí)競爭雙向并行，形成“自發(fā)首創(chuàng)”“向上擴散”與“平行擴散”并存局面［22-23］。第三，河長制的本地治理效應(yīng)存在爭議。學(xué)者基于國控監(jiān)測點水污染數(shù)據(jù)、中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)和河長制演進(jìn)數(shù)據(jù)，評估了河長制的水治理效果［5，23-26］，但研究結(jié)論不一致。例如，沈坤榮等［5］研究發(fā)現(xiàn)，河長制顯著提升了水中的溶解氧濃度，達(dá)到了初步的水污染治理效果，但并未顯著降低水中化學(xué)需氧量、生化需氧量、氨氮等深度污染物濃度。而Li 等［25］研究發(fā)現(xiàn)，河長制能夠有效降低氨氮濃度，但會使化學(xué)需氧量和溶解氧指標(biāo)惡化。河長制的政策效果存疑可能是由于監(jiān)督不透明、社會參與不充分、問責(zé)難等制度缺陷［27-28］。

現(xiàn)有研究對幫助理解河長制的制度邏輯、作用方式及制度缺陷等已作出重要貢獻(xiàn)，但對河長制如何作用于跨界污染中搭便車問題的考察嚴(yán)重不足。尤其是，在評估河長制施政效果時，只關(guān)注本地是否實施河長制對本地污染活動或水質(zhì)的影響［5，23-26］，且結(jié)論不一，上游地區(qū)的河長制實施效果更是不得而知。由于河長制存在強化搭便車問題的風(fēng)險，可能當(dāng)且僅當(dāng)上游與本地同在一個省級轄區(qū)內(nèi)，上游或本地地方政府實施河長制才能有效改善本地水質(zhì)。該研究將基于國控監(jiān)測點水質(zhì)數(shù)據(jù)定量分析河長制在跨界水污染治理中的成效，并著重考察省內(nèi)省外上游地區(qū)的河長制實施效果差異。

2 研究設(shè)計與數(shù)據(jù)

2.1 實證模型構(gòu)建

參考沈坤榮等［1］的模型設(shè)計，假設(shè)河流干流的流向為自西向東，上下游的兩個監(jiān)測點位構(gòu)成了圖1所示的河段模型。圖1 中，編號A—E 代表干流流經(jīng)的縣。A 縣位于該河段的上游，并且有水質(zhì)監(jiān)測站點j。E 縣位于河段的下游，水質(zhì)監(jiān)測站i位于該縣。B、C、D 縣泛指該河段流經(jīng)的所有縣，且C、D 縣位于兩省交界處。河流作為一個整體，被一個個行政區(qū)域人為分割，某一觀測點位的水質(zhì)不但受到本地區(qū)生產(chǎn)生活的影響，還會受到上游地區(qū)污染活動的影響［12］。上游地區(qū)的污染活動可以用上游地區(qū)水質(zhì)和上游地區(qū)的污染強度表示。因此，下游點位i的水質(zhì)取決于以下幾個因素：①上游點位j的水質(zhì)，預(yù)期對下游水質(zhì)產(chǎn)生正向影響；②上游縣各類生產(chǎn)活動所產(chǎn)生的污染Sk，即點位j到D 縣下游邊界d點之間的各類生產(chǎn)活動所產(chǎn)生的污染，預(yù)期對下游水質(zhì)產(chǎn)生負(fù)向影響；③下游點位i所在縣各類生產(chǎn)活動所產(chǎn)生的污染Sl，即E 縣上游邊界d點到點位i之間的各類生產(chǎn)活動所產(chǎn)生的污染，預(yù)期對下游水質(zhì)產(chǎn)生負(fù)向影響。④其他自然因素，即點位j與i之間的降雨。

圖1 模型設(shè)計

該研究基于上述流域污染關(guān)系，將下游點位的水質(zhì)用計量方程表示：

其中：下標(biāo)i表示下游監(jiān)測點位，下標(biāo)j表示位于監(jiān)測點i的上游監(jiān)測點位，下標(biāo)t表示時間，下標(biāo)k表示上游K區(qū)域的任意縣（含上游點位j所在縣），下標(biāo)l表示本地縣。Q為監(jiān)測點位的水質(zhì)，R為縣所在市是否設(shè)立市級河長的虛擬變量。S表示生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的污染，具體包括工業(yè)污染、養(yǎng)殖業(yè)污染和種植業(yè)污染。Skt和Slt分別表示在t時間點上游某縣與本地縣污染活動強度。Zijt表示點位j與i之間的降雨自然條件。μ為下游監(jiān)測站固定效應(yīng)，ν為時間固定效應(yīng)（包含年份固定效應(yīng)和月份固定效應(yīng)），ε為誤差項。

上游縣和本地縣的河長制實施效果可能取決于上游縣與本地縣是否位于同一個省，以及是否確立省級河長。為此，根據(jù)上游縣與本地縣是否位于同一個省將樣本分為兩類，并設(shè)立模型：

其中：Rpt表示上游縣所在省是否確立省級河長。上游縣與本地縣位于同一省份的樣本占63.84%。需要說明的是，為了評估上游縣河長制實施情況對本地水質(zhì)的影響，未將上游K 區(qū)域作為一個整體納入模型中。例如，在考察D 縣河長制實施情況對點位i水質(zhì)的影響時，未控制A、B、C縣的政策實施情況和污染活動強度。為了便于理解，將下標(biāo)l替換為本地，將下標(biāo)k替換為上游。

2.2 變量與數(shù)據(jù)

2.2.1 水質(zhì)指標(biāo)及監(jiān)測點數(shù)據(jù)

該研究水質(zhì)數(shù)據(jù)來自生態(tài)環(huán)境部下屬的國家環(huán)境監(jiān)測中心維護的地表水自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，包含對中國主要河流133 個監(jiān)測站的多項水質(zhì)參數(shù)的測量。選用COD 和氨氮兩個深度污染物指標(biāo)作為水質(zhì)變量。2004—2019 年，國家環(huán)境保護部門在全國主要水系（長江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江、遼河、西南諸河、浙閩河流、內(nèi)陸河流）共設(shè)置了133 個水質(zhì)自動監(jiān)測點位。站點在運營期間幾乎每周都會更新數(shù)據(jù)。分析中將原有的周度水質(zhì)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為月度平均數(shù)據(jù)。由于大量監(jiān)測站沒有上游相鄰站，選擇了58 個可以作為下游或上游監(jiān)測站的點位和19 個只能作為上游監(jiān)測站的點位。因此，在該研究的樣本中，總共有77 個監(jiān)測站。所有監(jiān)測站均位于七大流域，其中大部分位于長江和淮河流域。位于西部、中部和東部地區(qū)的監(jiān)測站數(shù)量分別為19 個、33 個和25 個。樣本監(jiān)測站之間的干流流經(jīng)中國23 個省的308 個縣級行政區(qū)。任意兩個相鄰監(jiān)測站之間的干流平均流經(jīng)14個縣。

2.2.2 河長制變量

該研究的核心解釋變量是人工梳理的河流流經(jīng)縣河長制施行情況（是否實施河長制）。為保證人工整理數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，基于兩個渠道對河長制變量進(jìn)行了整理，并進(jìn)行了交叉驗證。首先，通過百度搜索與河長制相關(guān)的官方文件和新聞報道，依此確定一個縣是否實施河長制以及何時實施河長制。二是在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中檢索相關(guān)政府文件和新聞報道，梳理各地區(qū)河長制演進(jìn)情況。沈坤榮等［5］也使用這種方法來獲取有關(guān)城市是否采用河長制的信息。在數(shù)據(jù)收集過程中發(fā)現(xiàn)，啟動河長制的政府都是市級或省級，而幾乎沒有縣級政府。在地級市頒布的關(guān)于河長制的政策文件中，一般會有“屬地行政首長負(fù)責(zé)制”或者“市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長”這樣的關(guān)鍵詞。當(dāng)出現(xiàn)這類關(guān)鍵詞時，該研究認(rèn)為該地級市及其轄區(qū)內(nèi)的縣級行政單位實行了河長制。由此識別出模型中的核心自變量——該縣是否設(shè)置河長。另外，當(dāng)該省發(fā)布了省級層面的河長制文件時，認(rèn)為該省確立了“省級河長”。

在各地的河長制政策文件中，一般都有“將水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果納入政績考核”“對考核不合格的市縣領(lǐng)導(dǎo)實施一票否決”“考核不合格的河長將受到警告、通報批評直至行政處分”等內(nèi)容。河長制政策鼓勵各級河長制定科學(xué)的綜合治理方案。其中，流域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受到較多關(guān)注。例如，遼寧省對流域內(nèi)污染嚴(yán)重的小造紙、小印染、小糠醛、小酒精等企業(yè)進(jìn)行了專項整治，河北省大力淘汰小規(guī)模草漿生產(chǎn)裝置、化學(xué)制漿生產(chǎn)線、以廢紙為原料的紙廠等水污染密集型企業(yè)。此外，河長制注重加大社會監(jiān)督力度，及時公布各級河長名單，樹立河長告示牌。部分地市還建立了媒體公示預(yù)警機制，支持社會公眾對違法占用水域、擅自填埋河道等違法行為的舉報和新聞媒體曝光。這些為河長制能夠發(fā)揮一定的環(huán)境治理效應(yīng)提供了有力證據(jù)。但政策文件中沒有明確的是，下游水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果是否也被納入政績考核，以及對考核合格與否的界定。此外，鮮有政策文件論及跨省河長間的協(xié)作或是跨省水污染糾紛的協(xié)調(diào)機制。綜合來看，河長制應(yīng)當(dāng)能夠激勵地方政策強化環(huán)境治理，但上游地方政府是否不再采取策略性行為還有待驗證。

2.2.3 其他變量

（1）采用第二產(chǎn)業(yè)增加值、肉類產(chǎn)量和農(nóng)作物播種面積與行政面積的比值分別表示工業(yè)污染強度、養(yǎng)殖業(yè)污染強度和種植業(yè)污染強度。第二產(chǎn)業(yè)增加值數(shù)據(jù)源自《中國縣域統(tǒng)計年鑒》；肉類產(chǎn)量、農(nóng)作物播種面積數(shù)據(jù)來自中國農(nóng)科院統(tǒng)計數(shù)據(jù)；行政面積數(shù)據(jù)源自《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》。值得說明的是，中國農(nóng)科院統(tǒng)計數(shù)據(jù)為年度數(shù)據(jù)，對于肉類數(shù)據(jù)，該研究將其簡單平均至12 個月。對農(nóng)作物播種面積，該研究整理了全國778個農(nóng)氣站發(fā)布的農(nóng)作物生長發(fā)育狀況報告，獲得了各縣不同農(nóng)作物的生長期，以此為依據(jù)將農(nóng)作物播種面積分解為月度播種面積。

（2）此外，該研究還為每個樣本縣匹配了最近氣象站的月累計降雨量，以控制氣候條件。降水?dāng)?shù)據(jù)來自中國氣象局824 個國家級地面氣象觀測站統(tǒng)計的日累計降水量，將其轉(zhuǎn)化為月累計降水量。縣與距其最近氣象站的距離平均為35 km。

2.2.4 數(shù)據(jù)描述

變量定義及描述統(tǒng)計見表1。數(shù)據(jù)覆蓋了2004—2019 年，77 個上下游點位間的河流流經(jīng)23 個省的102 個市的308個縣。從COD 和NH 濃度來看，上游水質(zhì)明顯優(yōu)于本地。實施河長制的本地縣占比高于上游縣，這體現(xiàn)出上游地區(qū)的治污壓力相對較小。

表1 描述性統(tǒng)計表

3 實證結(jié)果分析

首先匯報基準(zhǔn)回歸結(jié)果。表2列（1）、列（3）模型僅控制了氣候特征，列（2）、列（4）則進(jìn)一步控制了上游和本地的污染活動強度?？梢园l(fā)現(xiàn)，上游實施河長制會顯著降低本地水體的COD 濃度和氨氮濃度。具體地，以列（2）、列（4）為例，上游縣實施河長制會使本地縣水體的COD濃度平均降低0.695 3 mg/L，氨氮濃度降低0.071 5 mg/L。樣本中本地縣COD 濃度的均值是4.190 mg/L，氨氮濃度是0.730 mg/L，因而在上游河長制政策的作用下，COD 濃度降低了16.6%，氨氮濃度降低了9.8%。相比之下，本地水質(zhì)在COD 指標(biāo)上的改善程度更高。2015 年環(huán)境統(tǒng)計年報顯示，COD 主要來自農(nóng)業(yè)中的養(yǎng)殖業(yè)污水和城鎮(zhèn)生活污水，氨氮的主要來源是農(nóng)業(yè)面源污染（種植業(yè)）和城鎮(zhèn)生活污水。一方面，氨氮的總排放量約是COD 的十分之一，相對較小，在邊際上更難以減少。另一方面，相較于種植業(yè)污染，養(yǎng)殖業(yè)污水排放較為點源化，易于監(jiān)管和控制。例如，Zhou等［26］研究發(fā)現(xiàn)，實施河長制能顯著緩解由養(yǎng)殖業(yè)糞污排放造成的水污染，但對由種植業(yè)化肥施用造成的水污染是無效的。因而，根據(jù)委托代理理論，作為代理人的政府可能傾向于優(yōu)先治理COD污染。

表2 河長制對水質(zhì)的影響——基準(zhǔn)回歸結(jié)果

本地實施河長制能夠顯著降低COD 濃度，但施政效果略低于上游實施河長制。與此同時，本地實施河長制對NH 濃度的影響在統(tǒng)計上不顯著。這些均可能是由于本地的治污努力會受到上游的侵蝕。已有關(guān)于本地河長制實施效果的研究并未得出一致結(jié)論［5，24-25］，該研究與She等［24］較為一致。與上游地方政府的行為決策相同，本地政府也選擇優(yōu)先治理COD污染。

如前文所述，理論上，由于不用對下游水質(zhì)負(fù)責(zé)，上游地區(qū)會傾向于向河流下游方向的行政邊界轉(zhuǎn)移污染，導(dǎo)致下游地區(qū)的水質(zhì)難以得到提升［29］。但基準(zhǔn)結(jié)果表明，河長制能有效解決搭便車問題。已有研究表明，當(dāng)河段同屬一個行政區(qū)域時，地區(qū)間環(huán)境規(guī)制具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性［1］。因而，上游地方政府實施河長制能夠有效改善下游水質(zhì)可能是由于上游與本地在同一個轄區(qū)（?。﹥?nèi)，并且該轄區(qū)有負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的高層級（省級）河長。

為此，根據(jù)上下游是否同省將樣本分為兩類，進(jìn)行分樣本回歸。研究結(jié)果表明：當(dāng)上下游縣區(qū)屬于同一個省份時，上游地區(qū)實施河長制能夠明顯降低本地COD和NH濃度（表3列（1）、列（2））。此外，若該省設(shè)立了省級河長，能更大程度地降低COD 濃度（表3 列（3）），但是對氨氮濃度沒有顯著影響（表3 列（4））。然而，當(dāng)上下游縣區(qū)屬于不同省份時，上游地區(qū)實施河長制反而會使本地水質(zhì)惡化（表4 列（1）、列（2））。此外，即使上游省份設(shè)立了省級河長，對下游水質(zhì)的負(fù)面影響依然存在，基本保持不變（表4列（3）、列（4））。

表3 河長制對水質(zhì)的影響——上下游位于同一省份

表4 河長制對水質(zhì)的影響——上下游位于不同省份

上述結(jié)果表明，上游實施河長制對下游水質(zhì)的改善效果主要源于省內(nèi)上游地區(qū)加強了污染防治，且在確立了省級河長的情況下，上游地區(qū)能更大程度減少水污染。需要強調(diào)的是，即使沒有確立省級河長，省內(nèi)上游地區(qū)在實施河長制之后也會切實承擔(dān)污染治理責(zé)任。這可能得益于：①上游地區(qū)在實施河長制的過程中已將省內(nèi)下游地區(qū)的水質(zhì)納入官員的績效考核中；②河長制的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢有便于省內(nèi)市級政府間進(jìn)行橫向協(xié)商。

然而，河長制對跨省界的水污染問題是無效的，上游地區(qū)可能會以實施河長制為噱頭推卸污染治理責(zé)任。在分省治理的現(xiàn)實背景下，由于河長間的跨省協(xié)作機制缺失，上游政府的搭便車問題依然存在，且有變本加厲之勢?？赡苷蛉绱?，2021 年12 月，水利部正式提出建立長江流域省級河湖長聯(lián)席會議機制，旨在探索長江流域省級之間的水質(zhì)治理，建立上下游左右岸聯(lián)防聯(lián)控機制、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。李國英在2022年全國水利工作會議上的講話中也進(jìn)一步強調(diào)，2022年的重點工作之一是“充分發(fā)揮全面推行河湖長制工作部際聯(lián)席會議作用，在七大流域全面建立省級河湖長聯(lián)席會議機制，完善流域管理機構(gòu)與省級河長辦協(xié)作機制，明確上下游、左右岸、干支流的管理責(zé)任，變分段治為全域治”。該研究表明，加強流域內(nèi)省際間協(xié)作、合力治污，是正確而重要的政策方向。

盡管環(huán)境分權(quán)下的河長制尚未有效解決省際間搭便車問題，但不能因此轉(zhuǎn)向中央集權(quán)。Sigman［10］在指出環(huán)境分權(quán)的弊端后提出，不能因環(huán)境分權(quán)具有搭便車問題而沿用中央集權(quán)，而是要在堅持環(huán)境分權(quán)的情況下采取針對性措施解決搭便車問題。河長制的出發(fā)點是強化各地方對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境治理，理想的結(jié)果是各地均強化環(huán)境治理。但事實表明，在針對性措施不完備的情況下，河長制不能實現(xiàn)全域高效治理。制定省際間上下游聯(lián)動、精準(zhǔn)的環(huán)境考核目標(biāo)，將一定范圍內(nèi)下游地區(qū)的水質(zhì)納入上游地區(qū)河長制考核體系，并以此為參照確定獎懲措施正是當(dāng)中缺失的一環(huán)。

4 結(jié) 論

河長制高度體現(xiàn)了《環(huán)境保護法》中“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境治理負(fù)責(zé)”的基本要求，與黨的十九屆四中全會提出的“嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任制度”高度契合，因其制度優(yōu)勢備受關(guān)注，并被寄予厚望。正因如此，有必要從跨界污染外部性問題審視河長制的施政效果。實證結(jié)果顯示，省內(nèi)上游地區(qū)實施河長制能夠顯著改善本地水質(zhì)，且在確立了省級河長的情況下，該積極影響更大。但省外上游地區(qū)實施河長制反而會使本地水質(zhì)惡化，河長制不能解決跨省界污染的搭便車問題。換言之，省長能夠有效約束本省河長的行為，但對上游省域河長缺乏約束力。一方面，我們看到了行政的力量，通過制度微調(diào)能夠讓本地地方領(lǐng)導(dǎo)重視水污染治理；另一方面，采用行政命令的方式來管理河流，不能解決流域污染問題。更準(zhǔn)確地說，河長制僅按照行政邊界劃分落實治水責(zé)任對于全面提升水環(huán)境質(zhì)量是不夠的。

河流治理無邊界。河流橫跨多個行政區(qū)域的特征，決定了水污染治理的沉疴痼疾在于跨界污染。從市級層面看，省級河長這一省內(nèi)最高級別河長的設(shè)立對省內(nèi)跨區(qū)域河流進(jìn)行統(tǒng)籌治理具有重要作用。當(dāng)前，各省均已確立省級河長，可以預(yù)見省內(nèi)上下游河湖協(xié)同治理將得到進(jìn)一步提升。從省級層面看，由于跨省協(xié)作機制不健全，省際間的河流污染治理問題仍是今后河長制面臨的主要挑戰(zhàn)。浙江省在省內(nèi)河湖治理中堪稱表率，在跨省共治中也勇當(dāng)先鋒，為推動跨行政區(qū)域河長制深入落實提供了典型示范。浙江省在全國率先建立起省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長體系，并通過發(fā)布《河（湖）長制工作規(guī)范》推動河長“依標(biāo)辦事”，切實履行職責(zé)。2018—2019年，浙江省與上海市、江蘇省先后建立了太湖、淀山湖湖長協(xié)作機制，對跨地區(qū)水系建立了跨界巡查、信息共享、聯(lián)合督辦的流域共治機制，取得顯著成效。中央應(yīng)吸取浙江經(jīng)驗，加快建立健全省級河長協(xié)作機制，推進(jìn)“一河一長”，變分段治理為全域治理。需要強調(diào)的是，中央還應(yīng)加快建立綠色GDP 政績考核機制，矯正地方政府“只看增長，不看環(huán)境”的短視心態(tài)，從根本上激勵地方政府轉(zhuǎn)向積極有為的環(huán)境治理。