論中國式治理現(xiàn)代化個性

宋世明

在國家治理現(xiàn)代化認(rèn)知中，尚存在“妄自菲薄”不夠自信的錯誤傾向。之所以產(chǎn)生這種傾向，一個重要原因是對中國式治理現(xiàn)代化的個性缺乏足夠認(rèn)識。本文試圖以“結(jié)構(gòu)—功能”為研究視角，具體運用推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論框架[1]，對中國式治理現(xiàn)代化的個性特征進(jìn)行探究與分析，為提升國家治理能力的中國路徑提供理論支撐。

一、問題的提出：究竟什么是中國式治理現(xiàn)代化個性？

習(xí)近平總書記對中國式現(xiàn)代化個性做出精辟概括①我國現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。參見：以中國式現(xiàn)代化推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，經(jīng)濟日報百家號，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1735109662382171102&wfr=spider&for=pc，2022-06-09.。作為中國式現(xiàn)代化的重要組成，中國式治理現(xiàn)代化的個性又是什么？自黨的十八屆三中全會以來，理論界對推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)行了大量的深入研究，形成了豐富的理論研究成果。在既有相關(guān)研究中，眾多研究成果直接或間接地對中國國家治理現(xiàn)代化個性進(jìn)行了分析，主要集中在如下三個方面：

一是中國國家治理內(nèi)涵的個性。有學(xué)者認(rèn)為中國國家治理是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政[2]。有學(xué)者認(rèn)為，國家治理的概念是在揚棄國家統(tǒng)治與國家管理兩個概念基礎(chǔ)上提出的一個新概念，是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動者在一個國家的范圍內(nèi)對社會公共事務(wù)的合作管理[3]。二是中國國家治理方式的個性。有政治學(xué)學(xué)者認(rèn)為，執(zhí)政黨主導(dǎo)和組織化調(diào)控是新中國國家治理的本質(zhì)特征[4]。從法學(xué)視角來看，軟法在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮重要作用,軟法形式包括：公法的基本原則、已經(jīng)形成和正在形成的憲法和行政法慣例、執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)等[5]。有社會學(xué)學(xué)者對中國國家治理中的新機制—項目制[6]進(jìn)行了研究。從經(jīng)濟學(xué)的視角來看，政府治理方式存在的官員晉升錦標(biāo)賽模式[7]、行政發(fā)包制等[8]。從歷史學(xué)的視角來看，中央治官權(quán)與地方治民權(quán)分設(shè)，形成“上下分治的治理體制”[9]。在治理方式個性上，國外學(xué)者在圍繞中國經(jīng)濟增長的解釋和分析中也提出了許多富有影響力的觀點。Sebastian Heilmann（韓博天）等國外學(xué)者從政策試驗的角度，把中國經(jīng)濟治理的成功歸納為“層級制下的政策試驗”[10]。Daniel A.Bell（貝淡寧）等國外學(xué)者提出“賢能政治”是中國創(chuàng)立的真正新穎的治理模式[11]。三是中國國家治理現(xiàn)代化推進(jìn)方式的個性。有學(xué)者認(rèn)為，中國治理現(xiàn)代化本質(zhì)上是政治權(quán)力與公民權(quán)利良性互動關(guān)系的構(gòu)建和優(yōu)化[12]。

現(xiàn)有理論對國家治理現(xiàn)代化個性分析的局限和不足是：第一，對中國式治理現(xiàn)代化、中國式治理現(xiàn)代化個性特征缺乏提煉和總結(jié)。相對于中國式現(xiàn)代化作為政治話語、理論話語蓬勃發(fā)展，中國式治理現(xiàn)代化概念尚未破題和明確提出。第二，多數(shù)關(guān)注中國國家治理及其現(xiàn)代化的某一具象特征，個性分析的系統(tǒng)性不夠，難以窺得中國國家治理現(xiàn)代化個性特征的全貌。

本文試圖填補現(xiàn)有分析缺陷，依據(jù)進(jìn)一步拓展后的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論框架①筆者曾在《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報》2019年第6期發(fā)表了《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論框架》，本文以結(jié)構(gòu)—功能視角對這一理論框架進(jìn)一步拓展精煉，且運用進(jìn)一步拓展后的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論框架，探究“中國式治理現(xiàn)代化的個性”。，解析歸納“中國式治理現(xiàn)代化的個性究竟是什么”。

二、對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論框架再梳理

國家治理體系結(jié)構(gòu)可分為組織體系結(jié)構(gòu)、制度體系結(jié)構(gòu)、時空結(jié)構(gòu)；國家治理能力是國家治理體系結(jié)構(gòu)向功能的實際轉(zhuǎn)化，是國家制度吸納力、制度整合力、制度執(zhí)行力有機統(tǒng)一。

（一）國家治理體系結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)決定功能，國家治理體系的結(jié)構(gòu)直接決定著國家治理體系的功能。國家治理體系結(jié)構(gòu)可以分為如下基本層次：

1.組織體系結(jié)構(gòu)。組織體系是國家治理體系運行的組織載體，是國家治理體系運行的前提和基礎(chǔ)。我國深化黨和國家機構(gòu)改革實踐充分體現(xiàn)出組織體系在國家治理體系中的基礎(chǔ)性地位和作用。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》開篇明確指出，黨和國家機構(gòu)職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障。

2.制度體系結(jié)構(gòu)。習(xí)近平總書記對國家治理體系、國家治理能力進(jìn)行了明確的定義，指出國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力[13]。這表明，制度體系結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代化國家治理體系結(jié)構(gòu)的重要組成。規(guī)則體系結(jié)構(gòu)可以從縱、橫兩個方向進(jìn)行劃分：首先，在縱向結(jié)構(gòu)上，規(guī)則體系、制度體系分為根本制度、基本制度、重要制度等三個層次；其次，在橫向結(jié)構(gòu)上，其分為黨內(nèi)法規(guī)體系、國家法律法規(guī)體系、公共政策體系等。

3.時空環(huán)境結(jié)構(gòu)。時空環(huán)境結(jié)構(gòu)是國家治理體系結(jié)構(gòu)中不可忽視的外部環(huán)境結(jié)構(gòu)。在國家治理體系環(huán)境中，時空結(jié)構(gòu)既是中國社會發(fā)展的外部環(huán)境結(jié)構(gòu)[14]，又是中國國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的外部環(huán)境結(jié)構(gòu)。我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化可從馬克思主義時空觀視角得到較好的闡釋和分析[15]。

（二）國家治理體系的功能

國家治理體系基本功能的發(fā)揮有賴于國家制度吸納力、制度整合力、制度執(zhí)行力有機統(tǒng)一。國家治理體系的功能實為國家制度體系的功能，國家治理現(xiàn)代化就是通過“制度之治”實現(xiàn)國家長治久安。

1.制度吸納力是執(zhí)政黨執(zhí)政地位、國家政權(quán)合法性獲得人民認(rèn)同的能力。國家制度吸納力也可以理解為國家制度向心力。從利益層面進(jìn)行分析，國家制度吸納力是現(xiàn)代國家有效平衡勞動利益、資本利益、國家公共利益三者關(guān)系的能力，是有效找到三種利益最大公約數(shù)的能力。忽視任何一方利益訴求或?qū)е聡屹Y本主義，或?qū)е旅翊庵髁x，或?qū)е聡姨摕o主義甚至無政府主義。保障公民權(quán)利和包容性是制度吸納力的兩大基石：一是保障公民權(quán)利。國家制度對公民權(quán)利保障程度越高，國家制度的向心力就越強，國家政權(quán)合法性、政黨認(rèn)同度以及人民對國家治理行為的遵從度也就越高。二是包容性。包容性制度是一個國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必要條件；反之，則是一個國家走向經(jīng)濟衰退的充分條件。

2.制度整合力，是政治共同體形成統(tǒng)一國家意志、鞏固統(tǒng)一國家權(quán)力的能力。國家權(quán)力是制度整合力的基石；執(zhí)政黨、國家是國家制度整合力的主體；國家治理結(jié)構(gòu)內(nèi)關(guān)系、利益是國家制度整合力的客體；協(xié)同的機構(gòu)職能體系、共享價值理念、良法善治是國家制度整合力的實現(xiàn)工具。國家制度整合力至少包括：執(zhí)政黨對國家政權(quán)和社會的領(lǐng)導(dǎo)力；形成民族共同體并鞏固統(tǒng)一國家的能力；中央對地方的統(tǒng)合力；國家排除特殊利益集團干擾且基于國家利益自主決策的能力；國家對資本的引領(lǐng)能力，特別是遏制資本野蠻生長無序擴張的能力。

3.制度執(zhí)行力，是執(zhí)政黨和國家意志的執(zhí)行能力，即確保執(zhí)行主體運用制度資源實現(xiàn)制度目的和目標(biāo)的能力。徒制度不足以自行，一般而言，制度執(zhí)行力涉及四大基本要素：時代環(huán)境，是制度目的可實現(xiàn)程度的外在決定力量；制度質(zhì)量，是制度執(zhí)行力基因與內(nèi)核；制度執(zhí)行主體執(zhí)行意愿和能力高低，是兌現(xiàn)潛在制度執(zhí)行力的積極力量；執(zhí)行對象自愿遵從程度，是制度執(zhí)行力不可回避的因素。提升制度執(zhí)行力要求結(jié)合時代環(huán)境、執(zhí)行主體和客體特征，科學(xué)立法、科學(xué)決策，建立起權(quán)威高效的制度執(zhí)行機制，使制度自身具有激勵相容的基因①1920—1933年美國禁酒令的失敗是典型的例證。1920年的美國禁酒令沒有找到個人利益、社會利益、國家利益最大公約數(shù)。數(shù)據(jù)表明，1920-1932年，75萬人被判犯罪，罰款7500萬美元，沒收財產(chǎn)2.05億美元，國家每年損失稅收約5億美元。禁酒令還引發(fā)社會矛盾激化。1933年美國最終廢止了憲法第十八修正案，取消了禁酒令。。

國家治理體系功能是個性與共性的統(tǒng)一，其個性是由國家性質(zhì)決定的。國家制度吸納力、整合力、執(zhí)行力是國家治理體系共性功能。足夠的包容性、自主性、效能性，是國家治理國家長治久安的必要條件。國家制度吸納力保障國家治理的包容性；國家制度的整合力保障國家治理的自主性；國家制度執(zhí)行力保障國家治理效能性。

同一時段不同國家以及同一國家不同時段，“三力”可能有高低之分；一旦“三力”長期低下必然導(dǎo)致治理危機。國家治理現(xiàn)代化無非就是通過“制度之治”提高國家治理能力。國家治理能力是“三力”的有機統(tǒng)一。就具體制度而言，有的具有足夠的制度整合力、制度執(zhí)行力，但制度吸納力相對較低，如1929—1937年形成的蘇聯(lián)集體農(nóng)莊經(jīng)濟制度。有的具有足夠的制度吸納力、制度執(zhí)行力，但基于維護國家公共利益的制度整合力相對不足，如1946年—1955年阿根廷庇隆執(zhí)政時的民粹主義高福利政策；如改革開放后1994年實行分稅制之前的我國“財政包干制”。有的具有制度吸納力、制度整合力，但制度執(zhí)行力還不夠高，如王安石變法之青苗法。就國家制度體系而言，有的國家制度整合力有余，但國家制度吸納力不足，國家制度執(zhí)行力具有不穩(wěn)定性，如軍人執(zhí)政的緬甸。有的國家制度吸納力不低，但國家制度整合力不夠，制度執(zhí)行力高低取決于不同領(lǐng)域，如當(dāng)今的美國②2014年，弗朗西斯·福山在《外交雜志》撰文指出美國很多政治制度日漸衰敗。一是司法機關(guān)與立法機關(guān)在美國國家機關(guān)中影響力過大，而受損的是行政機關(guān)——可以理解為國家制度執(zhí)行力受損；二是利益集團和游說集團的影響力在增加，這不僅扭曲了民主進(jìn)程，也侵蝕了國家有效運作的能力；三是美國的制衡制度變成了否決制度——可以理解為國家制度整合力遭到侵蝕。。

三、中國式國家治理體系結(jié)構(gòu)

如前所述，國家制度體系結(jié)構(gòu)可劃分為組織體系結(jié)構(gòu)、規(guī)則體系結(jié)構(gòu)、時空環(huán)境結(jié)構(gòu)三個方面。

1.橫向組織體系結(jié)構(gòu)：“一核多元”。“一核”：憲法確定了中國共產(chǎn)黨在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位?！霸诋?dāng)今中國，沒有大于中國共產(chǎn)黨的政治力量或其他什么力量?！盵16]在國家治理體系的大棋局中，“中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)決策核心。”中國共產(chǎn)黨確立了習(xí)近平同志黨中央的核心、全黨的核心地位，確立了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)地位。由此，決定了黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，決定了“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”在13個堅持和完善中的統(tǒng)領(lǐng)地位。“多元”：構(gòu)成組織體系的多個組織單元。

2.縱向組織體系結(jié)構(gòu)：“條塊結(jié)構(gòu)”與“上下貫通”并存。中國政府縱向體制以條塊結(jié)構(gòu)、條塊關(guān)系為基礎(chǔ)，始終沒有形成徹底制度化、法治化的央地關(guān)系。2018年3月以來，省、市、縣、鄉(xiāng)涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構(gòu)職能“上下貫通”。

3.規(guī)則體系結(jié)構(gòu)：國家法律法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)體系同在。目前，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)共計2.2萬件①截至2022年3月5日，國家法律法規(guī)包括：憲法、法律及法律解釋440件，行政法規(guī)671件，地方性法規(guī)17504件，司法解釋764件。，其中黨內(nèi)法規(guī)占比近16%；國家法律法規(guī)占比為84%。國家法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)都是中國國家治理依據(jù)。國家規(guī)則體系結(jié)構(gòu)區(qū)分為根本制度、基本制度、重要制度三個層次。“中國特色社會主義根本制度、基本制度、重要制度，是對黨和國家各方面事業(yè)作出的制度安排?！盵17]鞏固根本制度，完善基本制度，創(chuàng)新重要制度。

《憲法》第一條第二款規(guī)定“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)特征?！比嗣翊泶髸贫仁侵袊菊沃贫?，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國根本領(lǐng)導(dǎo)制度。堅持馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位，是我國根本文化制度。2011年7月1日，黨中央首次將中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度并列為我國的基本政治制度。黨的十九屆四中全會決定將基本經(jīng)濟制度最新表述為：“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟體制等社會主義基本經(jīng)濟制度?！盵18]

4.時空結(jié)構(gòu)：時間壓縮與超大規(guī)模。時空結(jié)構(gòu)是中國社會發(fā)展的結(jié)構(gòu)。時間尺度上，我國現(xiàn)代化建設(shè)時間跨度高度壓縮。中國用數(shù)十年時間走過了西方國家?guī)装倌甑墓I(yè)化歷程。中國治理現(xiàn)代化恰逢數(shù)字化時代，運用數(shù)字治理提升治理效能是時代紅利。在治理規(guī)?？潭壬?，中國綜合治理規(guī)模指數(shù)在全球范圍內(nèi)位居第一②在全球范圍內(nèi)，中國是唯一同時符合人口規(guī)模超10億、國土面積超過500萬平方公里、經(jīng)濟總量超過10萬億美元的超大規(guī)模國家。。有研究表明，如果以第一個現(xiàn)代化國家英國的綜合治理規(guī)模指數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)值1，那么，中國為316.3，美國為266.3③由人口規(guī)模、國土面積規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模的乘積形成的綜合治理規(guī)模指數(shù)：俄羅斯為95.9，巴西為36.5，印度為36.0,日本為2.7，法國為2.4，德國為2.2。。大有大的好處，大有大的難處。

四、中國式國家治理能力

國家治理能力是國家治理主體運用制度解決實際問題的能力。提升國家制度吸納力、提升國家制度整合力、提升國家制度執(zhí)行力實現(xiàn)路徑的系統(tǒng)化與一體化，是中國國家治理體系結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為國家治理功能的鮮明特征。

（一）系統(tǒng)化拓展國家制度吸納力

政治制度、經(jīng)濟制度、社會制度系統(tǒng)化提升國家制度吸納力。

1.積極發(fā)展全過程人民民主，擴展政治制度吸納力

政權(quán)合法性是現(xiàn)代國家長治久安的民心基礎(chǔ)。長期以來，一些西方政客和政治理論認(rèn)為，是否實行多黨競爭性選舉制民主是衡量政權(quán)合法性的根本標(biāo)準(zhǔn)甚至唯一標(biāo)準(zhǔn)①有觀點認(rèn)為：“雖然在歷史上有多種形式的合法性，在當(dāng)今世界，合法性的唯一來源就是民主?！眳⒁奫美]弗朗西斯·福山.國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序[M].上海三聯(lián)書店，2020:38.，并以此非議中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性。我們要始終保持理論清醒與制度自信：多黨競爭性選舉制度不是衡量政權(quán)合法性的普適標(biāo)準(zhǔn)，對公民權(quán)利的實際保護程度才是判定政權(quán)合法性高低的根本標(biāo)準(zhǔn)。簡言之，國家制度吸納力才是執(zhí)政合法性、國家政權(quán)合法性的基礎(chǔ)。掌控制度建構(gòu)權(quán)，才能使中國特色社會主義政治制度深深扎根于中國社會土壤，才能找到建設(shè)社會主義民主政治的中國路徑，才能找到擴展政治制度吸納力的中國路徑。

多黨競爭選舉制是資產(chǎn)階級民主共和制中“狡黠”的剝削階級制度安排，是資產(chǎn)階級國家權(quán)力周期性再分配的實現(xiàn)形式[19]。多黨競爭選舉的結(jié)果表現(xiàn)為政治家執(zhí)政，其實質(zhì)是資本家當(dāng)家作主，不是人民當(dāng)家作主。②林德布洛姆在《政治與市場——世界的政治與經(jīng)濟制度》中對此做出了精辟論斷：資本主義國家政府領(lǐng)導(dǎo)人必須經(jīng)常依從實業(yè)界領(lǐng)導(dǎo)人，且實業(yè)家向政府提出的特殊要求，“不是通過選舉過程，而主要是靠獨立于選舉之外的方式，而且經(jīng)常與選民的要求發(fā)生沖突?！眳⒁娏值虏悸迥?政治與市場——世界的政治與經(jīng)濟制度[M].上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社,1991：275。從本體論的角度分析，多黨競爭選舉制不是保障資本主義國家治理效能的充分條件，如部分歐美老牌資本主義民主國家③如1975年亨廷頓等人專著《民主的危機》描述了20世紀(jì)70年代歐美國家民主的不可治理性；2008年美國首先引爆的世界金融危機，實際上屬于政治權(quán)力基本受到憲法法律的約束而大資本難以受到約束導(dǎo)致的民主危機。、非洲撒哈拉以南的若干國家④1968年亨廷頓傳世名篇《變化社會中的政治秩序》對二戰(zhàn)后到20世紀(jì)60年中期的這種狀況有系統(tǒng)研究。1989年世界銀行報告《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續(xù)增長》揭示了一個事實：并不缺少多黨競爭選舉制民主的非洲絕大多數(shù)國家經(jīng)濟長期衰退，根源在于這些國家缺乏足夠的“治理能力”。，以及始于20世紀(jì)70年代中期第三波民主轉(zhuǎn)型若干國家[20]，均不同程度存在治理效能不彰的問題。從價值論來分析，多黨競爭選舉制屬于程序民主，是人民選舉權(quán)對人民主權(quán)的置換，不屬于實質(zhì)民主。人民民主的實質(zhì)是人民當(dāng)家作主。

中國根本制度決定了中國特色社會主義民主政治是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一。這種有機統(tǒng)一集中體現(xiàn)在：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！爸袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是支持和保證人民當(dāng)家作主?！盵21]黨支持人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使國家權(quán)力。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。

全過程人民民主是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的必然結(jié)果。全過程人民民主，是公民政治參與貫穿于國家治理全過程的民主，是實現(xiàn)人民在國家治理中主體地位的民主，是能夠?qū)⑷w人民容納進(jìn)來的實質(zhì)民主，是對公民權(quán)利、群體利益、社會階層進(jìn)行持續(xù)性容納的民主。全過程人民民主不是投票時才喚醒勞動人民、投票后勞動人民則進(jìn)入休眠狀態(tài)的“一次性消費民主”。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全過程人民民主的根本保證，人民當(dāng)家作主是全過程人民民主的本質(zhì)，依法治國是全過程人民民主的法治保障。

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位和全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，是作為新民主主義革命勝利的最大成果直接確立起來的，是歷史與人民的選擇?！包h的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的?！盵22]中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政地位的鞏固，是以人民群眾的擁護與認(rèn)同為基礎(chǔ)的，是以繼續(xù)踐行“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”的初心和使命為基礎(chǔ)的，是以繼續(xù)保持中國共產(chǎn)黨的人民屬性為基礎(chǔ)的?！叭嗣袷俏覀凕h執(zhí)政的最大底氣”[23]；“人民是黨執(zhí)政興國的最大底氣”[24]。人民屬性是中國共產(chǎn)黨的本質(zhì)屬性。中國共產(chǎn)黨代表中國最廣大人民根本利益，沒有任何自己特殊的利益，從來不代表任何利益集團、任何權(quán)勢集團、任何特權(quán)階層的利益。集中起來講就是，堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平；尤其是建立不忘初心、牢記使命的制度，健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度，完善全面從嚴(yán)治黨制度。

選舉民主、協(xié)商民主、基層民主都是人民當(dāng)家作主的重要形式。選舉民主是授權(quán)環(huán)節(jié)的民主，主要解決權(quán)力的授予和委托問題①與上屆相比，第十三屆全國人大代表中，一線工人、農(nóng)民代表468名（其中有45名農(nóng)民工代表），占代表總數(shù)的15.70%，提高了2.28個百分點；專業(yè)技術(shù)人員代表613名，占代表總數(shù)的20.57%，提高了0.15個百分點；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表1011名，占代表總數(shù)的33.93%，降低了0.95個百分點。。協(xié)商民主是人民內(nèi)部各方面于重大決策之前和決策實施之中的民主，主要解決人民參與國家生活和社會生活問題。協(xié)商民主是中國特色社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展②2012年，黨的十八大明確提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”。由此，協(xié)商民主由一種民主形式躍升為一種制度形式。中共中央于2015年1月5日印發(fā)了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，這是中國共產(chǎn)黨以“民主”為核心概念印發(fā)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。?；鶎用裰魇腔鶎尤罕娮灾苇h(huán)節(jié)的民主，應(yīng)健全充滿活力的基層群眾自治制度；基層自治組織行政化不是治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。

以法治鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、以法治保障人民當(dāng)家作主，是繼續(xù)鞏固國家政權(quán)合法性的首選。法治是制度的高級形式。推進(jìn)根本制度法治化：第十三屆全國人民代表大會將“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”明確寫入2018年3月11日新修正的憲法總綱。2020年10月17日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議對《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》進(jìn)行了第七次修正，為選舉民主進(jìn)一步夯實了法律基礎(chǔ)。推進(jìn)基本制度法治化：2017年10月，黨的十九大將“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”納入了新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》。在2018年新修正憲法中，將第一章《總綱》第四條第一款中的“國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護和發(fā)展各民族的平等、團結(jié)、互助關(guān)系”，修改為“國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護和發(fā)展各民族的平等團結(jié)互助和諧關(guān)系?！盵25]2019年1月，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，提出黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。推進(jìn)重要制度法治化：如2015年1月1日起施行新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》；自2018年1月1日起施行《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》；2019年1月1日起施行《土壤污染防治法》，進(jìn)一步增強人民健康權(quán)法律化保障。

2.做到“兩個毫不動搖”，擴充經(jīng)濟制度的吸納力

在社會主義條件下發(fā)展市場經(jīng)濟，是我們黨的一個偉大創(chuàng)舉。社會主義可以實行市場經(jīng)濟，在馬克思、恩格斯經(jīng)典著作中沒有講過，在蘇聯(lián)沒有實踐過；促進(jìn)公有制經(jīng)濟、非公有制經(jīng)濟包容性發(fā)展是資本主義國家不會遇到的治理難題。擴充中國經(jīng)濟制度吸納力，首要是堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，特別是做到“兩個毫不動搖”，擴充所有制吸納力。

探索公有制多種實現(xiàn)方式，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，是毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。改革開放以來，探索公有制多種實現(xiàn)方式一直是中國經(jīng)濟體制改革不可回避的核心問題。從1997年探索公有制實現(xiàn)形式，到2002年發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，再到混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，混合所有制經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展完善。黨的十八大以來，混合所有制經(jīng)濟的定位、意義、發(fā)展方向得以進(jìn)一步明確。2013年，黨的十八屆三中全會決定再次明確“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”，首次明確混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式?！皣匈Y本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”。首次提出混合所有制經(jīng)濟兩個“有利于”的重要作用：“有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”。首次提出兩個“允許”的新發(fā)展空間，“允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟。允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體?！盵26]2017年，黨的十九大報告提出，“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)?！?019年，黨的十九屆四中全會決定指出：“探索公有制多種實現(xiàn)形式，推進(jìn)國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力，做強做優(yōu)做大國有資本?！?020年10月29日，黨的十九屆五中全會進(jìn)一步提出；“加快完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，深化國有企業(yè)混合所有制改革?！?013年至2020年底，中央企業(yè)推進(jìn)的混改事項達(dá)到了4000項，引進(jìn)了各類社會資本超過1.5萬億元，混改企業(yè)的戶數(shù)已經(jīng)超過了中央企業(yè)法人單位的70%以上，上市公司已經(jīng)成為混改的主要載體[27]。在包容性發(fā)展中，做優(yōu)做大國有資本，進(jìn)一步增強中國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生活力。據(jù)統(tǒng)計，2019年，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額233.9萬億元，國有資本權(quán)益64.9萬億元，國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模逐步壯大。2021年上半年，19家試點企業(yè)實施混改項目數(shù)量在全部中央企業(yè)中占比近50%、引入非國有資本金額占比近70%。

優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，是毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。困擾民企發(fā)展的“三重門”（“卷簾門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”）①所謂“卷簾門”主要指投資準(zhǔn)入、金融政策等方面不能一視同仁，對民營企業(yè)設(shè)定各種限制條款，“拉下來讓你吃閉門羹”。所謂“玻璃門”，主要指新政策、新規(guī)定、新辦法都有了，民營企業(yè)看得見卻進(jìn)不去也拿不到，“表面上通暢實則仍為一堵墻，強行進(jìn)入會碰得頭疼”，總之是兌現(xiàn)難，落實難。所謂“旋轉(zhuǎn)門”，既指職能部門的管理服務(wù)不到位，令企業(yè)繞彎子，也指民營企業(yè)對于某些項目，轉(zhuǎn)著轉(zhuǎn)著就轉(zhuǎn)出門外了。，是長期以來我國民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境中突出難題。2012年以后我國年固定資產(chǎn)投資平均增速出現(xiàn)下滑；2015年民間固定資產(chǎn)投資平均增速下滑速度開始低于固定資產(chǎn)投資平均增速，2016年民間固定資產(chǎn)投資平均增速下滑至谷底3.7%（固定資產(chǎn)投資平均增速為9%）。因此，從2016年開始，黨和國家更加注重從制度上保障民營經(jīng)濟平等發(fā)展權(quán)利，提升國家經(jīng)濟制度的吸納力。2016年11月4日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》頒布實施，夯實有恒產(chǎn)者有恒心的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。2017年9月1日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議修訂《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》，“國家保護中小企業(yè)及其出資人的財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。任何單位和個人不得侵犯中小企業(yè)財產(chǎn)及其合法收益”，加大對中小企業(yè)權(quán)益保護。2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議修訂了《反不正當(dāng)競爭法》。2017年，黨的十九大明確提出支持民營經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力。

經(jīng)過2016年以來的調(diào)整完善，2017年民間固定資產(chǎn)投資增速開始抬升，且高于固定資產(chǎn)投資平均增速。但基于中美貿(mào)易摩擦、金融領(lǐng)域去杠桿等多方面的影響，2018年民營經(jīng)濟發(fā)展又遇到了新困難②困難突出表現(xiàn)在三個方面：一是社會輿論一定程度擠壓民營企業(yè)繼續(xù)生存發(fā)展信心空間。二是抽貸斷貸，民營企業(yè)融資難、融資貴、融不到資的現(xiàn)象越發(fā)凸顯。2018年來自全國工商聯(lián)對近2萬家民營企業(yè)的調(diào)查顯示，獲得銀行融資的，利率在10%—15%的企業(yè)占10.02%，利率超過15%的企業(yè)占比為4.5%。三是一些地方對上面的監(jiān)管政策有時傾向于層層加碼，存在錯殺誤傷現(xiàn)象。。為此，2018年11月1日，習(xí)近平總書記主持召開民營企業(yè)座談會并發(fā)表重要講話，首次作出“民營經(jīng)濟是我國經(jīng)濟制度的內(nèi)在要素，民營企業(yè)和民營企業(yè)家是我們自己人”“我國經(jīng)濟發(fā)展能夠創(chuàng)造中國奇跡，民營經(jīng)濟功不可沒”等重大論斷。2019年，黨的十九屆四中全會還擴充了對非公有制經(jīng)濟人士的制度吸納力?！按龠M(jìn)非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟人士健康成長?！盵28]2019年12月22日，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》。自2020年1月1日起施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，保障各種所有制經(jīng)濟平等受到法律保護。2021年1月1開始實施的《中華人民共和國民法典》，進(jìn)一步依法平等保護國有、民營、外資等各種所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，這是民事權(quán)利保護進(jìn)入法典時代的標(biāo)志①2010年以來，我國民事案件占法庭審理案件總數(shù)的86%以上。。黨的十九屆五中全會再次強調(diào)，“優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境”，“依法平等保護民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和民營企業(yè)家權(quán)益，破除制約民營企業(yè)發(fā)展的各種壁壘[29]。”

根據(jù)全國工商聯(lián)2021年8月至10月組織開展的2021年度“萬家民營企業(yè)評價營商環(huán)境”調(diào)查，“三重門”難題有較大程度緩解。截至2021年11月，我國共有私營企業(yè)4736萬戶、個體工商戶超過1億家。相比2012年，2021年私營企業(yè)數(shù)、個體工商戶數(shù)分別年均增長19%、11%。2021年，民間固定資產(chǎn)投資增長率（7.0%）高于全國固定資產(chǎn)投資增長率（4.9%）2.1個百分點。

可見，產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，健全以公平為原則的產(chǎn)權(quán)保護制度是擴充所有制吸納力的基石。

3.滿足人民日益增長的美好生活需要，接續(xù)拓展社會制度吸納力

社會制度吸納力是國家制度吸納力的社會基石。落后國家建設(shè)社會主義，在開始的很長一段時間內(nèi)生產(chǎn)力水平不如發(fā)達(dá)的資本主義國家，這是一個基本歷史事實。中國只能立足中國式現(xiàn)代化實際歷史進(jìn)程，以促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會進(jìn)步為價值導(dǎo)向，以促進(jìn)全體人民共同富裕為目的，以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標(biāo)，至少分四步走相互疊加接續(xù)拓展社會制度吸納力。

一是通過改革開放和社會主義建設(shè)為擺脫普遍貧窮創(chuàng)造了物質(zhì)條件。擺脫普遍的貧窮、擺脫貧困，是一個執(zhí)政黨獲得人民內(nèi)心認(rèn)可最起碼的條件②“一九五九、一九六〇、一九六一年三年非常困難，人民飯都吃不飽，更不要說別的了。”參見《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993：227.?！拔覀兏筛锩鼛资辏闵鐣髁x三十多年，截至一九七八年，工人的月工資只有四十五元，農(nóng)村的大多數(shù)地區(qū)仍處于貧困狀態(tài)。這叫什么社會主義優(yōu)越性？”“所以社會主義必須大力發(fā)展生產(chǎn)力，逐步消滅貧窮?！盵30]2021年，我國GDP經(jīng)濟總量達(dá)114.4萬億元，突破110萬億元（17.7萬億美元），占美國GDP的比重達(dá)到77%；全國居民人均可支配收入35128元，人均GDP超過1.2萬美元。

二是擺脫絕對貧困。單純依靠發(fā)展生產(chǎn)力增加社會財富就能自動消除貧困，只是一個神話。這是因為，“在產(chǎn)生財富的那些關(guān)系中也產(chǎn)生貧困，在發(fā)展生產(chǎn)力的那些關(guān)系中也發(fā)展一種壓迫的力量?！盵31]“將經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)化為減貧效果是個復(fù)雜故事?！盵32]因此，除發(fā)展生產(chǎn)力這一根本措施減貧外，還要有針對性政策措施減貧、扶貧、脫貧。黨的十八大以來，全國832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，近1億農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧。截至目前，唯有中國歷史性解決了絕對貧困問題，這是人類減貧史上的奇跡，也是中國具有強大國家制度吸納力的典型例證。

三是不斷改善人民生活品質(zhì)以滿足人民對美好生活的向往。堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。其中，我國已經(jīng)建成世界上規(guī)模最大的社會保障體系，10.2億人擁有基本養(yǎng)老保險，13.6億人擁有基本醫(yī)療保險。隨著時代發(fā)展和社會進(jìn)步，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為新時代中國社會主要矛盾。人民不僅要求補齊民生短板，繼續(xù)改善民生，而且對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等提出了日益增長的要求。這些新要求與國家制度吸納力關(guān)聯(lián)度更高。公平正義是一個國家合法性的社會倫理基礎(chǔ)，是公認(rèn)的現(xiàn)代社會核心價值。“公平正義是我們黨追求的一個非常崇高的價值，全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護人民權(quán)益、伸張正義?！盵33]十八大后，依法糾正張氏叔侄案、呼格吉勒圖案、聶樹斌案等重大刑事冤假錯案，引起極大社會震動。2018年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》。2018-2020年掃黑除惡專項斗爭共打掉黑社會性質(zhì)組織3644個，涉惡犯罪集團11675個。抓獲犯罪嫌疑人23.7萬多名，打掉涉黑組織是前10年總和的1.3倍。2021年開啟掃黑除惡常態(tài)化。十八大以來一系列改革措施有效扭轉(zhuǎn)了（基層）政治生態(tài)惡化的趨勢。

四是逐步實現(xiàn)共同富裕。全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化五大特征之一，是社會主義的本質(zhì)要求?！吧鐣髁x最大的優(yōu)越性就是共同富裕，這是體現(xiàn)社會主義本質(zhì)的一個東西。”“共同致富，我們從改革一開始就講，將來總有一天會成為中心課題。”[34]共同富裕何時成為中心課題？從2021年開啟的“十四五”規(guī)劃、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化元年開始，我國進(jìn)入“扎實推進(jìn)共同富?！彪A段。其基本藍(lán)圖為：從二〇二〇年到二〇三五年，“全體人民共同富裕邁出堅實步伐”；從二〇三五年到本世紀(jì)中葉，“全體人民共同富?；緦崿F(xiàn)”。

共同富裕是全體人民共同富裕，是全體人民共享改革發(fā)展成果，共同過上幸福美好生活；共同富裕是在高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)上物質(zhì)生活和精神生活都富裕，也只有在做大做好蛋糕基礎(chǔ)上，才能提升總體富裕程度；共同富裕不是整齊劃一齊步走同時實現(xiàn)的，只能分階段將區(qū)域、城鄉(xiāng)與群體差距縮小到合理限度；共同富裕，是在充分保障全體人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利的制度創(chuàng)新中實現(xiàn)的，不是通過野牛沖進(jìn)瓷器店般“劫富濟貧”來變現(xiàn)的。

可見，扎實推進(jìn)共同富裕，是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程后執(zhí)政黨為人民謀幸福的著力點，是持續(xù)增強國家社會制度吸納力的壓艙石。

（二）系統(tǒng)化提高制度整合力

鞏固黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是系統(tǒng)化提升制度整合力的主線。

1.基于“一核多元”的組織體系橫向結(jié)構(gòu)，提升執(zhí)政黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)力

國家作為來源于社會又高于社會的強制力量，需要對全社會公共利益的國家事務(wù)采取協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動。國家規(guī)模越大，各類矛盾和沖突的總量越大，彼此疊加、累積、共振形成的風(fēng)險越大，有時不得不依靠政治權(quán)威的當(dāng)機立斷。這種政治權(quán)威在美國為總統(tǒng)①“今天的美國仍有一位國王，而英國則徒有一頂王冠?！眳⒁奫美]塞繆爾.P.亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華等，譯.三聯(lián)書店,1989:105.，在當(dāng)代中國就是中國共產(chǎn)黨。“在當(dāng)今中國，沒有大于中國共產(chǎn)黨的政治力量或其他什么力量?！盵35]中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，又是領(lǐng)導(dǎo)黨，擁有對國家政權(quán)機關(guān)和整個社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，[36]堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、命運所系；[37]特別是堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是維護一個廣土眾民國家的統(tǒng)一和安全客觀需要。在一段時期內(nèi)，黨內(nèi)曾經(jīng)存在一些對堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識模糊、行動乏力問題，“特別是對黨中央重大決策部署執(zhí)行不力，有的搞上有政策下有對策。甚至口是心非、擅自行事”[38]。黨的十八大以來，黨中央采取了系列提升黨的領(lǐng)導(dǎo)力的重大行動。

一是依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化。將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入2018年新修正的《憲法》總綱。2012年5月26日中共中央批準(zhǔn)并發(fā)布、2019年8月30日中共中央政治局會議修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。截至2021年7月1日，2012年以來新制定黨內(nèi)法規(guī)2430件，占現(xiàn)存黨內(nèi)法規(guī)總量的67%；其中，出臺關(guān)于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)方面黨內(nèi)法規(guī)554部，占該方面黨內(nèi)法規(guī)存量的72%。[39]如，2017年10月27日,中央政治局會議審議通過《中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》，2019年1月31日，實施《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，保證全黨全國服從黨中央、政令暢通；2020年9月30日，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》，維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；2021年5月20日，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》等，確保黨在各類組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。打鐵需要自身硬。中國共產(chǎn)黨堅持以人民監(jiān)督為外在條件，以自我革命為內(nèi)在條件，通過自我凈化，自我完善，自我革新，自我提高，確保黨在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的歷史進(jìn)程中始終成為堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。

二是建立健全黨中央對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，強化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)職能作用。加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，首先是加強黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。所謂“重大工作”，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》列舉了深化改革、依法治國、經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計等16個方面。全面深化改革委員會等中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)相繼建立，做到了決策中樞核心化與決策輔助機構(gòu)體系化的相統(tǒng)一，終結(jié)了“政令不出中南?！钡碾y題。

三是堅持馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位的根本制度，牢牢把握意識形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)。“掌握思想領(lǐng)導(dǎo)是掌握一切領(lǐng)導(dǎo)的第一位。”[40]推動習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想武裝全黨、教育人民、指導(dǎo)實踐，這是中國社會集體認(rèn)同感的焦點，是克服離心力、凝聚向心力的焦點。

四個“統(tǒng)一起來”是進(jìn)一步提升執(zhí)政黨對國家和社會領(lǐng)導(dǎo)力的必由之路。即把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方與各方依法律章程獨立負(fù)責(zé)開展工作統(tǒng)一起來；把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律與黨在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來；把通過黨組織領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)與運用國家政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)國家和社會統(tǒng)一起來；把依法依規(guī)維護黨中央權(quán)威與運用民主集中制原則維護黨和國家權(quán)威統(tǒng)一起來。

2.基于多層委托-代理縱向組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化中央對地方統(tǒng)合力

中國縱向五級委托—代理關(guān)系，有時容易加大縱向信息不對稱的程度、衍生多層監(jiān)督成本。一方面，多層委托—代理可能助推“合成謬誤”，容易帶來上級決策信息準(zhǔn)確性和及時性誤差；另一方面，多層委托—代理執(zhí)行時層層分解容易形成“分解謬誤”，偏離治理目的。越是超大規(guī)模國家，上下級之間多層委托-代理合同越具有不完全合同的特征，不完全合同的剩余控制權(quán)更多地落在地方政府手中。簡言之，越是超大規(guī)模國家，委托-代理困境越大，越需要優(yōu)化中央對地方統(tǒng)合力。

一是健全中央依照憲法和基本法對特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)的制度。2020年6月30日，第十三屆全國人大第二十次會議通過了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》，這是一部兼具實體法、程序法、組織法三類法律規(guī)范內(nèi)容的綜合性法律，法律實施效果良好。

二是優(yōu)化中央與地方事權(quán)財權(quán)配置。為充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，2016年8月，國務(wù)院出臺《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，明確了中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的頂層設(shè)計。2018年2月8日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，中央與地方共同承擔(dān)基本公共服務(wù)支出責(zé)任由此確立。隨后又按條線思路出臺了醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科學(xué)技術(shù)、交通運輸、自然資源、公共文化、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急救援等領(lǐng)域的中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案。

進(jìn)一步系統(tǒng)化提升制度整合力，要在充分調(diào)動中央和地方兩個積極性上下法治化的功夫，做到事權(quán)法定，財權(quán)隨著事權(quán)走；增強市、縣兩級權(quán)限和治理能力。要在打破地方保護和市場分割上下市場化的功夫，推動全國統(tǒng)一大市場建設(shè)；要在加強國家對資本引領(lǐng)水平上下科學(xué)化的功夫，既要加強反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法司法，防止資本無序擴張；又要通過規(guī)范、透明、可預(yù)期的監(jiān)管，防止資本野蠻收縮。

（二）系統(tǒng)化提升制度執(zhí)行力

向干部、組織體系、機制要制度執(zhí)行力，需要系統(tǒng)化的制度安排。

1.以問責(zé)制向干部要制度執(zhí)行力

問責(zé)制，即“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”。問責(zé)制，是鞭策干部履職作為、提升制度執(zhí)行力的必要條件。中國的疫情防控能取得重大戰(zhàn)略性成果，離不開自上而下各級黨委政府高效的制度執(zhí)行力，而強有力的問責(zé)制正是實現(xiàn)高效制度執(zhí)行力的保證。據(jù)不完全統(tǒng)計，從2020年初疫情發(fā)生以來到2021年5月，湖北省3000多名干部因疫情防控被問責(zé)。

2019年修訂后的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，構(gòu)建了黨內(nèi)問責(zé)的制度框架。第十三屆全國人民代表大會第一次會議（2018年3月）通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》、第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議（2018年12月）修訂后的《中華人民共和國公務(wù)員法》、第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議（2020年6月）通過的《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》等法律，構(gòu)建了問責(zé)制的制度框架。目前我國在糧食安全、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、食品安全、疫情防控等領(lǐng)域?qū)嵭悬h政同責(zé)①中央已明確黨政同責(zé)的領(lǐng)域及依據(jù)：1.安全生產(chǎn)，依據(jù)：2018年，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》。2.生態(tài)環(huán)境，依據(jù)：2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》。3.食品安全，依據(jù)：2022年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》；4.糧食安全，依據(jù)：2022年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》。5.疫情防控，依據(jù)：2022年3月17日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議：要把思想和行動統(tǒng)一到黨中央決策部署上來，黨政同責(zé)，齊抓共管，做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)，提高防疫本領(lǐng)。。

2.以黨和國家機構(gòu)職能重構(gòu)向組織體系要制度執(zhí)行力

為有效應(yīng)對國家治理的各類難題，應(yīng)充分運用國家治理組織體系內(nèi)外一切可運用資源，解決各類國家治理難題。首先是“聚力”，即在源頭上去資源碎片化病根，重在優(yōu)化組織體系內(nèi)資源利用不當(dāng)、執(zhí)行力低下的“基因”；全面深化黨和國家機構(gòu)改革，對黨和國家機構(gòu)職能進(jìn)行系統(tǒng)性整體性重構(gòu)，用意在此。其次是“借力”，條抓塊統(tǒng)，借助整個國家治理組織體系的資源、力量、注意力，主要解決組織體系外的復(fù)雜治理難題。

一是從黨政結(jié)構(gòu)來分析，以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)促進(jìn)制度執(zhí)行力。黨政關(guān)系是中國最基本的政治關(guān)系[41]?！半p軌結(jié)構(gòu)”是中國國家制度執(zhí)行主體結(jié)構(gòu)顯著個性?！爱?dāng)代中國政府執(zhí)行的主體結(jié)構(gòu)是黨政組織機構(gòu)。強大的黨政系統(tǒng)是政府執(zhí)行的基本力量，但也形成了黨政雙軌結(jié)構(gòu)—功能系統(tǒng)?！盵42]以往人們相對關(guān)注“雙軌結(jié)構(gòu)”誘發(fā)的黨政機構(gòu)職責(zé)疊床架屋問題，著力于通過在政務(wù)管理職能領(lǐng)域統(tǒng)籌黨政機構(gòu)設(shè)置予以解決[43]，卻未充分關(guān)注“雙軌結(jié)構(gòu)”還具有通過黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提升制度執(zhí)行力之巨大功能優(yōu)勢。如，中央環(huán)保督察制度，就是通過黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提升生態(tài)環(huán)境保護法律的執(zhí)行力。從合法性依據(jù)來看，中央環(huán)保督察制度以中央權(quán)威為依托，以黨內(nèi)法規(guī)為保障。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的第一部黨內(nèi)法規(guī)《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》?！斑@是中央巡視組織模式在環(huán)境治理領(lǐng)域的復(fù)制?！盵44]從機構(gòu)設(shè)置來看，屬于黨政統(tǒng)籌設(shè)置性質(zhì)。為順利推進(jìn)中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作，由中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，打破條塊分割、地方保護，形成黨和國家扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的強大制度執(zhí)行力。從執(zhí)行方式來看，通過自上而下的政治動員方式來啟動、實施中央生態(tài)環(huán)境保護督察。中央高層領(lǐng)導(dǎo)部署，省部級高級官員參與，全面動員，層層傳導(dǎo)環(huán)保壓力。中央生態(tài)環(huán)保督察力避政治動員方式可能帶來的環(huán)境保護形式主義，旗幟鮮明禁止集中停工停產(chǎn)停業(yè)等“一刀切”現(xiàn)象①根據(jù)《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》第三十七條第七款規(guī)定：“采取集中停工停產(chǎn)停業(yè)等‘一刀切’”方式應(yīng)對督察的”，將受到責(zé)任追究。。從執(zhí)行效果來看，執(zhí)法力度加大，生態(tài)環(huán)境效果明顯。弱化中央與地方信息不對稱程度，塑造地方政府致力于長期環(huán)境治理的注意力，中國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化②到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放總量分別比2015年下降15%以上；PM2.5未達(dá)標(biāo)地級及以上城市濃度比2015年下降18%以上，地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率達(dá)到80%，重度及以上污染天數(shù)比率比2015年下降25%以上。。

二是從央地關(guān)系結(jié)構(gòu)來看，以借力提升制度執(zhí)行力。當(dāng)復(fù)雜治理難題客觀上超過了單一地方、單一條線能力邊界時，“借力”應(yīng)運而生。誰借誰的力？當(dāng)然是權(quán)威小的借權(quán)威大的力。特別值得注意的是，省委省政府是條塊關(guān)系轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵力量，一旦省委省政府將條線上一項工作作為政治任務(wù)或中心工作，“塊塊帶著條條做”（“條”借“塊”的力）將會代替“條條求著塊塊做”。事實上，一旦“將行政問題轉(zhuǎn)化成政治問題”，將行政任務(wù)上升為政治任務(wù)，在高層政治權(quán)威的高位驅(qū)動下，更容易整合組織體系的各類資源提升制度執(zhí)行力。當(dāng)然，應(yīng)謹(jǐn)防“借力過度”的問題，力避顧此失彼的馬蹄式管理、運動式治理。下一步，應(yīng)繼續(xù)理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，在此基礎(chǔ)上將條塊關(guān)系轉(zhuǎn)換為制度化、法治化的央地關(guān)系；針對全國性公共產(chǎn)品加強中央宏觀事務(wù)管理事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同事權(quán)；甚至可以考慮，直接運用中央層面機構(gòu)履行某些中央事權(quán)，減少中央決策對地方執(zhí)行的依賴程度；在中央與省、省級以下兩大層面劃分縱向事權(quán)、財權(quán)。

三是從基層治理與國家治理關(guān)系結(jié)構(gòu)來看，以整體治理提升制度執(zhí)行力?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕巧鐣卫淼闹匦?；然而目前我國政府縱向?qū)蛹夁^多資源配置上大下小，上級包攬了基層干活需要的權(quán)力與資源，權(quán)能逐級衰弱。整體治理是解決事責(zé)日趨下沉與基層治理基礎(chǔ)過弱之間的矛盾的根本出路：首先，要加強基層治理體系的整體性，將縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、城鄉(xiāng)社區(qū)一起構(gòu)成完整的基層治理體系。其次，要加強治理方式的整體性，加強自治、法治、德治的整體性，推進(jìn)綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理整體性。所謂綜合治理，就是實現(xiàn)治理要素綜合、職能綜合、手段綜合，克服治理資源碎片化。如推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，行政審批的集中化便利化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對上級黨委政府各條線平臺進(jìn)行統(tǒng)一化的平臺綜合。所謂系統(tǒng)治理，就是針對相互聯(lián)系、相互作用有機統(tǒng)一體，實現(xiàn)治理對象、治理布局、治理措施的全面向全周期覆蓋。所謂源頭治理，就是從導(dǎo)致問題產(chǎn)生的本源著手治理。

3.以協(xié)同共治向機制要制度執(zhí)行力

目前，我國在“縱向結(jié)合”方面相對游刃有余，“橫向結(jié)合”方面遠(yuǎn)沒有做到制度化?？v向結(jié)合，即整合政府各層級的資源和力量，在政府內(nèi)部形成治理合力；橫向結(jié)合，即借助政府、市場、社會良性互動，生成治理的不竭內(nèi)生動力。若只在組織體系內(nèi)部縱向借力，可謂“螺螄殼里做道場”，難以解決國家有限治理資源與巨量復(fù)雜治理對象之間的矛盾。只有“縱向結(jié)合”“橫向結(jié)合”交融合力，才能更為從容化解經(jīng)濟社會領(lǐng)域、自然界領(lǐng)域的復(fù)雜治理難題。如何實現(xiàn)“縱向結(jié)合”“橫向結(jié)合”交融合力？

協(xié)同共治是“縱向結(jié)合”“橫向結(jié)合”的交集。協(xié)同共治是指，為了實現(xiàn)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)目標(biāo)，國家在制度上做出相應(yīng)的設(shè)計和安排，最大限度地統(tǒng)籌國家治理體系的公共資源（縱向結(jié)合）以及公民、企業(yè)以及社會組織（橫向結(jié)合）等一切積極因素解決公共問題[45]。健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機制，才能引導(dǎo)制度決斷者（監(jiān)督者）、制度執(zhí)行者、執(zhí)行對象激勵相容，自動趨向于制度目的和目標(biāo)，即形成“一個經(jīng)常發(fā)生且容易識別的因果模式”[46]。

中國為什么能夠歷史性地解決了絕對貧困問題？協(xié)同共治將行政機制、市場機制、社群機制巧妙配置于精準(zhǔn)脫貧這一焦點，將大國資源與小戶需求“滴管對接”。首先，五級書記遞進(jìn)推動。行政機制的基因是命令與控制，實行“軍令狀”式責(zé)任制，是其鮮活體現(xiàn)。在貧困問題治理中，我國建立起習(xí)近平總書記任總指揮、全黨上下總動員的“五級書記抓扶貧”工作機制，明確“中央統(tǒng)籌、省級負(fù)責(zé)、市縣抓落實”的縱向扶貧事權(quán)關(guān)系。2015年，中西部22個?。▍^(qū)、市）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)向中央立“軍令狀”，在脫貧摘帽之前，832個貧困縣的主政官員不能調(diào)離本地。全國累計選派25.5萬個駐村工作隊、300多萬名第一書記和駐村干部，同近200萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和數(shù)百萬名村干部一道扶貧。按照規(guī)定，貧困村不脫貧，扶貧對象不達(dá)標(biāo)，扶貧工作隊不撤出。其次，建立有效的益貧市場。市場機制的基因是選擇與競爭。有效的益貧市場不是扭曲了市場，而是再造了市場；貧困地區(qū)的潛在生產(chǎn)要素不是全國統(tǒng)一大市場的“包袱”，而是“潛力”。有效的益貧市場解放貧困者的生產(chǎn)力，不僅使貧困者成為分配的受益者，而且成為經(jīng)濟發(fā)展的貢獻(xiàn)者。再次，充分整合社會力量。社群機制的基因是自律與信任，社會力量是減貧事業(yè)的不竭活水?！叭f企幫萬村”行動、民間扶貧和愛心公益行動等匯聚而成社會扶貧，是中國大扶貧格局的有生力量。

五、推論

中國式治理現(xiàn)代化最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)下的“和合會通”。

首先是國家治理體系結(jié)構(gòu)的“和合會通”。

橫向組織結(jié)構(gòu)的“和”，即“一核”與“多元”的統(tǒng)一，是一與多的統(tǒng)一?！耙缓恕迸c“多元”是千江有水千秋月的共生關(guān)系，不是此出彼沒的關(guān)系。“一核”與多元的“合”，體現(xiàn)在以黨的領(lǐng)導(dǎo)力統(tǒng)領(lǐng)、賦能、激發(fā)多元共治，而不是碎片化治理?！皶ā?，順應(yīng)“一核多元”的共生組織結(jié)構(gòu)，將其轉(zhuǎn)化成中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元協(xié)同共治。遵循先內(nèi)后外的路徑實現(xiàn)協(xié)同共治是必要的，優(yōu)先實現(xiàn)黨和國家機構(gòu)職能體系的協(xié)同共治，為實現(xiàn)國家與市場、社會的協(xié)同共治提供必要條件。

縱向組織結(jié)構(gòu)的“和”，即中央大一統(tǒng)體制的一統(tǒng)優(yōu)先性與多層級地方實情多樣性之間的統(tǒng)一。本質(zhì)上也是一與多的統(tǒng)一。一統(tǒng)多，而不是一弱多；既不能出現(xiàn)一統(tǒng)有效而地方治理無效，更不能出現(xiàn)各自為政一盤散沙之局面。調(diào)動兩個積極性才能實現(xiàn)一統(tǒng)與多樣之間的“合”。上下貫通著力點在維護一統(tǒng)，依法賦予地方更多自主權(quán)著力點在于尊重多樣。省委省政府是條塊“會通”、調(diào)動兩個積極性之牛鼻子。

國家制度體系結(jié)構(gòu)中的“和”，即根本制度、基本制度、重要制度彼此依存；“合”于制度之治。鞏固根本制度、完善基本制度、創(chuàng)新重要制度，即是守正創(chuàng)新的“會通”。

時空環(huán)境結(jié)構(gòu)的“和”，即前工業(yè)社會生產(chǎn)生活方式、工業(yè)社會生產(chǎn)生活方式、后工業(yè)社會生產(chǎn)生活方式并存于超大規(guī)模國家的疆域與人群中。“合”于實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。全面建設(shè)且建成社會主義現(xiàn)代化是實現(xiàn)其“會通”之道。

其次是國家治理功能的“和合會通”。

國家治理功能的“和”，即國家治理包容性、自主性、效能性的統(tǒng)一?！昂稀庇趪抑卫砟芰Φ娜σ惑w化，即國家制度吸納力、國家制度整合力、國家制度執(zhí)行力的一體化。

“會通”于系統(tǒng)化拓展國家制度吸納力：積極發(fā)展全過程人民民主，擴展政治制度吸納力；做到“兩個毫不動搖”，擴充經(jīng)濟制度的吸納力；滿足人民日益增長的美好生活需要，接續(xù)拓展社會制度吸納力。

“會通”于系統(tǒng)化提高制度整合力：基于“一核多元”的組織體系橫向結(jié)構(gòu)，提升執(zhí)政黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)力；基于多層委托—代理縱向組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化中央對地方統(tǒng)合力。

“會通”于系統(tǒng)化提升制度執(zhí)行力：以問責(zé)制向干部要制度執(zhí)行力；以黨和國家機構(gòu)職能重構(gòu)向組織體系要制度執(zhí)行力；以協(xié)同共治向機制要制度執(zhí)行力。