我國行政訴訟功能模式的演進、局限及其轉(zhuǎn)型

鄧剛宏

一、問題的緣起

習(xí)近平總書記指出：“法治政府是建設(shè)法治國家的主體”，“法治政府建設(shè)是重點任務(wù)，對法治國家、法治社會建設(shè)具有示范帶動作用?！保?］中共中央、國務(wù)院于2021年8月印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱《綱要》）對十四五時期法治政府建設(shè)作出了全面規(guī)劃，成為新時代法治政府建設(shè)的綱領(lǐng)性文件?！毒V要》進一步突出提高人民群眾滿意度的要求［2］。對此，有學(xué)者指出，“總體目標(biāo)增加的第7項內(nèi)容是‘人民滿意’”，“該項增加反映和體現(xiàn)了黨的十八大以來確立的中國特色法治政府建設(shè)‘以人民為中心’的理念”［3］。“人民滿意”這一標(biāo)準(zhǔn)貫穿《綱要》的始終，“是對人民群眾法治需求的直接回應(yīng)，構(gòu)建了內(nèi)外結(jié)合、上下互動、科學(xué)理性的法治政府評判標(biāo)準(zhǔn)體系”［4］。

為了落實黨的十六大提出的“依法行政”要求，國務(wù)院2004年公布《全面推進依法行政實施綱要》，此后依法行政作為我國法治政府建設(shè)的主線思路［5］。新時代的法治政府建設(shè)強調(diào)形式法治與實質(zhì)法治的平衡，要側(cè)重實現(xiàn)良好行政、合理行政的目標(biāo)，才能回應(yīng)人民對法治政府建設(shè)的美好向往［6］?！敖ㄔO(shè)人民滿意的服務(wù)型政府充分表達了中國共產(chǎn)黨治國理政的根本宗旨”［7］。在法治政府建設(shè)目標(biāo)轉(zhuǎn)型背景下，行政訴訟如何更好地發(fā)揮對“人民滿意”和依法行政兩大目標(biāo)的助推作用，推動新時代法治政府建設(shè)向縱深發(fā)展，需要在理論與實務(wù)上予以回應(yīng)。

法治政府建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)引著行政訴訟目的選擇，這具體體現(xiàn)在主觀性或客觀性的行政訴訟功能模式建構(gòu)之中［8］。行政訴訟功能模式是指一個國家的行政訴訟在主觀公權(quán)利保護與客觀法秩序維護之間進行價值選擇，并以此作為指導(dǎo)構(gòu)建起的行政訴訟制度所呈現(xiàn)出的總體風(fēng)格［9］。理論上來說，行政訴訟功能模式可分為主觀公權(quán)利保護模式與客觀法秩序維護模式，這對應(yīng)了法治政府建設(shè)中保護人民權(quán)利和監(jiān)督依法行政兩大目標(biāo)導(dǎo)向。我國行政訴訟功能究竟定位為主觀公權(quán)利模式還是客觀法秩序模式，不僅是行政訴訟法的本體論主題，而且是行政實體法的價值論問題。過去，學(xué)者們往往以各自秉持的價值觀，從行政訴訟理論自身的理論體系去詮釋、論證我國行政訴訟功能模式的定位。但不論如何展開理論想象和制度建構(gòu)，都不可能出現(xiàn)單一純粹的行政訴訟功能模式。這樣的研究視野存在局限。

事實上，我國行政訴訟功能模式呈現(xiàn)出主觀模式與客觀模式“內(nèi)錯裂”狀態(tài)，這讓我國行政訴訟功能模式不能簡單用主觀訴訟或客觀訴訟概括［10］。倘若我們不能在兩種模式之間實現(xiàn)平衡，那么既不能充分保護相對人的主觀權(quán)利，也不能有效維護客觀公法秩序。所以，必須在揭示我國行政訴訟功能模式歷史演變的機理、發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，進一步探討我國行政訴訟功能模式的轉(zhuǎn)型路徑。

二、我國行政訴訟功能模式的演進機理

任何一個國家行政訴訟功能模式的演進，不僅受其政治與法律思想脈絡(luò)的影響，也與一個國家政治發(fā)展水平有關(guān)，從而呈現(xiàn)出不同的發(fā)展階段。

（一）行政訴訟功能模式演進的思想脈絡(luò)

行政訴訟的思想脈絡(luò)直接引導(dǎo)著一個國家行政訴訟功能模式的發(fā)展脈絡(luò)。以法國為例，其行政訴訟功能模式的發(fā)展都是以不同時期的思想哲學(xué)觀點作為其變革的“阿基米德支點”。法國行政訴訟功能模式的典型特征是客觀法秩序維護模式，這一模式特征的形成與當(dāng)時的法國思想家們有關(guān)。孟德斯鳩、狄驥兩位思想家對法國行政訴訟功能模式的形成所發(fā)揮的價值引領(lǐng)作用尤甚。孟德斯鳩在《論法的精神》一書提到，立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán)的分立思想是政治自由的基本保障，不僅是行政法創(chuàng)立的理論基礎(chǔ)，也是行政訴訟制度創(chuàng)立的理論［11］。這促成了行政訴訟設(shè)立之初就是防止行政權(quán)破壞立法權(quán)所創(chuàng)立的客觀行政法律秩序。但是，從整個行政訴訟功能模式的構(gòu)造及其風(fēng)格來說，狄驥的法律思想對法國行政訴訟構(gòu)造的影響更大，某種程度上促成了法國行政訴訟功能模式的風(fēng)格［12］。法國行政訴訟制度與普通法系國家的主觀公權(quán)利保護模式不同，其功能模式呈現(xiàn)的是客觀法秩序維護模式，理論基礎(chǔ)是法國社會連帶主義。美國、日本和德國也遵循這樣的規(guī)律［13］。

自新中國成立以來，由于在特殊歷史時期的政治和經(jīng)濟體制等方面的原因，行政訴訟制度的思想基礎(chǔ)還比較缺乏。黨的十一屆三中全會后，我國市場經(jīng)濟、民主政治、法治政府的發(fā)展，促進了公民權(quán)利意識的逐步增長［14］。因此，“制約國家權(quán)力，保障公民權(quán)利”的憲法理念得以確立，并有了行政法學(xué)的大發(fā)展。進而，行政法的理論基礎(chǔ)得到學(xué)界重視，產(chǎn)生了“控權(quán)論”“平衡論”“服務(wù)論”“公共利益本位論”“法治政府論”等各種學(xué)說。這些思想學(xué)說盡管表現(xiàn)形式不一，但是本質(zhì)上具有內(nèi)在的一致性，即行政權(quán)必須得以控制，公民權(quán)利必須得以保障。這些思想學(xué)說的產(chǎn)生，促進了我國行政訴訟法學(xué)、行政訴訟制度的產(chǎn)生與發(fā)展。在這種背景下，我國行政訴訟功能模式一定程度上體現(xiàn)了客觀法秩序維護的價值。我國1989年設(shè)立的行政訴訟制度，不論是其立法目的還是具體制度都一定程度上體現(xiàn)了客觀法秩序模式的特點。例如，其立法目的是維護與監(jiān)督行政權(quán)的行使，行政訴訟的審理對象是行政行為的合法性，乃至整個行政訴訟制度都是以行政行為為中心構(gòu)建行政訴訟制度。但是，在具體制度層面上，由于當(dāng)時思想資源的局限性決定了行政訴訟原告資格、受案范圍等具體制度的設(shè)計都將受到客觀法秩序維護立場的限制。進言之，客觀法秩序維護的價值是通過個案來實現(xiàn)的，能否順利提起行政之訴則要受到原告資格、受案范圍、起訴期限等諸多限制，這導(dǎo)致了相對人權(quán)利保護在很大程度上成為行政訴訟制度的次要目的。加上公民權(quán)利受保護的范圍是有限的，僅限于人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)，行政訴訟主觀公權(quán)利保護的價值也大打折扣。

可見，在我國行政訴訟創(chuàng)立之初，我國行政訴訟功能模式未能圓滿實現(xiàn)客觀法秩序和主觀公權(quán)利的價值的融合。但是，隨著行政訴訟司法實踐以及行政訴訟理論與制度的發(fā)展，這種失衡得到了一定的彌合。在新發(fā)展階段，法治政府建設(shè)的推進對我國行政訴訟功能模式的轉(zhuǎn)型提出了新的挑戰(zhàn)，行政訴訟既要最大限度地滿足人民的訴求，又要充分發(fā)揮行政訴訟監(jiān)督行政的功能，以推動法治政府建設(shè)。在這一背景下，如果要進一步彌合我國行政訴訟客觀法秩序維護與主觀公權(quán)利價值的失衡，需要對我國行政訴訟制度進行進一步精細化設(shè)計。

（二）行政訴訟功能模式演進的政治動力

“訴訟制度本質(zhì)上體現(xiàn)了一種國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的模式，政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化直接影響著行政訴訟制度的變化?！保?5］政治發(fā)展是一個國家行政訴訟功能模式演變的內(nèi)生動力。例如，法國的政治發(fā)展是法國行政訴訟功能模式形成的偶發(fā)性因素，其與法國政治發(fā)展具有天然的聯(lián)系。一方面，行政訴訟制度本身就是法國大革命的產(chǎn)物，沒有法國大革命的勝利，就不可能產(chǎn)生行政訴訟制度。另一方面，法國執(zhí)政府的意志一定程度上左右了法國行政訴訟制度的發(fā)展。這一點主要體現(xiàn)在法國行政法院的設(shè)立上［16］。法國在早期并未設(shè)立所謂的行政法院，而是建構(gòu)了極帶行政色彩的參事院，即國家參事院和地方各省參事院。后來，為了限制國家元首的權(quán)力，保證行政司法的獨立性，最終促成了“保留裁判制度”的廢除，確立了“委任裁判制度”。［17］

在我國，黨的十一屆三中全會召開標(biāo)志著黨的思想路線轉(zhuǎn)型，為民主政治的發(fā)展奠定了思想基礎(chǔ)，也為行政訴訟的產(chǎn)生確立了政治基礎(chǔ)。黨的十三大報告提出，要加快建立和培育社會主義市場體系，重視我國市場要素在經(jīng)濟體制中所發(fā)揮的積極作用，這一定程度上促進民主政治、權(quán)利意識的發(fā)展，為1989年行政訴訟制度的產(chǎn)生奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)與社會基礎(chǔ)。1992年黨的十四大正式確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，進一步為我國行政訴訟功能模式的演進及其制度發(fā)展拓展了空間。1997年黨的十五大確立了依法治國的治國方略，為行政訴訟功能模式的演進與發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。2014年黨的十八屆四中全會明確提出完善行政訴訟體制機制等要求，隨后經(jīng)2015年行政訴訟法的修改、2020年最高人民法院頒布《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》，我國行政訴訟功能模式朝著混合模式的轉(zhuǎn)型，即客觀法秩序維護模式兼顧主觀公權(quán)利保護模式的轉(zhuǎn)型。2021年，《綱要》提出“一切行政機關(guān)必須為人民服務(wù)、對人民負責(zé)、受人民監(jiān)督”是法治政府建設(shè)的基本原則，并將“人民需要”“人民權(quán)益”“人民尊嚴”“人民滿意”“人民信任”“人民理解”“人民支持”等作為檢驗法治政府建設(shè)實效的指標(biāo)，對行政訴訟如何發(fā)揮其主觀公權(quán)利的保護與客觀法秩序的維護兩大功能，如何實現(xiàn)二者價值的協(xié)調(diào)與平衡，提出了新的要求。由此可見，我國行政訴訟功能模式的演進是以政治發(fā)展和轉(zhuǎn)型為內(nèi)生動力，并伴隨著民主政治、市場經(jīng)濟、權(quán)利意識的發(fā)展而逐步發(fā)展的。

（三）行政訴訟功能模式演進的階段劃分

我國行政訴訟功能模式風(fēng)格在整個思想變遷和政治實踐中漸進式發(fā)展，大致可以劃分為三個階段。

首先，以客觀法秩序維護為中心的初始階段。我國1989年頒布行政訴訟法后，行政訴訟的目的之一在于“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”，此時行政訴訟以“行政行為合法性”為審理核心議題，以“行政行為效力”為軸心建構(gòu)行政判決類型。相反，在具體制度上則淡化甚至限制了相對人權(quán)利救濟、原告資格、受案范圍等主題。一段時期內(nèi)，行政訴訟在確認、支持、維護甚至擴充客觀法秩序方面發(fā)揮重要作用［18］。其次，以客觀法秩序維護為主體、主觀公權(quán)利保護為補充的轉(zhuǎn)型階段。進入21世紀(jì)，“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，學(xué)界涌現(xiàn)出“一元目的論”“二元目的論”以及“多元目的論”，學(xué)者們對行政訴訟到底是以維護和監(jiān)督依法行政秩序，還是以保護公民主觀公權(quán)利為首要目的，展開了激烈討論［19］。改革開放后的相當(dāng)長一段時期，有學(xué)者就倡導(dǎo)“中國行政訴訟的唯一目的是保護相對方合法權(quán)益”［20］，一定程度推動了我國行政訴訟功能模式的轉(zhuǎn)型進程與方向。再次，以主觀公權(quán)利保護為主體、客觀法秩序維護為補充的發(fā)展階段。我國在2014年對行政訴訟法第1條進行了修改，廢除了“維護”行政的立法目的，并在具體制度上大大拓展了行政訴訟的受案范圍，放松了原告資格的限制，并廢除了維持判決類型。但是，行政訴訟仍然是以“行政行為”（創(chuàng)立時期是以具體行政行為）為制度中心展開建構(gòu)，較少考慮行政相對人的訴訟請求等問題。不過，近年來主觀公權(quán)利保護被提到一個前所未有的高度，并多次通過最高人民法院的裁判得以彰顯，一定程度上體現(xiàn)了行政訴訟權(quán)利救濟的立法目的。

但是，“如過度強調(diào)行政訴訟之終極目的在于人民權(quán)利之保護，忽視其行政適法性控制功能者，實有輕忽行政訴訟制度特有構(gòu)造之嫌，未必有益于行政訴訟理論之架構(gòu)?！保?1］事實上，不同國家、不同時期的行政訴訟立法目的必然是存在差異的，而且這種立法目的必然會隨著時代的發(fā)展和現(xiàn)實的變化而變化的。［22］因此，未來在修法和法律適用上，應(yīng)當(dāng)堅持監(jiān)督行政與權(quán)利保護并重的多元目的，并根據(jù)時代發(fā)展和個案需求來調(diào)適二者之間的權(quán)衡和比重。

三、我國行政訴訟功能模式的內(nèi)在局限

在新發(fā)展階段，我國的行政訴訟功能模式必須服務(wù)、適應(yīng)法治政府建設(shè)的目標(biāo)，以發(fā)揮其在推動法治政府建設(shè)中的作用。以這樣的視角去透視我國行政訴訟的基本構(gòu)造，去審視我國行政訴訟訴訟功能模式，會發(fā)現(xiàn)其明顯存在其局限性。

（一）基于行政訴訟價值選擇的局限性分析

近年來，我國行政訴訟制度價值上的失衡主要表現(xiàn)為，設(shè)計以主觀權(quán)利的保護為價值取向設(shè)計，忽視了客觀法秩序維護價值的考量。盡管我國行政訴訟具有監(jiān)督行政的性質(zhì)，以行政行為的合法性為審理對象，但從制度的總體設(shè)計看，一定程度上以主觀權(quán)利的保護為價值取向，忽視客觀法秩序維護的價值，突出地體現(xiàn)在行政訴訟的啟動以及受案范圍上。

事實上，原告資格是行政訴訟的構(gòu)成要件之一，其寬松程度一定程度上反映了一個國家對主觀公權(quán)利的保護程度，也反映了一個國家行政訴訟客觀法秩序維護價值的實現(xiàn)程度。在法國行政訴訟中，原告為了獲得適格的原告資格必須證明其訴的利益，即原告提起行政訴訟時必須證明其與被訴具體行政行為存在法律上的利害關(guān)系，在這一證明問題上法官享有相當(dāng)寬松的自由裁量權(quán)。而且，法國行政訴訟同時也為公民提供了起訴抽象行政行為的可能，并且對抽象行政行為提起的訴訟采取另一種立場。在客觀之訴中，原告只要證明存在某種簡單的利益即可，這種原告資格的認定展示了法國行政法官在這一行政訴訟核心問題上的基本立場，不僅要盡可能廣泛地接受原告訴的利益，同時也要防止出現(xiàn)“全民訴訟”的局面［23］。法國行政訴訟的原告資格盡管需要法律上的權(quán)益，但在實踐中對原告資格標(biāo)準(zhǔn)的把握主要由法官來掌握，這就為其提供了相當(dāng)靈活甚至寬松的審查空間。而目前我國的行政訴訟不僅制度上對原告資格進行了限制，要求原告提起行政訴訟必須與被訴的行政行為具有法律上的利害關(guān)系，而且即使提起對規(guī)范性文件也只能提起附帶性審查。司法實踐中，法官也往往利用原告資格這一訴訟要件對其進行限制性解釋，由此在一定程度上限制了原告的訴權(quán)，使眾多案件不能進入行政訴訟管道，一定程度上背離了行政訴訟監(jiān)督行政功能。

（二）基于行政訴訟制度構(gòu)造的局限性分析

我國行政訴訟功能模式主要呈現(xiàn)主觀公權(quán)利保護模式，盡管客觀上起到監(jiān)督行政的作用，但它是以個案監(jiān)督為主要特征，忽視了客觀法秩序的維護。這種模式與我國行政訴訟設(shè)立之初的價值取向是一致的，但是，它打破了主觀公權(quán)利保護與客觀法秩序維護之間的平衡。一個相對成熟的行政訴訟制度都是以客觀法秩序維護與主觀公權(quán)利保護兩條路徑設(shè)計行政訴訟制度。例如，法國行政撤銷之訴、完全管轄之訴以及行政行為的合法性審查之訴等幾種訴訟類型中，都體現(xiàn)了客觀法秩序維護的模式特征［24］。其中，撤銷之訴是最重要、最主要的訴訟類別，這種訴訟著眼于公共利益，但是撤銷之訴也必須在當(dāng)事人的利益受到侵害時才能提起，事實上具有保護當(dāng)事人權(quán)益的作用。此外，與撤銷之訴并行的完全管轄權(quán)之訴，則是以保護當(dāng)事人的某項具體權(quán)利為核心，屬于主觀訴訟的范疇［25］。完全管轄之訴幾乎囊括了所有與主觀權(quán)利相關(guān)的行政案件，任何原告主張其主觀權(quán)利受到侵犯的行政訴訟，均屬于完全管轄之訴。同時，行政責(zé)任、行政合同、財稅案件以及選舉爭訟案件也均屬于完全管轄之訴，前者稱為完全管轄的主觀之訴，后者則稱為完全管轄的客觀之訴①愛德華·拉費里埃在《行政法院及訴訟總論》一書中將行政訴訟按性質(zhì)分為四類：完全管轄之訴，行政法院行使與普通司法法院類似的職權(quán)，負責(zé)對行政機關(guān)和行政相對人之間的爭訟案件作出裁決；撤銷之訴，行政法院負責(zé)撤銷行政機關(guān)違法的行政行為；解釋之訴，行政法院負責(zé)解釋所提交的法律文本；處罰之訴，行政法院負責(zé)處罰損害公產(chǎn)完整性或用途的行為。［26］。由此可見，法國行政訴訟制度實現(xiàn)客觀訴訟與主觀訴訟的統(tǒng)一。

這方面，我國行政訴訟制度尚需進一步完善。一方面，我國尚沒有現(xiàn)實行政訴訟訴訟的類型化，行政訴訟目的或者原告訴訟請求的實現(xiàn)都是以行政行為為中心，并通過行政判決的類型化來進行制度設(shè)計。這種制度設(shè)計盡管在一定程度上把維護客觀法秩序與主觀公權(quán)利保護結(jié)合起來，但在一些與原告主觀權(quán)利沒有直接關(guān)聯(lián)的客觀訴訟案件很難進入行政訴訟管道，這一定程度上弱化了行政訴訟的客觀法秩序的維護功能。從理論邏輯上看，行政訴訟制度的價值取向應(yīng)當(dāng)是主觀公權(quán)利與客觀法秩序維護的有機統(tǒng)一。過度強調(diào)公民主觀公權(quán)利的保護，容易忽視司法對行政秩序的合法性控制功能；過度強調(diào)客觀法秩序的維護，則可能忽視主觀公權(quán)利的救濟。因此，應(yīng)當(dāng)避免原告資格在司法個案中無限擴大，或者無原則對行政訴訟原告資格進行限縮解釋，否則將會弱化其監(jiān)督行政的功能。

（三）基于行政訴訟模式的局限性分析

我國行政訴訟構(gòu)造總體上采取職權(quán)主義原則，這種職權(quán)主義特征突出表現(xiàn)在人民法院在原告資格、受案范圍、行政判決等方面呈現(xiàn)出“權(quán)力化”傾向，致使法院在相當(dāng)程度上主導(dǎo)了案件的啟動、審理和終結(jié)。采取職權(quán)主義原則，是與我國創(chuàng)設(shè)行政訴訟制度之初確立的監(jiān)督行政的立法目相適應(yīng)的。但是，從現(xiàn)實形態(tài)上看，我國行政訴訟功能模式以主觀權(quán)利保護模式為特征，訴訟上的當(dāng)事人主義原則也并未得以體現(xiàn)，這與訴訟發(fā)展的基本規(guī)律存在不適應(yīng)之處。

從理論邏輯看，一個國家的行政訴訟模式都不可能是純粹的當(dāng)事人主義模式或者職權(quán)主義模式，它必然是一種混合模式，即應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人主義與職權(quán)主義模式之間尋求到恰當(dāng)?shù)钠胶狻＿@是因為，盡管從訴訟的一般規(guī)律看，訴訟模式應(yīng)當(dāng)總體呈現(xiàn)當(dāng)事人主義的模式，但是，我國行政訴訟制度具有其內(nèi)在的特殊性，行政訴訟中的原告與被告客觀上存在一定程度的不對等，原告寄期望行政訴訟通過制度安排，期望人民法院通過職權(quán)主義干預(yù)。同時，新行政訴訟法實施后，我國行政訴訟的受案范圍的擴大，特別是一些諸如行政協(xié)議等非單方行政行為納入到行政訴訟受案范圍后，行政訴訟模式可能的更傾向于當(dāng)事人主義模式，以職權(quán)主義為特征的訴訟模式，不能適應(yīng)我國行政訴訟司法實踐的需要。行政審判中如何協(xié)調(diào)平衡當(dāng)事人主義與職權(quán)主義之間的平衡，也是新時代法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。

四、我國行政訴訟功能模式轉(zhuǎn)型的基本路徑

隨著法治政府建設(shè)目標(biāo)的時代轉(zhuǎn)型，行政訴訟功能模式將會面向?qū)嵺`不斷自我修正、自我調(diào)適，從而適應(yīng)法治政府建設(shè)目標(biāo)的轉(zhuǎn)型發(fā)展要求。未來，我國行政訴訟功能模式的應(yīng)當(dāng)定位為混合模式，即客觀法秩序維護與主觀公權(quán)利相統(tǒng)一的模式［27］。但是，這種模式的形成并非一蹴而就，需要思想理論以及政治發(fā)展為我國行政訴訟功能模式的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造必要條件，并通過具體制度的完善實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

（一）行政訴訟基礎(chǔ)理論的研究轉(zhuǎn)型

加強行政訴訟的基礎(chǔ)理論研究，特別是通過行政訴訟價值、性質(zhì)、目的等與功能模式相關(guān)的理論研究與創(chuàng)新，為其轉(zhuǎn)型提供方法論的指引。如何定位我國行政訴訟功能模式，有代表性的觀點有兩種似乎對立的觀點，即“客觀訴訟兼顧主觀訴訟的模式”“以權(quán)利保護為主導(dǎo)之多元目標(biāo)模式”兩種學(xué)說。持第一種觀點的學(xué)者認為，“我國行政訴訟法設(shè)置的是一種側(cè)重于客觀訴訟兼顧主觀訴訟的模式，即訴訟成為相對獨立于訴訟請求的的監(jiān)督行政行為的過程”，“這種模式具有中國特色，而且預(yù)計在今后的行政訴訟法修訂的過程中仍然不會有太大的變動?！保?8］持第二種觀點的學(xué)者則認為，我國行政訴訟模式應(yīng)選擇“以權(quán)利保護為主的綜合模式”，這樣才能達到制度設(shè)置與立法目的的一致，保證行政訴訟法發(fā)揮應(yīng)有的功能，實現(xiàn)立法預(yù)期①在“維護行政模式”下，行政訴訟的目的是為了保障行政權(quán)的行使，維護統(tǒng)治秩序，而非監(jiān)督行政。行政訴訟審理機關(guān)隸屬于行政系統(tǒng)。當(dāng)事人提起行政訴訟需經(jīng)過訴愿（包括再訴愿）程序。而在“糾紛解決模式”下，注重行政訴訟解決糾紛的目標(biāo)、訴訟程序的重要性，也充分尊重當(dāng)事人的意思自治，當(dāng)事人對程序問題享有控制權(quán)。［29］。之所以會產(chǎn)生兩種對立的觀點，其實是對行政訴訟在維護行政、解決爭議、監(jiān)督行政和保護權(quán)利之間尋求平衡的不同結(jié)果。當(dāng)然，立法本身是一項需要平衡的藝術(shù)，總是希望能達到盡善盡美的結(jié)果，但問題在于這四重目的存在內(nèi)在張力。具言之，“以解決爭議為務(wù)，是以行政機關(guān)為本位的；以監(jiān)督為務(wù)，是以立法機關(guān)為本位的；而以救濟為務(wù)，是以行政管理的相對人為本位的。因此，從總體上說，四者是不能完全兼得的。”②原文所說的四種目標(biāo)包括：維護行政、解決爭議、監(jiān)督行政和救濟權(quán)利。由于維護行政的目標(biāo)背離行政訴訟的性質(zhì)，因此筆者所指的混合模式只包括后三種目標(biāo)的混合。［30］

當(dāng)上述四重目的無法同時實現(xiàn)時，就必須讓分清主次矛盾以及矛盾的主次方面。當(dāng)前，相關(guān)研究主要是從行政訴訟自身的形式化結(jié)構(gòu)論證其功能模式的定位，這樣的研究視角及其方法論上顯然一定的局限性［31］。學(xué)界對我國行政訴訟功能模式的定位迄今仍然沒有達成一致。其根本原因是，各自的邏輯起點與路徑有明顯的差異，突出地表現(xiàn)為主觀公權(quán)利保護與客觀法秩序維護價值在行政訴訟構(gòu)造中的位階差異。實際上，除了從行政訴訟自身的理論體系去推演，也有必要從世界范圍內(nèi)各國行政訴訟功能模式歷史演變的內(nèi)在機理，更需要從我國法律思想資源、歷史發(fā)展脈絡(luò)以及政治現(xiàn)實狀況等角度綜合考量，為我國行政訴訟功能模式的定位和轉(zhuǎn)型提供充分的思想資源和科學(xué)的分析框架。

（二）行政訴訟功能模式的政策動向

我國1989年頒布行政訴訟法時，由于受到當(dāng)時觀念、體制和理論等因素影響，再加上司法資源有限性考量，最終選擇以“具體行政行為”來限定行政訴訟的受案范圍。在新發(fā)展階段，通過黨的政策和人民的意志推動行政訴訟制度的變革，仍然是我國行政訴訟制度功能模式轉(zhuǎn)型的有效途徑。例如，黨的十八屆四中全會明確指出，要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，這一綱領(lǐng)性文件就推動了我國行政訴訟客觀化發(fā)展的趨勢。隨后我國行政訴訟法的修改，確立了以檢察機關(guān)作為原告資格的行政公益訴訟制度。因此，在思考我國行政訴訟功能模式定位問題上，應(yīng)當(dāng)將其置于我國當(dāng)前所處的歷史階段、社會思想觀念等背景下。一方面，國家司法體制改革必須遵循行政訴訟發(fā)展的規(guī)律，并適時借助政策逐步推動某些行政訴訟基本制度的改革。另一方面，要堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加強權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法之間的合作，通過立法、執(zhí)法和司法共同促成我國行政訴訟功能模式的轉(zhuǎn)型。

（三）行政訴訟主要制度的修改完善

我國行政訴訟功能模式應(yīng)當(dāng)定位為客觀法秩序維護與主觀公權(quán)利相統(tǒng)一的模式。與這一模式相適應(yīng)，我國行政訴訟主要制度應(yīng)當(dāng)秉持以“行政行為”與“原告訴訟請求”的雙向設(shè)計思路，對行政訴訟中的原告資格、受案范圍、公益訴訟以及立法模式等制度進行相應(yīng)的修改完善。

首先，從原告資格的基本邏輯看，在主觀公權(quán)利保護路徑下，訴之利益是原告具有起訴資格的邏輯基礎(chǔ)。但是，如果在客觀法秩序模式下，原告主張即使沒有事實上的損害，其原告資格也不能一概否定，其背后的邏輯是，公共利益是客觀法秩序模式下原告沒有事實上的損害卻取得其原告資格的邏輯基礎(chǔ)。如果這樣的邏輯成立，我國行政訴訟原告資格有進一步放松的空間。行政訴訟法可以專章規(guī)定原告資格，分別從主觀訴訟與客觀訴訟二個層面明確規(guī)定原告資格標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，主觀訴訟層面應(yīng)當(dāng)明確原告資格的三層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)；客觀訴訟層面應(yīng)當(dāng)明確基于公共利益的無利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。此外，應(yīng)當(dāng)通過案例指導(dǎo)制度發(fā)展原告資格標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善原告資格這一極具流變性的課題［32］。

其次，從行政訴訟受案范圍看，如果我國行政訴訟功能模式定位為客觀法秩序維護兼顧主觀公權(quán)利保護的功能模式的邏輯成立的話，那么我國行政訴訟擴大受案范圍就存在廣闊的理論空間。在客觀法秩序模式下，行政訴訟受案范圍比主觀公權(quán)利模式下要寬，其基本的邏輯是假定一切行政行為都可以接受司法審查。行政訴訟受案范圍最大化的結(jié)果就是，不問原告與被訴行政行為有無利害關(guān)系，需要對行政行為的合法性進行司法審查。我國行政訴訟法應(yīng)當(dāng)明確雙層結(jié)構(gòu)的受案范圍標(biāo)準(zhǔn)，一方面，要建立預(yù)設(shè)行政行為可以審查的規(guī)則，另一方面，在此基礎(chǔ)上通過立法排除司法審查的例外范圍［33］。

再次，從公益訴訟角度看，我國行政訴訟法沒有規(guī)定一般意義上行政公益訴訟，僅規(guī)定了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟。這在一定程度上說明了在對待行政公益訴訟問題上，我國立法采取的是漸進式的做法。從長遠看，應(yīng)當(dāng)建立一般意義上的行政公益訴訟制度，即賦予公眾提起公益訴訟的原告資格。實際上，公益訴訟本質(zhì)上屬于客觀訴訟的范疇［34］。如果我國行政訴訟定位為客觀法秩序維護模式的話，原告即使沒有事實上的損害，也能取得其原告資格，這是設(shè)立公益訴訟的邏輯基礎(chǔ)。

最后，從立法模式看，我國行政訴訟需要改變以“行政行為”中心的立法模式。顯然，上述三個方面的制度將推動我國行政訴訟客觀化的趨勢，有助于我國行政訴訟主觀公權(quán)利保護與客觀法秩序維護價值的有機結(jié)合。但是，我們也要清楚地認識到，我國行政訴訟功能模式的轉(zhuǎn)型，需要以“原告訴請”與“行政行為”雙線條進行精細化的制度設(shè)計，具體包括行政訴訟類型、舉證責(zé)任的分配、當(dāng)事人主義、職權(quán)主義制度的具體設(shè)計、行政調(diào)解的范圍與程序設(shè)計、行政判決等制度的完善，以落實法治政府建設(shè)的要求。