以RCEP政府采購規(guī)則試驗(yàn)實(shí)施更加主動的開放戰(zhàn)略

韓 劍 鄭 航

政府采購作為財政支出的重要措施，是一國政府部門為滿足公共服務(wù)和政務(wù)服務(wù)，利用國家財政性資金和政府借款購買貨物、工程和服務(wù)的行為。各國政府采購規(guī)模一般占GDP的15%左右，新冠肺炎疫情促使世界各國加大政府采購力度刺激國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，未來市場規(guī)模潛力巨大。然而，政府采購市場開放的歷史并不長，通常被視作保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的重要手段，也是WTO最惠國待遇和國民待遇原則的例外領(lǐng)域。隨著貿(mào)易自由化的深入，各國對政府采購市場開放的呼聲越來越大?！墩少弲f(xié)議》（GPA）是WTO的一項(xiàng)諸邊協(xié)議，目標(biāo)是促進(jìn)成員方開放政府采購市場，擴(kuò)大國際貿(mào)易，目前共有48個WTO成員參加了該協(xié)議，我國尚未加入。盡管加入GPA面臨著體制、談判等諸多困難，我國仍然把加入GPA作為積極主動開放戰(zhàn)略的重要舉措，不斷調(diào)整出價范圍和實(shí)體清單，已經(jīng)遞交七份出價清單。習(xí)近平主席在2018年博鰲亞洲論壇提出“中國將加快加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》（GPA）進(jìn)程”，展現(xiàn)了我國堅(jiān)持開放合作，維護(hù)多邊貿(mào)易體制的決心。

2 0 2 2 年1 月1 日，備 受 矚目的區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議（RCEP）落地生效，相較于中國已簽訂的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，RCEP首次將政府采購單獨(dú)設(shè)章，納入審議機(jī)制以定期完善，在一定程度上填補(bǔ)了中國在政府采購對外合作領(lǐng)域的規(guī)則空白。2020年，我國政府采購規(guī)模為36970.6億元，占全國財政支出的比重10.2%，占全國GDP的比重3.6%，采購規(guī)?？焖偬嵘?。同時，日本、澳大利亞、新西蘭、韓國和新加坡都是GPA成員國，東盟等“一帶一路”基建項(xiàng)目采購蘊(yùn)含著巨大的商機(jī)。以RCEP為平臺，促進(jìn)締約方相互開放政府采購市場，同時打造國際一流的政府采購營商環(huán)境，提高國內(nèi)政府采購?fù)该鞫?，?yōu)化政府采購程序，為對標(biāo)更高水平政府采購規(guī)則提供“試驗(yàn)田”，對于我國實(shí)施高水平制度型開放具有重要意義。

RCEP政府采購條款解讀與比較

RCEP第十六章為政府采購專章，包含目標(biāo)、范圍、原則、透明度、合作、審議、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、不適用爭端解決八項(xiàng)條款和一個附件。RCEP政府采購章為締約方提供了一個框架性指南，其目標(biāo)和范圍圍繞透明度與合作展開。主要內(nèi)容包括：第一，如一締約方政府采購明確向國際市場開放，其他締約方應(yīng)當(dāng)根據(jù)該締約方的采購原則進(jìn)行跨境政府采購。第二，明確采購主體是締約方的中央政府實(shí)體。第三，要求各締約方盡可能以電子方式公開政府采購相關(guān)法律法規(guī)和程序。第四，不得要求柬埔寨、老撾和緬甸承擔(dān)與透明度和合作相關(guān)的任何義務(wù)，可以受益于締約方之間的合作。第五，增加審議條款，以便未來進(jìn)一步完善政府采購章節(jié)。

全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）是目前全球?qū)φ少忣I(lǐng)域規(guī)定最為完善、標(biāo)準(zhǔn)最高的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，覆蓋信息公開、招標(biāo)、參加條件、誠信、國內(nèi)審查等政府采購全周期。其總體內(nèi)容基本沿襲G P A，新增較多符合時代發(fā)展的內(nèi)容，例如中小企業(yè)、電子化、敏感信息處理等內(nèi)容，同時允許締約方做出不同的市場準(zhǔn)入承諾，例如文萊、馬來西亞和越南享有一定的門檻價過渡期。相比CPTPP的約束性義務(wù)，RCEP政府采購章多為軟性義務(wù)，原因在于RCEP包含政府采購市場開放程度差異較大的締約方，政府采購章作為亞太區(qū)域發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在政府采購領(lǐng)域的首次開放嘗試，其所要求的透明度與合作符合區(qū)域發(fā)展定位，在一定程度上能夠滿足締約方的需求，促進(jìn)區(qū)域政府采購市場逐步朝高水平、寬領(lǐng)域方向開放。

從文本量化角度來看，世界銀行深度貿(mào)易協(xié)定數(shù)據(jù)庫列舉出政府采購領(lǐng)域七大方面（基本內(nèi)容、非歧視原則、覆蓋范圍、透明度、程序性規(guī)定、爭端解決、新問題）的100項(xiàng)具體條款。在廣度上，RCEP僅涉及基本內(nèi)容、非歧視原則、透明度和新問題中的9項(xiàng)具體內(nèi)容，而CPTPP則覆蓋七大方面共計7 2 項(xiàng)具體內(nèi)容，包括原產(chǎn)地規(guī)則、供應(yīng)商資格、公布采購計劃和細(xì)節(jié)等。在深度上，按照權(quán)重法計算，RCEP深度為2.16，CPTPP則高達(dá)12.92。總而言之，鑒于締約方政府采購市場開放程度、條款范圍、法律可執(zhí)行性等方面，RCEP政府采購章在廣度和深度上與CPTPP有一定差距，但具有包容性、約束性、靈活性、漸進(jìn)性等特點(diǎn)，存在較大的深化、拓展和完善空間。

比如，考慮到成員國發(fā)展多樣性的現(xiàn)實(shí)，RCEP政府采購條款并沒有一開始設(shè)置很高的門檻，而是以靈活的方式推進(jìn)政府采購開放。對于老撾、緬甸、柬埔寨等不發(fā)達(dá)國家，沒有要求承擔(dān)與透明度和合作相關(guān)的任何義務(wù)。RCEP的政府采購條款趨向于“面向未來”，每5年政府采購條款可以重新審議，這為各方未來進(jìn)一步升級規(guī)則預(yù)留空間。

RCEP政府采購條款的作用與影響

RCEP不僅是我國簽署的首個具有政府采購承諾責(zé)任義務(wù)的區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定，更是我國政府采購領(lǐng)域?qū)ν忾_放的重要嘗試，對我國政府采購市場必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一是完善營商環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域市場公平競爭。于區(qū)域而言，在政府采購領(lǐng)域達(dá)成共識標(biāo)志著RCEP區(qū)域市場開放程度得到大幅提升，其所規(guī)定的透明度是實(shí)現(xiàn)政府采購市場公平公正的前提條件。只有做到政府采購法律、法規(guī)和程序的公開透明，才能確保各成員國參與跨境政府采購項(xiàng)目的公平性。RCEP政府采購章規(guī)定了成員國的透明度義務(wù)，一方面有利于規(guī)范政府采購行為，提升各成員國政府采購法律、法規(guī)和程序的透明度，營造一個良好的區(qū)域市場競爭環(huán)境，形成統(tǒng)一、公平、公正的政府采購體系。另一方面，透明度義務(wù)能夠從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)各成員國政府清正廉潔，給予每個成員國、每個企業(yè)平等參與政府采購的機(jī)會，增進(jìn)政企關(guān)系，為完善RCEP政府采購內(nèi)容、逐步開放政府采購市場奠定基礎(chǔ)。

二是對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，奠定GPA談判基礎(chǔ)。于中國而言，RCEP包含政府采購市場發(fā)育程度較高的國家，例如實(shí)行綠色政府采購制度并為GPA成員方的日本。中國在與其進(jìn)行政府采購合作過程中，對方成熟的政府采購制度體系能夠反映出中國政府采購制度的缺失，有利于中國進(jìn)一步學(xué)習(xí)、對接國際政府采購高標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，作為中國目前政府采購開放承諾最高的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，RCEP提供了一個區(qū)域范本，有利于中國在區(qū)域?qū)用嫜芯亢妥R別開放政府采購市場的成本和收益，以便在未來談判中合理納入實(shí)體清單，制訂門檻價。通過國際合作優(yōu)化國內(nèi)采購程序，調(diào)整成本和收益開放政府采購市場，為我國盡快加入GPA提供理論參考和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

三是擴(kuò)大市場機(jī)遇，助推高質(zhì)量“引進(jìn)來”和“走出去”。對企業(yè)而言，從國內(nèi)視角來看，開放政府采購市場釋放出中國積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則治理，維穩(wěn)后疫情時代經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的積極信號，加之中國巨大的市場潛力，不僅能夠吸引更多RCEP其他締約方的高質(zhì)量外資，拉動國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還能夠使國內(nèi)生產(chǎn)型企業(yè)乃至消費(fèi)者享受區(qū)域內(nèi)質(zhì)優(yōu)價廉的商品，降低生產(chǎn)成本，提升收益水平。從“走出去”看，開放政府采購市場意味著巨大的市場機(jī)遇，搭建政府采購項(xiàng)目合作平臺，給予國內(nèi)企業(yè)參與其他締約方政府采購項(xiàng)目強(qiáng)有力的制度保障?？偠灾琑 C E P 政府采購市場開放從國內(nèi)國際雙循環(huán)角度促進(jìn)企業(yè)公平競爭，形成新發(fā)展格局下參與國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭的新優(yōu)勢。

基于RCEP政府采購的應(yīng)對策略

政府采購向國際化方向發(fā)展是必然趨勢。RCEP生效后將促進(jìn)各方在更高水平和更寬領(lǐng)域上加強(qiáng)合作，我國也應(yīng)以RCEP生效作為新起點(diǎn)，推進(jìn)國內(nèi)政府采購市場的開放，幫助企業(yè)了解國際政府采購市場，促進(jìn)全球政府采購市場的公平競爭和共贏共享。

一是認(rèn)真研判成本與收益，為GPA談判提供依據(jù)。加入GPA是中國—澳大利亞FTA、中國—韓國FTA、中國—瑞士FTA、中國—冰島FTA雙邊開放政府采購市場的前提條件，也是中國融入國際市場的必要門檻。世界貿(mào)易組織秘書處預(yù)估，中國加入GPA將帶來0.4萬億至1.2萬億美元的市場規(guī)模，因此，從國家層面推進(jìn)GPA談判重要且必要。首先，以GPA成員國以及中國周邊國家簽訂的具有法律可執(zhí)行性的FTA政府采購條款為參照，計算中國目前已生效FTA中政府采購市場開放的成本與收益。其次，重點(diǎn)關(guān)注發(fā)達(dá)國家在參加實(shí)體和覆蓋范圍的關(guān)鍵保留，按照國際形勢發(fā)展和國情適時調(diào)整出價范圍和門檻價。最后，需要爭取一定的過渡期，給予中國國內(nèi)法律體系調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的窗口期，以便適應(yīng)區(qū)域政府采購市場。

二是以R C E P 生效為契機(jī)，推進(jìn)中日韓政府采購合作。RCEP框架下加快中日韓談判步伐，納入比RCEP更具法律可執(zhí)行性的政府采購條款。其一，從覆蓋范圍上逐步擴(kuò)大，可采用分階段的形式分別納入中央政府實(shí)體、地方政府實(shí)體和其他實(shí)體。其二，以正面清單形式列舉采購貨物、工程和服務(wù)的具體內(nèi)容，可在一定期限后轉(zhuǎn)為負(fù)面清單。其三，推進(jìn)招標(biāo)過程規(guī)范化，明確信息公布、參加條件、招標(biāo)程序等內(nèi)容，實(shí)質(zhì)意義上加強(qiáng)合作。其四，設(shè)置政府采購委員會或聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，落實(shí)承擔(dān)透明度義務(wù)和處理爭端的機(jī)構(gòu)。

三是引入環(huán)保機(jī)制，適時推廣綠色政府采購。借鑒日本等國在環(huán)保領(lǐng)域的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，將環(huán)保納入政府采購制度，并建立相應(yīng)配套措施。結(jié)合區(qū)域特征，明確綠色采購目標(biāo)、范圍以及產(chǎn)品占比要求；落實(shí)鼓勵機(jī)制建立環(huán)保企業(yè)名錄，給予價格優(yōu)惠和政策傾斜；建立并及時更新綠色產(chǎn)品認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及配套管理體系，必要情況下可邀請第三方評估機(jī)構(gòu)對綠色政府采購項(xiàng)目進(jìn)行評估和監(jiān)督審查。

四是建立國內(nèi)配套措施，優(yōu)化政府采購營商環(huán)境。強(qiáng)化事前公開、事中事后監(jiān)管機(jī)制，建立以信息公開、監(jiān)督審查、信用管理三大板塊為核心的管理平臺。一要有序推進(jìn)政府采購意向與合作，建立政府采購信息常態(tài)化公示制度和公共資源交易平臺，明確政府采購的基本元素，提高信息透明度。二要完善誠信管理，做好代理機(jī)構(gòu)、評審機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商的信用評價，保障各類采購市場主體的合法權(quán)益，推動構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系，有效保障各類市場主體平等參與政府采購活動的權(quán)利，激發(fā)市場主體活力。

五是健全政策落實(shí)機(jī)制，發(fā)揮采購促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作用。制定基于特定政策目標(biāo)的配套制度，例如在創(chuàng)新促進(jìn)方面，明確創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定規(guī)范，建立系統(tǒng)的創(chuàng)新產(chǎn)品優(yōu)先采購制度和推廣制度，促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)以及規(guī)?；瘧?yīng)用。在促進(jìn)中小企業(yè)參與政府采購方面，督促采購人切實(shí)貫徹落實(shí)預(yù)留份額、價格評審優(yōu)惠、采購合同分包、信用擔(dān)保、監(jiān)督等既有規(guī)定，支持中小企業(yè)以及推進(jìn)優(yōu)先采購落后地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品、支持鞏固脫貧攻堅(jiān)成果等政府采購政策措施，充分發(fā)揮政府采購對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的功能作用。在便利化方面，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”，完善電子化交易平臺，實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)全過程電子化，提高政府采購的效率和效益，提升供應(yīng)商參與政府采購項(xiàng)目的便利程度。