把防范南北差距過快擴大作為政策管理重要內(nèi)容

周民良

黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央高度重視區(qū)域發(fā)展問題， 為此出臺了一系列重大戰(zhàn)略規(guī)劃與政策措施。習近平總書記在2 0 1 9年1 2 月份的《求是》雜志發(fā)表了題為《推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局》的文章，指出三大問題：區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展分化態(tài)勢明顯；發(fā)展動力極化現(xiàn)象日益突出；部分區(qū)域發(fā)展面臨較大困難。整體來看，三大問題都圍繞南北差距展開。這一重大動向，引起社會各方尤其是研究區(qū)域經(jīng)濟的學者們強烈關(guān)注。

習近平總書記的這篇文章在做“戰(zhàn)略性考慮”時，提出了“現(xiàn)有區(qū)域政策哪些要堅持，哪些要調(diào)整”的重大命題。這顯示，總書記不是把三類“新情況新問題”當作只有戰(zhàn)略性沒有政策性的坐而論道的問題，而是希望在可行思路、合理方案、具體措施研究與設(shè)計基礎(chǔ)上，出臺具體區(qū)域政策，有針對性地扭轉(zhuǎn)南北差距過快擴大局面，實現(xiàn)南北間區(qū)域經(jīng)濟的高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。

南北差距持續(xù)擴大是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大現(xiàn)實問題

2 0 0 0 年，筆者曾在有關(guān)論文中使用經(jīng)濟重心計算方法，對我國改革開放后經(jīng)濟重心軌跡變動做出分析后發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟重心主要呈現(xiàn)南北方向移動而不是東西方向移動。由此，揭開一個區(qū)域經(jīng)濟的基本變化規(guī)律，那就是中國區(qū)域差距擴大方向在南北方向展開。也就是說，在改革開放以來大部分時間內(nèi)，中國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出南升北降之勢，近年來南北差距進一步拉大。2 0 1 8 年北方地區(qū)經(jīng)濟總量占全國的比重為38.5%，比2012年下降4.3個百分點。到2021年，短短三年間，北方地區(qū)占全國比重又下降了3個百分點（見表1）。統(tǒng)計分析還顯示，在南北方不平衡發(fā)展中，邁入“萬億俱樂部”的城市南方遠遠多于北方，2 0 2 1 年北方城市僅有北京、天津、青島、鄭州、西安、濟南6座城市，南方則有上海、廣州、深圳、蘇州、重慶、武漢、成都、杭州、南京、無錫、長沙、寧波、佛山、泉州、合肥、福州、南通、東莞18座城市。如果加上香港、澳門，南方有20個“萬億俱樂部”城市，是北方對應(yīng)城市數(shù)量的3倍多。

在南北差距擴大中，東北地區(qū)在全國經(jīng)濟地位下降尤其突出。2 0 0 0 年，東北地區(qū)生產(chǎn)總值占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的10.02%。總書記在文章中指出，2012年到2018年，“東北地區(qū)經(jīng)濟總量占全國的比重從8.7%下降到6.2%”；到2021年，東北經(jīng)濟總量進一步下降到只占全國的4.90%。根據(jù)最新資料，2021年，東三省省會城市沈陽、長春、哈爾濱三市人均GDP僅僅相當于全國平均水平的98.35%、96.36%和65.79%。因而，在討論南北差距擴大及促進南北協(xié)調(diào)發(fā)展時，絕對繞不開東北振興。如何更好地推動東北經(jīng)濟增長、結(jié)構(gòu)升級、投資擴大、創(chuàng)新加快、組織優(yōu)化、環(huán)境改善等，一直是決策層和學術(shù)界高度關(guān)注的重點和熱點問題。

南北差距過度擴大的直接負面效果是，大量生產(chǎn)要素和資源加速向南方流動，北方地區(qū)資源、資金、技術(shù)、人才逐漸被抽空；北方一些地區(qū)的經(jīng)濟明顯放緩甚至出現(xiàn)負增長，城市失業(yè)率明顯上升；北方城市人口包括勞動力資源大量流失，城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施利用效率下降；北方勞動力向南部流動時，帶來旅行、就業(yè)搜索、新崗位培訓、新居住空間購租等新的滋生成本，個人和家庭發(fā)展的不確定性增加；南方一些城市人口增加過快，過度擁擠帶來公共設(shè)施與公共服務(wù)的新壓力；外來人口大量增加，帶來城市管理包括治安管理負擔上升。南北區(qū)域差距持續(xù)擴大勢頭不減，可能引發(fā)馬太效應(yīng)，在區(qū)域?qū)用娣糯蠼?jīng)濟不平等程度，導致促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長期政策意圖落空。

推動北方加快發(fā)展存在多類政策選項

以現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制運行的主要國家，區(qū)域政策管理基于市場化發(fā)展基礎(chǔ)，把解決“問題區(qū)域”作為重點，實現(xiàn)相對公平的資源配置。比如，大城市人口與產(chǎn)業(yè)過密，區(qū)域政策采取方式可以是建設(shè)衛(wèi)星城，促進人口與產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移；地區(qū)產(chǎn)業(yè)競爭力下降，區(qū)域政策關(guān)注點是進行就業(yè)援助與失業(yè)培訓；區(qū)域貧困程度加深，政策動員方式是引導人口轉(zhuǎn)移和進行反貧困援助。我國是從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家，區(qū)域政策工具箱的內(nèi)容應(yīng)比單純的市場經(jīng)濟國家要豐富得多。比如，在涉及東北振興時，美國杜克大學教授高柏先生提及的一劑猛藥“經(jīng)濟特區(qū)”具有鮮明針對性，筆者高度贊同。除此以外，多年來探索實施的政策工具箱內(nèi)容豐富，可選擇項目很多。諸如，區(qū)域性財政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域性結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化、中心城市、計劃單列市、內(nèi)陸開放型城市、國資國企綜合改革試驗市、直轄市、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、創(chuàng)新型城市、新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、世界一流先進制造業(yè)集群、綜合配套改革試驗區(qū)、產(chǎn)教融合試點城市等，根據(jù)需要單項推動或者多項匹配，都有促進區(qū)域要素成長、區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化與區(qū)域經(jīng)濟增長的不同作用。

在南北經(jīng)濟差距持續(xù)擴大的情況下，上述豐富的區(qū)域發(fā)展政策工具如果適度加大在北方的配置力度，可以推動北方地區(qū)加快發(fā)展，在一定程度上扭轉(zhuǎn)南北差距過度擴大的趨勢。筆者認為，在以上諸多可選政策工具中，經(jīng)濟特區(qū)、直轄市、世界一流先進制造業(yè)集群相關(guān)建設(shè)政策值得下功夫加以實施。

可在北方設(shè)置經(jīng)濟特區(qū)。以往政策管理多按照大的板塊支持東北振興、沿海率先實現(xiàn)現(xiàn)代化、中部崛起、西部大開發(fā)，或多或少惠及北部地區(qū)。但按照板塊切割的辦法配置和管理政策資源，利弊互見。好處是易于在較大范圍實現(xiàn)政策一體化管理，但缺點是容易平均用力，不大容易發(fā)揮政策突破性效果。匹配“經(jīng)濟特區(qū)”這樣一劑猛藥，當然有助于集聚政策資源，著力扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展困局。出發(fā)點是，通過為東北個別城市賦予經(jīng)濟特區(qū)的特殊政策特殊措施，深化改革擴大開放以點帶面地推動東北振興。相對于板塊推動來說，這一觀點更具可突破可實現(xiàn)性。首先，在北方設(shè)置經(jīng)濟特區(qū)，社會接受度高。眾所周知，南北差距擴大與國家最初賦予南方地區(qū)的經(jīng)濟特區(qū)政策支持分不開。改革開放初期，國家創(chuàng)建了深圳、珠海、汕頭、廈門四大特區(qū)，以后又發(fā)力建設(shè)浦東新區(qū)與海南自貿(mào)港，而北方賦予特區(qū)政策的區(qū)域只有雄安新區(qū)。在北方增設(shè)更多經(jīng)濟特區(qū)，不會引起較大震動，也不會產(chǎn)生強烈的不平衡感。第二，經(jīng)濟特區(qū)的設(shè)立，可以借助特區(qū)機制推動一系列體制機制改革。尤其是，可以倒逼政府深化管理體制改革。通過先行先試，構(gòu)筑有利于特區(qū)發(fā)展并能代表特區(qū)形象的營商環(huán)境。在一個較大范圍區(qū)域經(jīng)濟全局突破困難的情況下，采取局部突破、尋求建立更有利于企業(yè)家、科研機構(gòu)與各類專才共同發(fā)展的新模式，成本較低效益較好。第三，經(jīng)濟特區(qū)的設(shè)立，可有效集中國內(nèi)外資源，提升投資水平。改革開放之初，南方多個特區(qū)的設(shè)立，形成了“孔雀東南飛”的市場化資源集聚效果，對推動深圳等地發(fā)展意義重大。今天新設(shè)特區(qū)未必會形成市場化改革之初的資源動員能力，但新設(shè)特區(qū)對于提升東北區(qū)域發(fā)展能力的正向作用無疑存在。東北經(jīng)濟的快速下滑與投資下滑存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，在東北設(shè)置經(jīng)濟特區(qū)，可以推動國內(nèi)外投資向特區(qū)集中，在廣泛資源動員的基礎(chǔ)上彌補東北局部振興所需要的投資缺口。第四，經(jīng)濟特區(qū)的設(shè)立，最終目的是實現(xiàn)較高水平的轉(zhuǎn)型發(fā)展。在東北振興中，把經(jīng)濟特區(qū)的設(shè)立與建設(shè)先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群與高科技產(chǎn)業(yè)集群結(jié)合起來，可更好地收獲建設(shè)效果。筆者認為，經(jīng)濟特區(qū)的管理體制也應(yīng)進行改革。在未來政策設(shè)計中，可以不搞經(jīng)濟特區(qū)終身制，代之以經(jīng)濟特區(qū)輪動機制。經(jīng)濟特區(qū)主要應(yīng)圍繞“問題城市”與“高增長潛力城市”作為政策匹配對象，建設(shè)經(jīng)濟特區(qū)規(guī)劃設(shè)計————正式掛牌運營————若干年后穩(wěn)定達到規(guī)劃目標————取消城市的特區(qū)體制————賦予另外城市為新經(jīng)濟特區(qū)，成為常態(tài)化區(qū)域發(fā)展管理模式，把對地區(qū)發(fā)展促進與地區(qū)發(fā)展突出問題的解決更好結(jié)合起來。

可在北方增設(shè)新的直轄市。我國現(xiàn)有直轄市包括北京、天津、上海、重慶。但總體上看直轄市數(shù)量太少，960萬平方公里只有4個直轄市。同屬社會主義國家的越南國土面積不到33萬平方公里，設(shè)置有5個直轄市。不僅如此，我國直轄市分布南北各有兩個，北方地區(qū)面積占全國的近60%，兩個直轄市數(shù)量偏少。同時北方地區(qū)東西跨度極大，京津兩座直轄市距離近，難以產(chǎn)生大范圍的帶動效應(yīng)。東北和西北缺乏直轄市，是北方經(jīng)濟發(fā)展的明顯短板。南方地區(qū)地域面積占全國40%強，但上海、重慶兩市設(shè)置合理，對長江流域一體化發(fā)展帶動效果突出，重慶設(shè)立直轄市后發(fā)展成就突出。

可在北方更好規(guī)劃建設(shè)世界級先進制造業(yè)集群。黨的十九大報告提出，“促進我國產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端，培育若干世界級先進制造業(yè)集群?！备鶕?jù)有關(guān)中央文件，從中央發(fā)展思路，至少京津冀、長三角與粵港澳地區(qū)，可以形成三個世界級先進制造業(yè)集群。但2017年至今，世界級先進制造業(yè)集群建設(shè)進展緩慢，相關(guān)規(guī)劃尚未出臺。但建設(shè)好京津冀世界級先進制造業(yè)集群，是推動北方地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展和加快發(fā)展的重要基石。

政策建議

從國內(nèi)外經(jīng)濟政策一般規(guī)律來說，區(qū)域政策都因應(yīng)不平衡發(fā)展而設(shè)計。當南北區(qū)域差距日益擴大、并且逐步成為突出問題時，政府在維護統(tǒng)一市場正常運行的同時，為抑制區(qū)域過度不平衡發(fā)展的負外部性，可采取行之有效的區(qū)域政策對“問題區(qū)域”加以干預(yù)。這里，筆者不揣淺陋提幾點不成熟建議，供有關(guān)方面在制定具體政策時參考。

第一，以建設(shè)經(jīng)濟特區(qū)為抓手，以點帶面推動東北體制機制改革。在東北設(shè)置5個左右經(jīng)濟特區(qū)，圍繞一些重點城市“殺出一條血路”，以體制創(chuàng)新再造激勵機制，推動經(jīng)濟局部加快發(fā)展轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)升級。以局部突破帶動整體提升。從問題導向角度出發(fā)，經(jīng)濟體量大的遼寧和老工業(yè)基地、資源枯竭型城市問題突出的黑龍江，都可設(shè)置兩個經(jīng)濟特區(qū)，把國有企業(yè)改革、新產(chǎn)業(yè)成長、促進民營企業(yè)發(fā)展和改善營商環(huán)境結(jié)合起來。比如，在俄羅斯東線石油管道走向確定前提下，俄羅斯石油通過漠河輸入大慶加上大慶自身石油區(qū)塊的開采，可保障石油冶煉、石油化工、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展需要。把大慶設(shè)置為經(jīng)濟特區(qū)，可以把國有企業(yè)改革、產(chǎn)業(yè)精深加工與產(chǎn)業(yè)鏈拓展、民營企業(yè)發(fā)展、城市改革等結(jié)合起來，形成區(qū)域化的創(chuàng)新與帶動力量。吉林省現(xiàn)代工業(yè)相對發(fā)達，老工業(yè)基地的矛盾不像遼寧與黑龍江那么突出，可設(shè)置一個經(jīng)濟特區(qū)。至于西北是否需要設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)，還可以進行再研究。

第二，華北地區(qū)應(yīng)重點通過出臺新的改革舉措與結(jié)構(gòu)優(yōu)化措施，高水平建設(shè)好京津冀世界級先進制造業(yè)集群。要充分認識到，科學創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新在成果表現(xiàn)方式、商業(yè)化轉(zhuǎn)化價值、驅(qū)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人力資源配置等多方面的不同，充分利用北京豐富多樣的創(chuàng)新型科研機構(gòu)、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新人才，設(shè)立“補短板國家重大技術(shù)創(chuàng)新示范區(qū)”，以解決“卡脖子”等國家重大戰(zhàn)略任務(wù)為導向，采用先行先試方式，按照新模式、新機制、新體制，集聚國內(nèi)外工程技術(shù)界中高端專業(yè)技術(shù)人員，吸收戰(zhàn)略科學家和大國工匠，瞄準中國工業(yè)化過程中的“卡脖子”技術(shù)領(lǐng)域與關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)，構(gòu)筑有利于技術(shù)突破的創(chuàng)新生態(tài)體系，加強重大關(guān)鍵技術(shù)、核心技術(shù)與共性技術(shù)的協(xié)同攻關(guān)，爭取形成一批能夠解決全國產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大技術(shù)難題的世界級技術(shù)創(chuàng)新成果。在此基礎(chǔ)上，通過上下游一體化改革，打通創(chuàng)新產(chǎn)品原型設(shè)計————產(chǎn)品中試————大規(guī)模生產(chǎn)的商業(yè)化應(yīng)用通道，把建設(shè)京津冀世界級先進制造業(yè)集群與建設(shè)制造強國關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化協(xié)同起來。另一方面，多年來北京的大量創(chuàng)新成果游離出京津冀地區(qū)，在長三角和珠三角地區(qū)轉(zhuǎn)化，但存在“墻內(nèi)開花墻外香”現(xiàn)象，京津冀地區(qū)轉(zhuǎn)化比例過低。這反映了京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)相對單一、承接創(chuàng)新成果與轉(zhuǎn)化創(chuàng)新成果能力不足，或者是資本對創(chuàng)新成果的需求范圍相對狹窄的問題?？梢栽诰┙蚣街苓叺貐^(qū)設(shè)置高水平管理的民營科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，吸收南方尤其是江浙地區(qū)和珠三角地區(qū)工業(yè)領(lǐng)域的民營資本進入，縮短資本與技術(shù)創(chuàng)新力量結(jié)合的距離空間，構(gòu)建創(chuàng)新資源與資本資源一體化優(yōu)勢互補與相互支撐良性互動關(guān)系，共同建設(shè)好京津冀世界級先進制造產(chǎn)業(yè)集群。

第三，在東北和西北各設(shè)置一個直轄市。設(shè)立直轄市，可賦予較大的發(fā)展自主權(quán)，更好地動員各類資源與要素，在更大范圍推動現(xiàn)代城市建設(shè)；可以進行更大程度的創(chuàng)新能力建設(shè)，開展與創(chuàng)新型城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型關(guān)聯(lián)的先行先試，激發(fā)城市的創(chuàng)新活力；可以賦予較大的改革自主權(quán)，推動體制、機制、政策、管理等方面改革，全方位推動改革試驗示范。在建設(shè)制造強國和創(chuàng)新強國中，沿海地區(qū)將集中建設(shè)若干世界級先進制造業(yè)集群和全國、全球科技創(chuàng)新中心，東北、西北甚至黃河中下游地區(qū)也應(yīng)該建設(shè)區(qū)域性先進制造業(yè)集群和區(qū)域性科技創(chuàng)新中心。配合國家宏觀戰(zhàn)略布局，在東北和西北各設(shè)置一個直轄市，對建設(shè)東北和西北區(qū)域性先進制造業(yè)集群和區(qū)域性科技創(chuàng)新中心將起到支撐作用，建設(shè)直轄市還可帶動較大范圍的區(qū)域發(fā)展。

第四，針對北方經(jīng)濟嚴重放緩的困難城市，加大政策援助力度。當一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，個別城市可能會出現(xiàn)經(jīng)濟負增長、財政入不敷出、失業(yè)率上升、人員大量流出等系列問題，可以通過財政轉(zhuǎn)移支付、失業(yè)者轉(zhuǎn)崗培訓基金、政府擴大失業(yè)救濟規(guī)模、適度開發(fā)公益崗位等形式，把解決區(qū)域性發(fā)展問題與解決失業(yè)者個人與家庭問題結(jié)合起來，維持城市安全運行秩序，以便在整體經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)或者城市重點產(chǎn)業(yè)相關(guān)產(chǎn)品在下一階段需求上升時，城市平穩(wěn)渡過困難期。

第五，加強北方重點城市的科技教育能力建設(shè)。在科技體制改革和科技能力建設(shè)中，可按照國家科技政策要求，在華北、西北、東北地區(qū)部署建設(shè)國家級或者區(qū)域級科技創(chuàng)新機構(gòu)，把北方新型技術(shù)創(chuàng)新機構(gòu)布局與區(qū)域先進制造基地建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級結(jié)合起來，以創(chuàng)新能力提升促進區(qū)域性先進制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在教育改革中，可按照國家新工科建設(shè)要求，支持北方一些重點機械、航空、電子、化工等類大學重點學科、重點實驗室、重點研究團隊建設(shè)。教育部在動態(tài)調(diào)整部屬高等院校管理名單時，可設(shè)置有進有退的競爭性標準，支持北方一些省屬優(yōu)秀重點大學進入教育部部屬院校名單，同時把教育部一些排名相對靠后的部屬院校調(diào)整出重點支持行列。

第六，可把南北經(jīng)濟發(fā)展指標及對比變化，作為統(tǒng)計分析與管理觀察的重要內(nèi)容。在這一問題上，以往有過先例。東北振興戰(zhàn)略實施前，國家統(tǒng)計管理中只涉及東中西三大地帶，沒有單獨的東北統(tǒng)計單元。但在東北振興戰(zhàn)略實施后，國家統(tǒng)計范圍進行了調(diào)整與擴容，已按四大板塊進行統(tǒng)計，東北在統(tǒng)計口徑上獲得與沿海、中部、西部并列地位。在南北差距越來越大的背景下，國家可開展南北口徑的大范圍統(tǒng)計管理。尤其是，應(yīng)重視對北方重點困難城市的統(tǒng)計管理，把經(jīng)濟增長速度極低和失業(yè)率極高的城市列為重點統(tǒng)計觀察對象，以方便從不同側(cè)面開展統(tǒng)計研究、經(jīng)濟跟蹤與針對性政策調(diào)整。（本文得到中國社會科學院重點智庫項目的支持）