創(chuàng)新財(cái)政金融支持新基建的方式

陳少?gòu)?qiáng) 崔筱璐

以信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施為主要內(nèi)容的新型基礎(chǔ)設(shè)施（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新基建”）是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，對(duì)確保國(guó)家戰(zhàn)略安全和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力具有重大意義。黨中央國(guó)務(wù)院多次提出新基建要適度超前發(fā)展。針對(duì)新基建的特點(diǎn)，財(cái)政金融支持方式需要進(jìn)行相應(yīng)創(chuàng)新，以進(jìn)一步加強(qiáng)針對(duì)性和適應(yīng)性，有效撬動(dòng)社會(huì)資本，加快推動(dòng)新基建高質(zhì)量發(fā)展并防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

新基建特點(diǎn)決定了其支持方式必須創(chuàng)新

新基建本質(zhì)上屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，需要財(cái)政和金融的大力支持。不同于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，新基建具有技術(shù)更迭快、應(yīng)用領(lǐng)域廣、業(yè)態(tài)高級(jí)化和不確定性大等特點(diǎn)，財(cái)政金融支持新基建的方式與其支持傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的方式應(yīng)有所不同，探索新基建財(cái)政金融支持方式創(chuàng)新勢(shì)在必行。

（一）技術(shù)更迭快

傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)較為成熟，技術(shù)水平相對(duì)穩(wěn)定，而包括5 G、大數(shù)據(jù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等在內(nèi)的新基建的技術(shù)尚不完全成熟，技術(shù)迭代速度很快。新基建的這種特點(diǎn)對(duì)財(cái)政金融支持方式帶來(lái)新的挑戰(zhàn)：一是政策期限要及時(shí)調(diào)整，財(cái)政金融支持新基建的期限必須隨著新基建技術(shù)變革而作出相應(yīng)的調(diào)整，否則就變?yōu)橹С致浜蠖枪膭?lì)創(chuàng)新；二是政策決策體系要及時(shí)更新，新基建技術(shù)更迭快，對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政金融的資源配置和決策程序提出了新的要求，財(cái)政金融支持方式需體現(xiàn)“快、準(zhǔn)、新”的特點(diǎn)。

（二）應(yīng)用領(lǐng)域廣

傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施主要集中于鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口、水利等領(lǐng)域，新基建則集中于5G基站、新能源汽車(chē)充電樁、大數(shù)據(jù)中心、 人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域。相對(duì)于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，新基建實(shí)現(xiàn)了更大范圍的互聯(lián)互通和開(kāi)放創(chuàng)新，其形態(tài)不斷演進(jìn)拓展、范疇持續(xù)延伸，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)深度融合。新基建與市場(chǎng)主體聯(lián)系非常緊密，同時(shí)帶有很強(qiáng)的公共性，與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展安全息息相關(guān)。如何在有效市場(chǎng)和有為政府之間找到平衡點(diǎn)，是財(cái)政金融支持新基建方式創(chuàng)新必須面對(duì)的新問(wèn)題。

（三）業(yè)態(tài)高級(jí)化

傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)態(tài)穩(wěn)定，有助于為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供基礎(chǔ)性物質(zhì)條件，也為財(cái)政金融支持提供良好的對(duì)象和條件。新基建中的產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化衍生疊加出更多高科技、綠色低碳的新環(huán)節(jié)和新活動(dòng)，產(chǎn)業(yè)形態(tài)、消費(fèi)形態(tài)不斷升級(jí)更新，應(yīng)用場(chǎng)景不斷擴(kuò)大，所展示的社會(huì)文明程度也不斷提高。在支持新基建的過(guò)程中，財(cái)政金融支持方式如何與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“新瓶裝新酒”，也需要認(rèn)真研究。

（四）不確定性大

傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、成本收益和運(yùn)營(yíng)模式等方面相對(duì)穩(wěn)定，政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等對(duì)其投資運(yùn)營(yíng)結(jié)果的預(yù)期相對(duì)明確。相比傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，新基建發(fā)展在以下方面面臨較大的不確定性：一是技術(shù)邊界和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不確定性。新基建的各類(lèi)硬件、軟件設(shè)施的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、通用性差，技術(shù)邊界和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不斷更新，存在較大不確定性。二是預(yù)期收益和資產(chǎn)價(jià)值的不確定性。新基建因其網(wǎng)絡(luò)化、平臺(tái)化特征導(dǎo)致其外溢性特征更為明顯，預(yù)期投資收益存在較大不確定；新基建各類(lèi)資產(chǎn)因其技術(shù)更迭快而難以通過(guò)商業(yè)銀行傳統(tǒng)的資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估方法進(jìn)行評(píng)估。三是成本的不確定性。新基建涉及大量創(chuàng)新活動(dòng)，成本核算體系不成熟、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，成本核算的不確定性大。

新基建上述諸多不確定性，給傳統(tǒng)的財(cái)政金融支持方式帶來(lái)新的挑戰(zhàn)：一是如何界定風(fēng)險(xiǎn)的邊界，財(cái)政金融支持新基建的基礎(chǔ)是防范新基建帶來(lái)的公共風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，至于微觀(guān)主體能否防范和管理市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，則交由市場(chǎng)主體自行解決。因此，如何判斷市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、公共風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的邊界成為創(chuàng)新財(cái)政金融支持方式必須考慮的問(wèn)題。二是如何評(píng)估財(cái)政金融支持新基建的效果，即評(píng)估財(cái)政金融支持新基建對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的影響程度，包括對(duì)新基建的技術(shù)進(jìn)步、預(yù)期收益和成本變化等的影響程度，成為政策效果評(píng)估面臨的新課題。

創(chuàng)新新基建的財(cái)政支持方式

新基建具備信息、數(shù)據(jù)的傳輸、儲(chǔ)存、分析等公共政策功能，為社會(huì)化的生產(chǎn)、流通、交換和消費(fèi)提供了基礎(chǔ)性物質(zhì)條件，本質(zhì)上仍屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政支持的范疇。在把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的過(guò)程中，我國(guó)從長(zhǎng)期來(lái)看無(wú)疑是要增加財(cái)政投入，支持新基建的基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)；從短期看，在財(cái)政資源有限的情況下，應(yīng)充分利用好專(zhuān)項(xiàng)債、PPP等政策工具，更好地發(fā)揮新基建對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用。

（一）盡快形成實(shí)物工作量

新基建只有達(dá)到一定規(guī)模，才能發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與質(zhì)量改善的撬動(dòng)作用。目前來(lái)看，我國(guó)新基建發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，要適度超前投資，以形成更多實(shí)物工作量。一是建議新增專(zhuān)項(xiàng)債向新基建領(lǐng)域傾斜。二是加快新基建PPP項(xiàng)目的入庫(kù)進(jìn)度，推動(dòng)一批PPP項(xiàng)目及早落地實(shí)施。三是加快專(zhuān)項(xiàng)債和PPP項(xiàng)目的支出進(jìn)度，保障新基建的投資強(qiáng)度。在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的情況下，要抓緊下達(dá)專(zhuān)項(xiàng)債額度、加快債務(wù)發(fā)行節(jié)奏、盡快撥付專(zhuān)項(xiàng)債資金使用，并允許合規(guī)墊付。四是加快開(kāi)展項(xiàng)目環(huán)評(píng)、安評(píng)、用海用地等前期準(zhǔn)備工作，切實(shí)將新基建債券和PPP項(xiàng)目資金安排用于前期準(zhǔn)備工作。

（二）優(yōu)化項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)

新基建專(zhuān)項(xiàng)債和PPP向重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)A斜。充分考慮各地區(qū)財(cái)力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，新基建專(zhuān)項(xiàng)債向財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低的省份傾斜，控制高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新增限額規(guī)模，避免高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)累積。各省也要綜合考慮各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，合理安排額度，向債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的市縣傾斜。新基建政府投資項(xiàng)目?jī)?yōu)先考慮黨中央、國(guó)務(wù)院明確的重點(diǎn)領(lǐng)域以及有一定收益的新基建領(lǐng)域。

（三）探索形成項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)——收益”匹配機(jī)制

新基建項(xiàng)目面臨技術(shù)邊界條件不清晰、收入回報(bào)機(jī)制復(fù)雜、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)難以界定等方面挑戰(zhàn)，需創(chuàng)新機(jī)制和政策，保障項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)——收益”相匹配。在項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制方面，對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)或純經(jīng)營(yíng)的新基建項(xiàng)目，要充分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，完善價(jià)格形成機(jī)制，優(yōu)化資源配置，破除準(zhǔn)入障礙，允許民營(yíng)資本以股權(quán)或其他方式投入新基建項(xiàng)目，激發(fā)市場(chǎng)主體投資活力。在項(xiàng)目融資機(jī)制方面，針對(duì)項(xiàng)目不同階段的風(fēng)險(xiǎn)收益特征，整合不同類(lèi)型投資者的資源優(yōu)勢(shì)和投資訴求，構(gòu)建具有充分彈性、可靈活調(diào)整的多元化融資結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的綜合融資成本最優(yōu)化。在政策協(xié)同機(jī)制方面，將新基建同產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、地區(qū)發(fā)展政策結(jié)合起來(lái)，以填補(bǔ)政策空白，為創(chuàng)新發(fā)展鋪路。

（四）規(guī)范項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算管理

政府在鼓勵(lì)和支持新基建項(xiàng)目創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，也要規(guī)范其財(cái)政預(yù)算管理。當(dāng)然，政府的規(guī)范管理主要是程序性管理，要按照《預(yù)算法》以及有關(guān)財(cái)政管理政策要求進(jìn)行管理，以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展和規(guī)范發(fā)展的統(tǒng)一。一是嚴(yán)格項(xiàng)目審核把關(guān)。加強(qiáng)審核項(xiàng)目的合規(guī)性、成熟度、融資收益是否平衡等，區(qū)分輕重緩急，堅(jiān)決防止出現(xiàn)“未批先建”“邊建邊批”等違規(guī)行為。嚴(yán)格落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)債券負(fù)面清單管理要求，嚴(yán)禁用于樓堂館所和各類(lèi)形象工程、政績(jī)工程建設(shè)，嚴(yán)禁高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)超過(guò)財(cái)政承受能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平搞建設(shè)。二是全面推廣穿透式監(jiān)測(cè)。通過(guò)大數(shù)據(jù)、信息化等手段，穿透了解項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況，及時(shí)掌握財(cái)政資金使用、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營(yíng)管理等情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正，夯實(shí)全生命周期管理基礎(chǔ)。三是實(shí)施支出進(jìn)度通報(bào)預(yù)警制度。對(duì)財(cái)政資金撥付和支出進(jìn)度實(shí)施預(yù)警，并與地方政府和項(xiàng)目績(jī)效掛鉤。

創(chuàng)新新基建的金融支持方式

金融是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的血脈。新基建本質(zhì)上也是實(shí)體經(jīng)濟(jì)，其收益和資產(chǎn)的不確定性給金融機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)帶來(lái)挑戰(zhàn)。解決之道在于加快金融服務(wù)創(chuàng)新，不斷提升金融機(jī)構(gòu)服務(wù)供給的適配性，創(chuàng)新信貸支持模式，開(kāi)發(fā)特色金融產(chǎn)品和開(kāi)展綜合金融服務(wù)，并不斷創(chuàng)新新基建融資風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

（一）創(chuàng)新新基建融資服務(wù)機(jī)制

基于新基建項(xiàng)目全生命周期的現(xiàn)金流，提供商投一體化的綜合金融服務(wù)。商業(yè)銀行重點(diǎn)支持處于建設(shè)期和資產(chǎn)培育期的項(xiàng)目融資，給夾層融資、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理計(jì)劃、投資基金等私募型金融工具提供更多的發(fā)揮空間；成熟期的資產(chǎn)更多通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)證券化，積極探索推進(jìn)新基建信托投資基金試點(diǎn)。通過(guò)多個(gè)階段不同風(fēng)險(xiǎn)管理能力與風(fēng)險(xiǎn)收益要求的投資者群體的平穩(wěn)銜接，有效降低新基建專(zhuān)項(xiàng)債和PPP項(xiàng)目全生命周期的綜合資金成本。

（二）創(chuàng)新新基建授信審批機(jī)制

針對(duì)新基建企業(yè)收益不穩(wěn)、輕資產(chǎn)、抵押物不足等特點(diǎn)，創(chuàng)新知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、未來(lái)收益權(quán)質(zhì)押、認(rèn)股權(quán)證等抵質(zhì)押模式，構(gòu)建新基建數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估模型，探索新基建數(shù)據(jù)資產(chǎn)抵質(zhì)押業(yè)務(wù)，優(yōu)化授信審批流程，制定專(zhuān)項(xiàng)授信審批策略。

（三）創(chuàng)新新基建融資風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

加強(qiáng)政銀企在新基建項(xiàng)目對(duì)接、信息等方面的交流與合作，建立政府和銀行間的數(shù)據(jù)和融資風(fēng)險(xiǎn)信息共享機(jī)制，提升金融機(jī)構(gòu)對(duì)新基建融資風(fēng)險(xiǎn)的把控能力。鼓勵(lì)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、擔(dān)保公司等金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展深度合作，開(kāi)發(fā)適合新基建特征的債券和股權(quán)融資產(chǎn)品，優(yōu)化融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償流程，探索建立多層次、市場(chǎng)化的融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。