國有土地上房屋征收過程中的社會行動分析

楊春

摘 要：以帕森斯的社會行動理論為視角，揭示城市化、城鎮(zhèn)化背景下國有土地上房屋征收過程中各利益相關者社會行動“異化”背后的影響因素。重視價值觀的引導并強化“以人為本”的價值觀，完善房屋征收的相關制度與程序立法，完善房屋征收中的補償評估機制，加大政府依法搬遷的執(zhí)行力度，杜絕政府的“違法”搬遷，是解決國有土地上房屋征收過程中各利益相關者社會行動“異化”的基本思路。

關鍵詞：社會行動；國有土地；房屋征收；社會行動異化；糾正思路

中圖分類號：F293.3? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）34-0083-04

2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收與補償條例》）施行，2001年6月13日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷管理條例》）同時廢止?！恫疬w管理條例》中的“拆遷”一詞，也被《征收與補償條例》中的“搬遷”一詞所取代。法律規(guī)范的修改和措詞的變化反映的是社會生活的巨大變化。十年來，國有土地上房屋征收（以下簡稱“房屋征收”）過程中因搬遷而產(chǎn)生的極端事件明顯減少，但房屋征收引發(fā)的法律糾紛及社會矛盾仍然存在。深圳就曾有當事人清明節(jié)回老家掃墓，掃完墓回來發(fā)現(xiàn)自己居住了20多年的房子一夜之間變成了廢墟[1]。以帕森斯的社會行動理論為視角，對房屋征收過程中相關利益者的社會行動圖式進行研究，有助于我們揭示這一過程中的“異化”現(xiàn)象，分析矛盾所在，進而找到緩解矛盾的基本路徑。

一、帕森斯的社會行動理論視角

依照帕森斯的社會行動理論，有意識、有目的的社會行動應當是由下述四種因素構成的：“一是凡是社會行動必須有執(zhí)行這一行動的行動者；二是任何一項有意識的行動都針對或指向一定的目標；三是行動與環(huán)境（即與‘外界環(huán)境’）有密切的關系；四是行動都涉及一種規(guī)范導向，個人總是按照社會行為規(guī)范去行動。再具體一點，就是包括具體目的、具體手段、具體條件（包括制度性規(guī)則）和支配手段—目的關系的具體規(guī)范?！盵2]具體到某一房屋征收過程中，社會行動的主體主要包括房屋征收部門（也包括房屋征收實施單位）、被征收人和開發(fā)商，這只是比較宏觀的分析。其實，就政府主體而言，又可以包括若干政府部門，而被搬遷人也可以包括各種情況，如不同民族、不同年齡、不同職業(yè)和不同性別等。其中，各行動主體目標一致，都指向工程本身，但各行動主體的利益是有差別的。

根據(jù)帕森斯的分析，社會行動可以分為三種類型，即工具性的行動、表情性的行動、道德性的行動。在分析中要關注的是，無論是韋伯社會行為理論的四種類型，還是帕森斯的三種類型的劃分，都是一種理論上劃分。在實際生活中，這些類型往往是交錯在一起，在一個具體的社會行動中以比較復雜的樣式呈現(xiàn)在我們面前的。如果我們只關注一點，而不顧及其他因素，比如對價值理性的考量，過度膨脹的目的理性必然會導致對社會結構局部甚至全局性的損害，不斷掙脫制度的“鐵籠”。了解這一點，對于我們分析研究和解決房屋征收過程中的問題是大有裨益且必不可少的。

帕森斯的社會行動理論觀點，是在20世紀30年代，即1929─1933年世界經(jīng)濟危機時期形成的。當時在美國資本主義社會階級矛盾日益尖銳、社會日益動蕩的情況下，為求社會安定、維持現(xiàn)存的社會行為規(guī)范模式和生活模式，試圖在社會行動理論中尋求維持社會與個人、工人和資本家以及壟斷集團與壟斷集團之間的協(xié)調(diào)、和諧、合作，而不致發(fā)生相互沖突或損耗，帕森斯的社會行動理論應運而生。伴隨著我國城市化、城鎮(zhèn)化進程的加快，大規(guī)模房屋征收成為階段性特征。近年來，因為征收而引發(fā)的糾紛一度發(fā)生井噴現(xiàn)象，“釘子戶”一詞也曾頻頻在媒體上閃現(xiàn)，甚至出現(xiàn)了因搬遷糾紛而自焚的極端現(xiàn)象和大量的群體性事件等。雖然20世紀30年代的美國與21世紀初的中國在宏觀經(jīng)濟特征、社會矛盾的本質(zhì)均有很大不同，但這并不妨礙解決問題思路上的異質(zhì)同構。因此，本文以帕森斯的社會行動理論作為研究問題的視角。

二、利益相關者分析──房屋征收過程中不同的社會行動主體

依照帕森斯的社會行動理論，“任何一項有意識的行動都針對或指向一定的目標?！钡@然這只是一個外在表現(xiàn)，或者說引起各主體社會行動的外因，真正引起各主體社會行動的內(nèi)因是社會動機，它可以被理解為個體動機和社會行動目標相結合的產(chǎn)物。外在的目標和方向只能說明社會行動的指向、所要獲取和所要達到的目的，而動機要解釋為何會出現(xiàn)這樣的指向和目的。在房屋征收過程中，不同的行動主體是作為有不同利益的利益相關者而存在的。

政府，按其本性而言，主要是為公共利益的實現(xiàn)創(chuàng)造種種便利條件。因此，需要通過一些公共產(chǎn)品，如工程來回應民眾對公共利益的需要，繼而體現(xiàn)政府的職能，政府所為必然而且只能為這個最終目的展開。因而，政府在房屋征收過程中所獲得的主要是政治利益，而不應是經(jīng)濟利益。一個工程的規(guī)劃審批都應在這樣的指導思想與目的下進行，只有具備了這樣的社會目的，社會行為才可能是帕森斯社會理論意義上真正的社會行動。但存在的問題是，政府所采取的征收行為有可能給被搬遷人帶來利益，也可能帶來損失，這是因為二者之間存在公共利益和私人利益的矛盾。尤其作為利益相關者的政府，如果在具體的搬遷工作中，利用手中的權力尋租，那就更是損害了被征收者的利益。

開發(fā)商，從其作為市場經(jīng)濟的細胞、產(chǎn)物來看，必然帶有逐利的特質(zhì)。當然，其目的的實現(xiàn)是通過一個個工程項目作為載體來實現(xiàn)的，開發(fā)商手中也掌握著使其能成為合格社會行動主體的必備的資源，即資本、技術和勞動力等，也有市場經(jīng)濟這樣的環(huán)境使其有了用武之地。但很重要的一點是，開發(fā)商要成為一個合格的社會行動主體，也必然要遵守相應規(guī)范，這在帕森斯的社會行動理論中是不可缺少的。對于開發(fā)商而言，在房屋征收過程中，不僅要遵循資本的法則（資本的本性是不斷地增殖），也要遵循社會法則。在帕森斯看為，這些社會法則包括社會的一般的道德規(guī)范、風俗習慣和傳統(tǒng)等文化層面的東西。

被征收人，作為房屋征收過程中的社會行動的主體，與上述二者相比較，從法律地位上而言是平等的，但要格外注意的是，在市場為導向的社會結構中，他們?yōu)榱司S護自身的正當利益而采取社會行動所能控制的資源總體而言是極其有限的，權力資源掌握在政府手中，經(jīng)濟資源掌握在像開發(fā)商這樣的一些人或集團手中，他們所擁有的最基本手段就是法律所賦予的基本權利——財產(chǎn)權、人身權等。在法治環(huán)境澄明的社會中，有這樣的資源可資利用基本上就夠了。即使是歐美法治社會，在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，也免不了對公民不動產(chǎn)進行征收，也免不了利益分歧。但與中國目前不同的是，法律與司法的權威能夠在經(jīng)濟與社會生活中產(chǎn)生決定性的影響力，很少出現(xiàn)被征收人在法律的公力救濟之外與開發(fā)商或公權力以死相拼的情況。作為一種普遍現(xiàn)象的這種不同，從社會學上分析，就不能再從每一個具體當事人身上去尋找原因了，而應從經(jīng)濟與社會發(fā)展的宏觀背景與制度環(huán)境上分析。

三、房屋征收過程中社會行動異化現(xiàn)象及制度層面分析

在房屋征收過程中，政府、開發(fā)商和被搬遷人是作為不同的利益相關者而存在的，相互之間有利益的博弈。為了保障各自的期待利益，房屋征收過程中的不同行動主體往往會發(fā)生沖突。

（一）在現(xiàn)有規(guī)范框架下的社會行動異化

1.政府在房屋征收過程中的征收目的和手段異化。政府作為征收人，其采取征收這一社會行動的根本目的和最終目的都是為民眾謀求更大的公共利益。但是在房屋征收過程中，地方政府容易假公共利益之名，通過出賣土地使用權尋租。不管目的是否正當，為了盡快完成工程，有些地方政府往往采用非常規(guī)手段。比如在湖南的“嘉禾事件”中，珠泉商貿(mào)城純屬商業(yè)開發(fā)項目，還出臺了具體的“四包”責任和“兩?！钡奶幜P方式[3]。非法手段征收是房屋征收過程中惡性事件發(fā)生的一個重要誘因。

2.開發(fā)商在房屋征收過程中的開發(fā)目的和搬遷手段異化。對開發(fā)商來說，要想企業(yè)生存和發(fā)展，獲得利潤是它要考慮的首要因素。但是獲得利潤不代表不要負擔社會責任。開發(fā)商不能過分追求自己的利益，而無視被搬遷人的利益；不能為賺取超額利潤而不惜以自然資源、生態(tài)環(huán)境、宏觀經(jīng)濟結構平衡及社會文化環(huán)境?！墩魇张c補償條例》出臺后，開發(fā)商被禁止參與搬遷活動，在制度方面從源頭上解決了由于開發(fā)商引起的暴力拆遷。但是不代表搬遷矛盾沒有了，只是矛盾主體轉移而已。采用暴力脅迫、斷水斷電的違法手段逼迫被征收人搬遷仍然存在。

3.被征收人的維權目的和手段異化。當“鬧得越兇，賠償越多”成為心理慣性的時候，就應該對其進行反思。一方面，這種維權方式可能是實屬無奈；另一方面，也難免在個別場合被惡意利用。維權手段異化。在正常合法合理補償要求得不到滿足的情形下，被征收人往往會采用一些極端的方式，如自焚或與拆遷人員同歸于盡的方法。為了獲得不當利益，也會采用其他一些辦法，比如被搬遷人可能突擊加蓋房屋，或突擊進行裝修，或采用阻撓施工的手段等。

（二）制度層面分析

根據(jù)帕森斯的社會行動理論，制度及相關規(guī)范對社會行動的主體影響很大且決定了社會行動的性質(zhì)。在房屋征收過程中，制度規(guī)范的不合理不健全是造成搬遷矛盾的一大誘因。

1.立法中的相關概念模糊。首先，《征收與補償條例》中的“公共利益”依然是一個十分模糊的概論。其原因在于“公共利益”在《憲法》《土地管理法》等相關的法律文件中，雖然有一些具體的列舉，但主要還是一個原則性表述，并沒有對“公共利益”的出否定性列舉，這就給權利濫用留下了空間。從美國司法判例來看，對“公共利益”的理解也存在著因時代變遷因而也是比較模糊的情形[4]。其次，“房屋征收實施單位”概念模糊?！墩魇张c補償條例》第5條規(guī)定，房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作。房屋征收實施單位不得以盈利為目的。如果“房屋征收實施單位”隸屬于房屋征收部門，則這一條可以免去。如果不存在行政隸屬關系，“房屋征收實施單位”是否是一個事業(yè)單位？如果是，其主管單位是誰？人員編制多少才能滿足需求？財政如何供養(yǎng)？最后，如果“房屋征收實施單位”是一個企業(yè)，制度設計上就要考慮對其可能做出的違法行為進行規(guī)制。

2.房屋征收過程的相關程序立法不到位。房屋征收過程本身就是一個系統(tǒng)工程，涉及民眾的安身立命之事，在程序上應該嚴格要求，更應講求科學化、民主化和法治化。在《征收與補償條例》頒布施行之前，立法對真正與房屋搬遷緊密相連，直接影響公眾利益的分區(qū)規(guī)劃和詳細規(guī)劃，缺少對通知、聽證和監(jiān)督程序的規(guī)定，有時“公眾根本沒有任何表達意見的機會”[5]?！墩魇张c補償條例》第9條雖然明確規(guī)定了各種規(guī)劃要廣泛征求公眾意見，并經(jīng)過科學論證，但仍然缺少操作性。比如經(jīng)過人大代表或委員審議后是否就算是“廣泛”征求了公眾意見？征求意見是否要聽證？就沒有講清。

3.房屋搬遷補償評估機制不健全。近些年來，我國搬遷領域出現(xiàn)的各種自焚、跳河、殺人、上訪等惡性事件，核心原因就在于補償?shù)牟还齕6]。而補償不足與評估機制不健全包括評估機構遴選、補償原則及監(jiān)管等方面的不足有關。住建部于2011年6月3日公布施行的《國有土地上房屋征收評估辦法》并未對評估機構的資質(zhì)等級及屬地問題進行指導性說明。在實踐中，不同地方出現(xiàn)了不同的遴選標準，“尤其宜春、揚州等城市進一步限定僅本轄區(qū)內(nèi)的評估機構才可合法評估，存在行政權干涉第三方獨立性的風險?！盵7]《征收與補償條例》以及《國有土地上房屋征收評估辦法》規(guī)定了房地產(chǎn)價格評估機構由被征收人進行選擇，“其目的是增強房屋征收評估機構所評估的房屋價值的可接受度，但在實踐中，被征收人的選擇權存在被架空的現(xiàn)象?！盵8]《國有土地上房屋征收評估辦法》較之《征收與補償條例》，不僅擴充包含了土地使用權而且對評估的參數(shù)進行了更為具體的規(guī)定。盡管如此，《國有土地上房屋征收評估辦法》確定的評估參數(shù)仍然不是很全面，因為被征收房屋完全補償?shù)膬r值構成包括“征收前的客觀價值、主觀溢價、影響價值和交易成本”[9]。

從上述分析來看，房屋征收過程中各主體社會行動，不管是目的的異化還是手段的異化，歸根結底主要表現(xiàn)為社會行動的工具性行動傾向，缺少道德性行動和表情性行動的因素。

四、糾正房屋征收過程中社會行動偏差的基本思路

根據(jù)帕森斯對社會行動基本構成要素的分析，房屋征收過程中所表現(xiàn)出來的社會行動異化根本原因還是缺少帕森斯社會行動理論中所講的規(guī)范性因素，規(guī)范性因素的不足實質(zhì)上表明房屋征收過程應有的社會行動模式還沒有生成，當然也就談不上帕森斯所講的維護既有社會行動模式功能。因此，要解決房屋征收過程中出現(xiàn)的上述一些“異化”情形，有必要從觀念和制度兩方面入手。

1.重視價值觀的引導，強化“以人為本”的價值觀。“‘思想’一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑?！盵10]這句話指明了物質(zhì)動因對于人們思想觀念的決定性，也規(guī)定了人們追求自己物質(zhì)利益的正當性。在房屋征收過程中，政府、開發(fā)商和被搬遷人的社會行動“異化”根本原因還是在于價值觀層面的原因?！肮怖妗敝栽趯嵺`中很難度量到位，其中也有觀念的原因。可以說，凡是立法比較模糊的地方，就是利益沖突比較集中的地方。各行動主體由于過分關注自己的目的的實現(xiàn)，過分強調(diào)了目的理性而忽視了價值理性，使原本合理的社會行動異化。政府應強化自己“有限”政府意識，樹立正確的政績觀、名利觀和地位觀，不能與民爭利，同時加強對開發(fā)商在內(nèi)的市場經(jīng)濟活動加強價值取向上的合理引導。開發(fā)商應在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展經(jīng)濟活動，自覺加強社會公德意識和公共意識，自覺承擔起屬于自己的社會責任；作為被搬遷人，應有法有據(jù)、合情合理維護自己的利益。

2.完善房屋征收的相關制度與程序立法。應在制度上對《征收與補償條例》中涉及的公開征求意見、論證會等進一步進行程序性的設計，特別是對聽證會程序的啟動、人員構成及比例、論證聽證的基本模式、論證聽證的結果在征收決定中的采納進行規(guī)定。建立平等、民主的協(xié)商機制。雖然征收行為是一種強制交易行為，征收雙方地位不平等，沒有形成市場價格的條件，但是如果政府能創(chuàng)建一種平等、民主的協(xié)商機制，使得被征收人在征收過程中有知情權、參與權，補償價格就能夠通過協(xié)商談判接近主觀價值，也會減少因糾紛而起的交易成本[9]。

3.完善房屋征收中的補償評估機制，包括評估機構的遴選與補償原則。在評估機構的遴選方面，首先，可以考慮確立以本市（地級市）評估機構為主，市外評估機構為輔的原則。其次，政府在組織被征收人對評估機構的遴選應引入競爭機制。競爭機制的引入便于對不同的補償標準進行綜合平衡，可以有效避免在單一評估機構評估的情況下，評估機構的補償標準向政府既定的標準靠近。再次，既然商業(yè)開發(fā)與為“公共利益”的征收是裹挾在一起的，補償就決不能降低被征收人居住的質(zhì)量，要以完全補償為原則，市場補償為底線。以完全補償為原則，可以最大限度地考慮被征收人的利益，這種考慮不違背“公共利益”征收的基本含義。在具體補償環(huán)節(jié)，應在客觀價值與主觀價值、原初價值與商業(yè)開發(fā)后的增殖價值之間的綜合平衡。

4.加大政府依法搬遷的執(zhí)行力度，杜絕政府的“違法”搬遷。一般情況下，如果補償標準相對公平，被征收人的利益得到較充分的保障，被征收人不會在搬遷的問題上與政府“斗法”的。就完全補償原則而言，相信沒有一個被征收人會說自己提出的標準就是一個絕對的標準。在這一點上，政府應該相信群眾。在搬遷的問題上，過去是建設單位可以自行拆遷，從而暴力拆遷的可能性大大增強?，F(xiàn)在，《征收與補償條例》明確了政府是征收補償?shù)闹黧w，“有助于化解長期以來因建設單位作為拆遷主體所引發(fā)的各種社會矛盾，有助于維護社會穩(wěn)定?！盵11]

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