放活林權(quán)權(quán)能推進(jìn)林業(yè)“三變”轉(zhuǎn)換的建議

辛曙光，李永紅

（1.呂梁市規(guī)劃和自然資源局，山西 呂梁 033000；2.呂梁市林業(yè)科學(xué)研究所，山西 呂梁 033000）

集體林權(quán)制度改革始于2008年，呂梁市按照國(guó)家、山西省統(tǒng)一安排，開(kāi)展了分林到戶的集體林權(quán)改革。放活林權(quán)權(quán)能，保障集體林地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，是深化集體林權(quán)制度改革的有效措施。

1 放活林權(quán)權(quán)能

1.1 確認(rèn)林權(quán)權(quán)能，做好林權(quán)證與不動(dòng)產(chǎn)證有效銜接，加快發(fā)證進(jìn)度

呂梁市集體林權(quán)制度改革，通過(guò)確權(quán)到戶的主體改革，大部分集體林地通過(guò)均山，均股，聯(lián)戶承包等方式均已確權(quán)到戶。但是由于林改當(dāng)時(shí)任務(wù)重、時(shí)間緊，再加上2016 年開(kāi)始統(tǒng)一發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)，林權(quán)證停止發(fā)放。一方面，存在大量林權(quán)證輸入電腦、加印、蓋章整個(gè)程序沒(méi)有完成，導(dǎo)致林權(quán)證沒(méi)能全部發(fā)放；另一方面，從林權(quán)證到不動(dòng)產(chǎn)證具體要求和資料不一致，比如發(fā)放林權(quán)證需要發(fā)包方承包雙方簽訂承包合同或者流轉(zhuǎn)合同，而發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)證首先要求有不動(dòng)產(chǎn)登記的調(diào)查成果。另外，發(fā)證單位的轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)系統(tǒng)不一致，對(duì)接不順暢，致使林權(quán)發(fā)證工作沒(méi)有接續(xù)全部完成。林地權(quán)屬經(jīng)過(guò)林業(yè)三定、小流域治理、四荒拍賣等多次變更，農(nóng)村歷史資料不全，導(dǎo)致林權(quán)糾紛爭(zhēng)議較多。在發(fā)證前，需對(duì)現(xiàn)有資料進(jìn)一步認(rèn)真核對(duì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)糾正，減少多重矛盾疊加，把權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜化。在理清理順權(quán)屬關(guān)系時(shí)，要妥善處理歷史遺留問(wèn)題，尊重歷史，兼顧現(xiàn)實(shí)，遵守法律、便于經(jīng)營(yíng)、利于發(fā)展。通過(guò)協(xié)商溝通，調(diào)解、仲裁，還可通過(guò)司法途徑，多方式解決林權(quán)糾紛，確保林區(qū)和協(xié)穩(wěn)定。不動(dòng)產(chǎn)部門與林業(yè)部門密切溝通，資源共享，簡(jiǎn)化程序，互認(rèn)資料，減少手續(xù)，網(wǎng)上推送，減少線下環(huán)節(jié)，縮短時(shí)間，有效銜接，加快發(fā)證進(jìn)度，確保應(yīng)發(fā)盡發(fā)。如需要合并、分離的，完善后一次性辦理，提高辦事效率，增加群眾滿意度。

1.2 保障林權(quán)權(quán)能，確保林地村集體的所有權(quán)、村集體成員的林地承包權(quán)，放活集體林地經(jīng)營(yíng)自主權(quán)

在執(zhí)行“三權(quán)”分置的基本政策時(shí)，要堅(jiān)持農(nóng)村集體擁有林地所有權(quán)這個(gè)根本地位不能變，有權(quán)對(duì)集體林地進(jìn)行發(fā)包、流轉(zhuǎn)，并有監(jiān)督林地使用的權(quán)利和責(zé)任，必要時(shí)還可進(jìn)行調(diào)整和收回。穩(wěn)定村集體成員對(duì)林地的承包權(quán)，保障承包農(nóng)戶有自愿使用、退出承包或流轉(zhuǎn)、抵押等權(quán)利；林地經(jīng)營(yíng)權(quán)利人在承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)不得改變林地用途，還需采取必要的造、育管護(hù)措施，可持續(xù)經(jīng)營(yíng)林地。經(jīng)合法流轉(zhuǎn)，依法取得林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利也要得到相應(yīng)的法律保護(hù)，依法自主經(jīng)營(yíng)，可按程序辦理經(jīng)營(yíng)權(quán)證。農(nóng)村集體組織成員轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的，在承包期內(nèi)不得強(qiáng)行收回所承包林地。

1.3 放活林權(quán)權(quán)能

用林權(quán)置換造林。村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林地，如集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，無(wú)能力實(shí)施造林綠化時(shí)，可以通過(guò)集體會(huì)議決定，由有實(shí)力的公司或個(gè)人進(jìn)行墊資綠化，同時(shí)村集體與墊資綠化方以合同的形式，明確綠化后確定一定的經(jīng)營(yíng)期，經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的林地林木經(jīng)營(yíng)收益歸綠化方所有。承包到戶的林地，如自身無(wú)經(jīng)濟(jì)實(shí)力或不愿投資林業(yè)時(shí)，可以用經(jīng)營(yíng)權(quán)置換造林綠化，給予造林者一定期限的經(jīng)營(yíng)期，經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的利益可以用合同形式明確。用林權(quán)置換資金，村集體或者林地承包者如需資金，可以用林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給有條件、懂技術(shù)、會(huì)管理的企業(yè)、合作組織或個(gè)體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)一定的期限，收取一定的資金。

用林權(quán)置換股份。經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估量化，以經(jīng)營(yíng)權(quán)預(yù)期收益作為評(píng)估參考依據(jù)，把農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)林經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估量化，作為股本進(jìn)入新型經(jīng)營(yíng)主體的股份，讓農(nóng)戶與新型經(jīng)營(yíng)組織締結(jié)形成全產(chǎn)業(yè)、整領(lǐng)域的利益共同體，形成以股份合作為主的多種合作經(jīng)營(yíng)，激發(fā)林業(yè)改革發(fā)展的動(dòng)力與活力。

用林權(quán)轉(zhuǎn)換碳匯。充分發(fā)揮森林具體吸收轉(zhuǎn)換固碳的生態(tài)作用，利用逐漸成熟的檢測(cè)評(píng)定系統(tǒng)（森林固碳量和企業(yè)排碳量）和碳交易市場(chǎng)，把森林具有固碳的生態(tài)價(jià)值用企業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的碳排放量置換成具體的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，通過(guò)市場(chǎng)交易平臺(tái)進(jìn)行公開(kāi)交易。據(jù)有關(guān)測(cè)算資料顯示，每公頃林地一年可實(shí)現(xiàn)碳匯15 t，對(duì)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和具有較大的作用。

在做大新型經(jīng)營(yíng)主體資產(chǎn)的同時(shí)，農(nóng)戶以“保底+分紅”的模式獲得經(jīng)濟(jì)收益。對(duì)于開(kāi)展股份合作經(jīng)營(yíng)林地的財(cái)政補(bǔ)助資金，在組織施工單位開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，要將補(bǔ)助資金量化給群眾，作為股金，記入股權(quán)，參與分紅，讓資源真正成為資產(chǎn)，讓資金真正成為股金，讓農(nóng)民真正成為股東。重點(diǎn)突破退耕地經(jīng)濟(jì)林、紅棗、核桃、仁用杏等現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)林和沙棘、油用牡丹等特色經(jīng)濟(jì)林的股份合作。

2 堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重發(fā)展

2.1 統(tǒng)一林權(quán)數(shù)據(jù)，確保檔案與實(shí)地一致

林地類型的劃分，國(guó)土、林業(yè)部門標(biāo)準(zhǔn)不一，圖庫(kù)數(shù)據(jù)偏差較大，特別是在宜林地面積上較為明顯。有的土地利用現(xiàn)狀發(fā)生了變化，有的林地范圍內(nèi)包含基本農(nóng)田、建設(shè)用地等情況。林業(yè)草原主管部門的森林資源管理圖要與國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)和國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)相對(duì)接，林業(yè)綠化用地要落實(shí)到空間規(guī)劃一張圖和林草資源圖上，融合形成林草資源數(shù)據(jù)庫(kù)。

對(duì)于原林權(quán)證在申請(qǐng)變更登記不動(dòng)產(chǎn)證時(shí)，通過(guò)核實(shí)土地現(xiàn)狀后，發(fā)現(xiàn)有不屬于林地的面積，不動(dòng)產(chǎn)登記部門與原發(fā)證部門、權(quán)屬相關(guān)人員協(xié)商后，按現(xiàn)狀填寫(xiě)土地用途，附記欄給予附記。對(duì)于原林權(quán)證范圍包含有基本農(nóng)田、建設(shè)用地等其他情況的，在權(quán)籍調(diào)查時(shí)另外標(biāo)注，附記欄中記載，不計(jì)入發(fā)證面積。

2.2 林地面積數(shù)量與林地質(zhì)量、林地總量與林地增量并重

在重視國(guó)土綠化擴(kuò)大林地增量的同時(shí),加強(qiáng)撫育管理，優(yōu)化存量結(jié)構(gòu)，提升森林質(zhì)量,確保實(shí)現(xiàn)森林蓄積量和森林覆蓋率增加的目標(biāo)任務(wù)。新造幼林地要采取封山育林防止人畜破壞，缺苗空白區(qū)要補(bǔ)植補(bǔ)造，同時(shí)要加強(qiáng)撫育管護(hù)，提高造林成功率和成林率。建立健全森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃和森林經(jīng)營(yíng)方案制度,引導(dǎo)支持集體林編制經(jīng)營(yíng)方案,科學(xué)、規(guī)范和可持續(xù)開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

3 放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)“林業(yè)三變”

3.1 規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)

根據(jù)林地、林木性質(zhì)，確定流轉(zhuǎn)形式，林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木的所有權(quán)鼓勵(lì)以出租、轉(zhuǎn)包、入股等方式流轉(zhuǎn)，如為公益林地暫不以轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)。各縣級(jí)服務(wù)部門要建立林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，或者依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，為農(nóng)民免費(fèi)提供流轉(zhuǎn)平臺(tái)，公開(kāi)信息規(guī)范流轉(zhuǎn)，防止農(nóng)民利益受損。林地的承包和流轉(zhuǎn)都需簽訂書(shū)面合同，明確雙方當(dāng)事人權(quán)利與責(zé)任?？h鄉(xiāng)兩級(jí)林業(yè)業(yè)務(wù)部門要加強(qiáng)指導(dǎo)，推廣使用林業(yè)與市場(chǎng)管理部門共同制定示范文本，同時(shí)要加強(qiáng)檔案管理，推動(dòng)林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

3.2 規(guī)模化經(jīng)營(yíng)林地

鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)，以“合作社+合作社、合作社+企業(yè)、多個(gè)合作社組建聯(lián)合社”的方式，以強(qiáng)帶弱、抱團(tuán)發(fā)展，壯大造林合作社新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展實(shí)力，做大做強(qiáng)造林合作社。林農(nóng)可以林地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股村集體經(jīng)濟(jì)組織，再由村集體統(tǒng)一對(duì)外合作經(jīng)營(yíng)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)林地面積達(dá)到13.33 hm2以上的林農(nóng)，以家庭成員經(jīng)營(yíng)為主，并且以林業(yè)收入為主要家庭收入的，可以通過(guò)縣級(jí)林業(yè)主管部門認(rèn)定為家庭林場(chǎng)。通過(guò)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)林地。

3.3 放活經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)“林業(yè)三變”

以林地經(jīng)營(yíng)權(quán)林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)（托管）等模式，喚醒沉睡的林地資源，促進(jìn)農(nóng)村集體“林地三變”轉(zhuǎn)換，引導(dǎo)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與林地承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，鼓勵(lì)采取合資、合作、托管等方式規(guī)?；?、專業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)集體林地，發(fā)展森林生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)等項(xiàng)目。森林有獨(dú)特的自然條件，有山有水、有樹(shù)有花有草、有霧形態(tài)各異，各色的花各色的葉五顏六色，森林中有豐富的負(fù)氧離子，有益身心健康，是旅游養(yǎng)身的好地方。探索林業(yè)資產(chǎn)性收益，促進(jìn)大地增綠、林業(yè)增效、農(nóng)民增收。