政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)及未來探索

姜汪維，王 爽

(河北工業(yè)大學(xué)，天津 300401)

習(xí)近平總書記指出：“當(dāng)今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興正處于關(guān)鍵時(shí)期。越是接近目標(biāo)，越是形勢復(fù)雜，越是任務(wù)艱巨，越要發(fā)揮中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢和中國特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢，把各方面智慧和力量凝聚起來，形成海內(nèi)外中華兒女心往一處想、勁往一處使的強(qiáng)大合力?！盵1]這就要求我們梳理政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展的歷史脈絡(luò)及功能特點(diǎn)，在總結(jié)政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，剖析新時(shí)代政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，探索政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展的未來方向，提出新時(shí)代進(jìn)一步發(fā)展政協(xié)協(xié)商民主的對(duì)策建議。

一、政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展的歷史脈絡(luò)

民主是全人類的共同價(jià)值，也是中國共產(chǎn)黨和中國人民始終不渝的追求。作為中國特色的民主制度，政協(xié)協(xié)商民主始終在回應(yīng)時(shí)代問題和人民呼聲中不斷完善發(fā)展。

(一)從舊政協(xié)轉(zhuǎn)向新政協(xié)的協(xié)商建國時(shí)期

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期的“三三制”民主政權(quán)建設(shè)，是中國共產(chǎn)黨對(duì)民主協(xié)商的初步實(shí)踐?？谷諔?zhàn)爭勝利后，國民黨堅(jiān)持一黨專政的獨(dú)裁統(tǒng)治，違反舊政治協(xié)商會(huì)議的協(xié)定，致使舊政協(xié)實(shí)際解體。1948年4月30日，中共中央發(fā)布紀(jì)念“五一”勞動(dòng)節(jié)口號(hào)，號(hào)召“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府”[2]。隨后，各民主黨派和無黨派民主人士響應(yīng)中國共產(chǎn)黨的號(hào)召，開始籌備新政協(xié)。1949年6月15日，新政協(xié)籌備會(huì)召開第一次全體會(huì)議，全面籌建人民政協(xié)的工作。隨著革命形勢的發(fā)展，人民政協(xié)除了具有統(tǒng)一戰(zhàn)線職能外，還兼?zhèn)淙嗣翊泶髸?huì)的性質(zhì)，肩負(fù)起建立新中國的使命?；诖?，新政協(xié)籌備會(huì)逐漸把人民政協(xié)擴(kuò)容到代表全國人民的范圍，最終通過中國人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議代行全國人民代表大會(huì)之職，宣告新中國的成立。創(chuàng)立人民政協(xié)并協(xié)商建國，實(shí)現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對(duì)各民主黨派和全國人民的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了中國民主政治的獨(dú)特優(yōu)勢，開啟了中華民族偉大復(fù)興的新征程。

(二)從代行人大過渡到職能歸位的協(xié)商建制時(shí)期

1949年9月21日召開的中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議，標(biāo)志著我國的協(xié)商民主進(jìn)入了組織化、制度化和法制化時(shí)期。1949至1954年期間，全國政協(xié)不僅建立了一整套囊括多方事務(wù)的會(huì)議制度及運(yùn)行體系，設(shè)立了多個(gè)機(jī)構(gòu)部門，而且代行制定和修改國家法律、選舉中央人民政府委員會(huì)、向政府提出決議案等人民代表大會(huì)的具體職權(quán)。從歷史角度看，人民政協(xié)的創(chuàng)立和初步運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了協(xié)商民主由實(shí)踐探索到制度創(chuàng)設(shè)的跨越，逐漸形成了多種協(xié)商路徑，并在實(shí)踐中相互補(bǔ)充，推動(dòng)了協(xié)商與選舉兩種民主形式的協(xié)同發(fā)展。1954年9月，第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開，預(yù)示著人民政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)變。一方面，中國明確不搞兩院制，政協(xié)全國委員會(huì)的職權(quán)不等于國家機(jī)關(guān)，“如果把政協(xié)全國委員會(huì)也搞成國家機(jī)關(guān)，那就會(huì)一國二公，是不行的。要區(qū)別各有各的職權(quán)”[3]。另一方面，人民政協(xié)在卸任代行人大的職權(quán)后，統(tǒng)一戰(zhàn)線作用仍然存在。1956年，黨的八大確立了“長期共存、互相監(jiān)督”的方針，明確了人民政協(xié)的基本任務(wù)，調(diào)整了組織結(jié)構(gòu)，使其性質(zhì)由權(quán)力性國家政權(quán)機(jī)關(guān)向非權(quán)力性協(xié)商機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變，職能由立法、選舉、決策權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督、協(xié)商和建議權(quán)，從而為人民政協(xié)的制度建設(shè)提供了廣闊空間。從此，人民政協(xié)制度與人民代表大會(huì)制度并存，共同為我國的民主政治建設(shè)發(fā)揮作用。

(三)從恢復(fù)重建到優(yōu)化發(fā)展的協(xié)商治國時(shí)期

改革開放之后，鄧小平等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人開始著手人民政協(xié)的恢復(fù)和重建。1978年至黨的十八大之前，人民政協(xié)的制度建設(shè)不斷優(yōu)化升級(jí)，更好地發(fā)揮了政協(xié)協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢。一方面，選舉民主和協(xié)商民主成為社會(huì)主義民主的兩種重要形式，人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政等職能逐漸納入國家治理的制度體系?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》指出，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，主要通過提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行政治監(jiān)督；參政議政是人民政協(xié)履行職能的重要形式，主要通過調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議[4]。2007年，《中國的政黨制度》白皮書正式提出“協(xié)商民主”概念。這表明，人民政協(xié)協(xié)商民主順應(yīng)國情變化和時(shí)代要求，在理論和實(shí)踐上都有了顯著的發(fā)展和進(jìn)步。另一方面，人民政協(xié)的職能成為發(fā)展社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容。在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立55周年大會(huì)上，胡錦濤指出：“開展政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，是人民政協(xié)的主要職能，也是發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容?！盵5]這表明，人民政協(xié)協(xié)商民主已經(jīng)由“制度”進(jìn)入“文化”的全面建設(shè)階段，人民政協(xié)的職能得到進(jìn)一步豐富和發(fā)展。

(四)作為社會(huì)主義協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的新時(shí)代

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央強(qiáng)調(diào)，人民政協(xié)作為國家治理體系重要組成部分，需要發(fā)揮其作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的重要作用，把人民政協(xié)協(xié)商民主納入社會(huì)主義民主政治建設(shè)的總體布局中進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃和深入推進(jìn)。關(guān)于人民政協(xié)“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”的新論斷，既表明“協(xié)商民主深深嵌入了中國社會(huì)主義民主政治全過程”[6]15，又反映黨中央對(duì)人民政協(xié)工作的轉(zhuǎn)型升級(jí)提出了新要求。一是在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中，人民政協(xié)是專門從事并擅長進(jìn)行協(xié)商民主的機(jī)構(gòu)。這就要求人民政協(xié)要不斷提升協(xié)商質(zhì)量和協(xié)商水平，更好地發(fā)揮人民政協(xié)的獨(dú)特功能。二是在推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主體系建設(shè)過程中，人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其協(xié)商優(yōu)勢。人民政協(xié)不是通過權(quán)力而是協(xié)商來吸收多方意見和建議，它不是決策機(jī)關(guān)而是建言獻(xiàn)策的機(jī)構(gòu)。三是人民政協(xié)是專門組織協(xié)商的平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)不斷優(yōu)化自身建設(shè)，更充分地發(fā)揮平臺(tái)的服務(wù)作用。正如習(xí)近平總書記所指出：“把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力，積極圍繞貫徹落實(shí)黨和國家重要決策部署情況開展民主監(jiān)督?！盵7]5這表明建言資政、凝聚共識(shí)作為政協(xié)發(fā)揮作用的著力點(diǎn)，與政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政具體職能構(gòu)成新時(shí)代人民政協(xié)職能體系。黨的十八屆三中全會(huì)將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，人民政協(xié)作為國家治理體系不可缺少的部分，因此人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化、現(xiàn)代化也成為國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

二、政協(xié)協(xié)商民主推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的獨(dú)特優(yōu)勢和重要作用

習(xí)近平總書記提出的全過程人民民主重大理念，既是對(duì)中國式民主獨(dú)特優(yōu)勢和重要作用的高度概括，又賦予人民代表大會(huì)和人民政協(xié)以鮮明的價(jià)值導(dǎo)向[8]。在發(fā)展全過程人民民主的實(shí)踐中，政協(xié)協(xié)商民主堅(jiān)持從中國實(shí)際出發(fā)，不斷完善制度設(shè)計(jì)與運(yùn)作機(jī)制，不斷深化對(duì)民主政治規(guī)律的認(rèn)識(shí)，為實(shí)現(xiàn)最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主作出了獨(dú)特貢獻(xiàn)。

(一)豐富社會(huì)主義民主形式：政協(xié)協(xié)商民主的職能定位優(yōu)勢

其一，協(xié)商民主與選舉民主相互補(bǔ)充、相得益彰。選舉民主是人類政治文明的優(yōu)秀成果，運(yùn)用選舉民主是保障和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要形式。協(xié)商民主以尊重多數(shù)、照顧少數(shù)和求同存異為原則，不僅注重結(jié)果而且注重過程，在我們這樣一個(gè)人口基數(shù)巨大、情況復(fù)雜的國家，協(xié)商民主更能夠“找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)”，因而“是黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家、保證人民當(dāng)家作主的重要制度設(shè)計(jì)”[7]7-8。其二，圍繞職能定位，發(fā)揮制度優(yōu)勢。自中國人民政治協(xié)商會(huì)議召開以來，人民政協(xié)在長期的實(shí)踐中已建立了從中央到地方的四級(jí)組織架構(gòu)，形成了以憲法、法律和政協(xié)章程為依據(jù)，各項(xiàng)具體制度相配套的制度體系，為人民政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用提供了組織和制度保障。習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，人民政協(xié)要圍繞政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三大職能，積極推進(jìn)制度建設(shè)，不斷提高人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化和程序化水平[6]8。因此，人民政協(xié)應(yīng)通過提升履職能力來發(fā)揮自身在社會(huì)主義民主政治體系中的獨(dú)特優(yōu)勢。其三，政協(xié)協(xié)商民主本身具有多種協(xié)商形式。人民政協(xié)協(xié)商從最初的協(xié)商模式發(fā)展至今，其外延越來越廣泛，協(xié)商形式也日益豐富和完善。從參與主體看，有界別協(xié)商、全體協(xié)商、部分協(xié)商；從活動(dòng)性質(zhì)看，有政治協(xié)商、社會(huì)協(xié)商、事務(wù)協(xié)商；從舉辦周期看，有雙周協(xié)商、月協(xié)商、雙月協(xié)商；從方式方法看，有線下協(xié)商、線上協(xié)商、混合式協(xié)商；等等。除此之外，人民政協(xié)協(xié)商民主還探索創(chuàng)新出了一些特色化的協(xié)商形式，如視察式的現(xiàn)場協(xié)商、建議案的書面協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)式的互動(dòng)協(xié)商等，使各種形式有機(jī)聯(lián)動(dòng)，極大地豐富了政協(xié)履行職能的載體，拓寬了協(xié)商民主的渠道，提高了協(xié)商成果的質(zhì)量。

(二)協(xié)商主體具有廣泛性與代表性：政協(xié)協(xié)商民主的政治參與優(yōu)勢

一是主體來源的廣泛性。人民政協(xié)是不同黨派、不同界別、不同民族、不同團(tuán)體、不同階層的大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合，隨著新社會(huì)階層的不斷涌現(xiàn)，人民政協(xié)不斷吸納各類新社會(huì)階層的代表，以主體的廣泛性、共識(shí)的包容性保障最廣大人民的權(quán)利得到最大限度的實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，主體來源的廣泛性并沒有降低人民政協(xié)的專門專業(yè)人才優(yōu)勢。政協(xié)協(xié)商不僅設(shè)有各級(jí)各類專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，還在政協(xié)內(nèi)部設(shè)立界別和專門委員會(huì)，擁有專業(yè)人員從事專門工作。因此，政協(xié)協(xié)商做到了協(xié)商無處不在、無時(shí)不有，是全過程人民民主的重要實(shí)現(xiàn)渠道。二是參與主體的黨派合作性。西方國家以競爭性選舉為特征的黨爭民主并不是民主的唯一標(biāo)準(zhǔn)，“實(shí)現(xiàn)民主的形式是豐富多樣的，不能拘泥于刻板的模式，更不能說只有一種放之四海而皆準(zhǔn)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)”[6]12。從中國土壤中生長出來的人民政協(xié)制度，以團(tuán)結(jié)、合作、協(xié)商為基本精神，創(chuàng)造了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派參與國家政權(quán)和社會(huì)管理的嶄新模式。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派堅(jiān)持“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”16字方針，忠實(shí)地履行各項(xiàng)職能，深化各黨派之間的團(tuán)結(jié)合作。政協(xié)協(xié)商民主的理論與實(shí)踐表明，民主的內(nèi)涵和形式是豐富多樣的，合作亦是民主的表現(xiàn)。三是協(xié)商過程的民主平等性。政協(xié)協(xié)商民主具有包容性，不僅體現(xiàn)協(xié)商主體的廣泛代表性和黨派合作性，也體現(xiàn)協(xié)商過程的民主平等性。一方面，各協(xié)商主體享有平等的協(xié)商地位、政治權(quán)利和協(xié)商機(jī)會(huì)，平等地交換相關(guān)信息以及協(xié)商意見。另一方面，協(xié)商過程與協(xié)商原則體現(xiàn)民主平等。協(xié)商堅(jiān)持求同存異、體諒包容、民主議事的基本準(zhǔn)則，有機(jī)整合了多數(shù)人的共同意愿，對(duì)于分歧意見也給予了足夠尊重和適度照顧，力求在充分協(xié)商討論、坦誠交流的基礎(chǔ)上，既實(shí)現(xiàn)民意的充分表達(dá)，又實(shí)現(xiàn)公民的有序政治參與。

(三)促進(jìn)科學(xué)決策、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行：政協(xié)協(xié)商民主的政治監(jiān)督優(yōu)勢

一方面，政協(xié)協(xié)商民主能夠促進(jìn)科學(xué)決策。原因有三：一是政協(xié)協(xié)商民主聯(lián)系面廣、渠道多元。協(xié)商議題很多是與大多數(shù)民眾日常生活間接相關(guān)的問題，協(xié)商主體與協(xié)商議題沒有直接利害關(guān)系，因而更有可能關(guān)注公共利益及長遠(yuǎn)利益，提出更加客觀、 公平的建設(shè)性意見。而且，政協(xié)委員來自不同民族和各行各業(yè)，能夠在寬廣的協(xié)商民主視野中采取靈活的方式，使協(xié)商內(nèi)容更加細(xì)致豐富，協(xié)商范圍不斷拓展，及時(shí)有效地反映社情民意和社會(huì)各界的利益訴求，從而在兼顧各方利益過程中使決策具有正當(dāng)性和合法性。二是政協(xié)協(xié)商民主具有人才智庫的優(yōu)勢。人民政協(xié)群賢薈萃，他們既有深厚的理論功底，又了解民情，能夠?qū)⒗碚撆c實(shí)踐相結(jié)合，保證建言獻(xiàn)策的深度性和專業(yè)性。三是政協(xié)協(xié)商民主成果是社會(huì)各界大團(tuán)結(jié)、大聯(lián)合、大合作的結(jié)晶。社會(huì)各階層各團(tuán)體力量在政協(xié)平臺(tái)上形成意志的合力，能夠提高黨和政府決策的效率、強(qiáng)化決策執(zhí)行的水平，進(jìn)而提高執(zhí)政素養(yǎng)及能力。另一方面，政協(xié)協(xié)商民主有利于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。民主監(jiān)督是人民政協(xié)職能之一，也是我國監(jiān)督體系的內(nèi)容組成，主要是通過提出意見及建議、批評(píng)的方式，對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員等進(jìn)行監(jiān)督，推動(dòng)國家機(jī)關(guān)改進(jìn)工作、提高治理效能。不同于“剛”性層面的黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督和人大監(jiān)督等，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是“協(xié)商式監(jiān)督”，其最大特征是把協(xié)商寓于監(jiān)督、把監(jiān)督貫穿于協(xié)商，因而更具有“柔”的特質(zhì)。

(四)化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定：政協(xié)協(xié)商民主的協(xié)同治理優(yōu)勢

首先，人民政協(xié)協(xié)商民主是匯集和回應(yīng)民意的重要渠道。人民是國家和社會(huì)治理的主體，在人民內(nèi)部各方面進(jìn)行廣泛協(xié)商，“國家治理和社會(huì)治理才能具有深厚基礎(chǔ)，也才能凝聚起強(qiáng)大力量”[6]14。更進(jìn)一步來看，匯集民意需要人民政協(xié)“自下而上”地形成最大公約數(shù)，回應(yīng)民意需要人民政協(xié)“自上而下”地把黨的主張和決策轉(zhuǎn)化為人民的自覺行動(dòng)，這種雙向傳導(dǎo)具有全社會(huì)廣泛對(duì)話的特征，有利于促進(jìn)國家和社會(huì)治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變。其次，人民政協(xié)的政治協(xié)商和民主監(jiān)督有利于化解社會(huì)矛盾。人民政協(xié)是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，“最大限度調(diào)動(dòng)一切積極因素，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的人，匯聚起共襄偉業(yè)的強(qiáng)大力量”[6]5-6，這是人民政協(xié)的使命擔(dān)當(dāng)。因此，不僅協(xié)商主體之間是平等的、民主的關(guān)系，而且協(xié)商成果不只在于結(jié)論性意見，還在于協(xié)商過程中的體諒包容、求同存異，進(jìn)而消弭分歧、化解矛盾，形成最廣泛和最大程度的共識(shí)。人民政協(xié)要把協(xié)商民主貫穿政協(xié)發(fā)揮職能的全過程，“著力增進(jìn)共識(shí)、促進(jìn)團(tuán)結(jié)”[9]30。除此之外，人民政協(xié)的民主監(jiān)督主要是通過“上書”的方式和協(xié)商的形式提出意見、建議或批評(píng)，這種柔性的監(jiān)督更易于讓人接受，有效促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。再次，政協(xié)協(xié)商民主有助于提升黨的執(zhí)政能力。在人民政協(xié)組織中，中國共產(chǎn)黨不僅代表最廣大人民的根本利益，而且兼顧同盟者的具體利益。各民主黨派、人民團(tuán)體等不僅代表各自群體的利益，而且始終堅(jiān)持與人民根本利益的一致性，人民政協(xié)實(shí)現(xiàn)了黨派性與人民性的統(tǒng)一。黨委在推進(jìn)政協(xié)協(xié)商民主過程中密切聯(lián)系群眾，鞏固和擴(kuò)大了黨執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，使人民更加擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)?？傊?，人民政協(xié)協(xié)商民主有利于政黨、國家和社會(huì)之間的良性互動(dòng)，一方面通過多元協(xié)商提升了黨的執(zhí)政能力，另一方面通過強(qiáng)化黨的執(zhí)政能力提升了國家治理水平，體現(xiàn)了國家和社會(huì)不同主體的協(xié)同治理優(yōu)勢。

三、政協(xié)協(xié)商民主在新時(shí)代面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

基于中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的歷史方位，政協(xié)協(xié)商民主的建設(shè)與發(fā)展面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，政協(xié)協(xié)商民主需要識(shí)變、應(yīng)時(shí)、探新、求真、見效，將面臨的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為發(fā)展的機(jī)遇，促進(jìn)人民政協(xié)事業(yè)更好地發(fā)展與壯大。

(一)滿足人民美好生活需要，進(jìn)一步拓展政協(xié)協(xié)商民主的政治參與功能

黨的十九大報(bào)告指出：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！盵10]11其中，民主、法治、公平、正義歸結(jié)到一點(diǎn)，就是對(duì)新時(shí)代政治生活的需要。而政治生活的需要突出表現(xiàn)在政治參與意識(shí)的增強(qiáng)，即人民希望有更多機(jī)會(huì)參與國家和社會(huì)治理，從而更真實(shí)、廣泛地行使當(dāng)家作主的權(quán)力。政協(xié)協(xié)商民主本質(zhì)上就是人民行使政治權(quán)力、參與政治活動(dòng)的過程。然而，與人民的需要相比，政協(xié)協(xié)商民主還存在公民參與不充分、參與能力不足、制度化程度仍需提高等問題。具體而言，一方面，要完善界別設(shè)置，調(diào)整委員結(jié)構(gòu)，及時(shí)把新的社會(huì)階層和代表人士吸納到政協(xié)組織中來。另一方面，要堅(jiān)持政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度。政協(xié)委員要通過定期調(diào)研考察活動(dòng)，扎根群眾、廣納群言，關(guān)注人民在政治方面的更高要求，聚焦民生熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。更重要的是，要進(jìn)一步規(guī)范政治協(xié)商各環(huán)節(jié)，通過協(xié)商活動(dòng)提高人民的政治素養(yǎng)，助力于實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。這就需要進(jìn)一步完善協(xié)商參與者的遴選機(jī)制、議題的形成機(jī)制、協(xié)商活動(dòng)的互動(dòng)機(jī)制、協(xié)商成果的評(píng)價(jià)機(jī)制等。

(二)適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化需要，進(jìn)一步提升政協(xié)協(xié)商民主的制度化、法治化水平

黨的十九屆四中全會(huì)指出：“我國國家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國特色社會(huì)主義制度展開?！盵11]人民政協(xié)既是國家治理體系的重要組成部分，又是“適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排”[12]，其制度化、法治化在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化過程中具有不可或缺的作用。一方面，人民政協(xié)應(yīng)堅(jiān)持性質(zhì)定位，“發(fā)揮好人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用”[7]4，將政治協(xié)商、民主監(jiān)督、決策參與和凝聚共識(shí)納入國家治理決策過程，把人民政協(xié)的協(xié)商建制和共治機(jī)制轉(zhuǎn)化為治理效能。另一方面，完善人民政協(xié)協(xié)商民主自身的制度建設(shè)。有了制度和法治的保障，協(xié)商主體的權(quán)益才能受到保護(hù)，協(xié)商對(duì)話才可能規(guī)范有序，協(xié)商結(jié)果才會(huì)得到應(yīng)用實(shí)施。此外，人民政協(xié)在面對(duì)關(guān)系發(fā)展全局的重大議題時(shí)，應(yīng)“先行一步進(jìn)行思想、輿論、理論和政策準(zhǔn)備”，從而為國家決策增加實(shí)行的動(dòng)力，降低實(shí)施的成本，實(shí)現(xiàn)和諧穩(wěn)定的發(fā)展。如此，人民政協(xié)自身也成為中國故事的生動(dòng)展現(xiàn)，從而襄助政治“軟實(shí)力”。

(三)適應(yīng)共建共治共享的社會(huì)治理發(fā)展需要，進(jìn)一步拓展政協(xié)協(xié)商民主功能

提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化和專業(yè)化水平，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”[9]353，是新時(shí)代社會(huì)治理的目標(biāo)。人民政協(xié)協(xié)商民主以其平臺(tái)的開放性、代表的廣泛性、形式的靈活性以及程序的有效性，能夠?qū)由鐣?huì)成員多元化的政治訴求，形成民主協(xié)商、多元共治的格局。一是要健全和完善廣泛多層的協(xié)商機(jī)制和制度體系，包括統(tǒng)籌性制度的細(xì)化、具體運(yùn)作性制度的完善、利益協(xié)調(diào)機(jī)制的優(yōu)化、監(jiān)督機(jī)制和溝通機(jī)制的拓寬等，構(gòu)建共治共享的社會(huì)治理環(huán)境；二是要與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新協(xié)商形式和渠道，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，利用新媒體、人工智能等技術(shù)優(yōu)勢，提升人民政協(xié)協(xié)商民主的履職實(shí)效；三是適應(yīng)全過程人民民主發(fā)展的需要，不僅要將協(xié)商民主貫穿制定決策、參政議政全過程，還要全方位履行好民主監(jiān)督的職能，增強(qiáng)政治監(jiān)督的實(shí)效；四是要重視不同協(xié)商渠道之間的銜接配合，使之相互支持、互為補(bǔ)充，從而使協(xié)商對(duì)話的過程更為開放、包容和有效，形成協(xié)商共治合力。

四、新時(shí)代發(fā)展政協(xié)協(xié)商民主的對(duì)策建議

“世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會(huì)政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來抽象評(píng)判。”[10]36政協(xié)協(xié)商民主需要在繼承和弘揚(yáng)我國優(yōu)秀政治文明傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時(shí)代的政治使命和人民需要，持續(xù)推進(jìn)全過程人民民主向更高層次、更高形態(tài)發(fā)展。

(一)提高法治水平，保障政協(xié)協(xié)商民主的權(quán)威性

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們必須提高全面依法治國能力和水平，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)提供有力法治保障。”[13]法治中國建設(shè)要求推進(jìn)協(xié)商民主的廣泛多層制度化發(fā)展，中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)也需要人民政協(xié)貢獻(xiàn)更多力量。

其一，以憲法、法律和相關(guān)政策為依據(jù)，把政協(xié)協(xié)商的制度化、法治化建設(shè)放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中進(jìn)行部署。其二，完善相應(yīng)的法律政策規(guī)范體系。人民政協(xié)特殊的性質(zhì)和職能定位決定了不僅要有保障其有效行使國家權(quán)力的法律法規(guī)，配套的地方性法規(guī)、政策文件，還要有先進(jìn)的社會(huì)文化、群眾的態(tài)度信仰感情等作支撐，以保證民主協(xié)商過程的順利開展。其三，完善政協(xié)委員參與立法協(xié)商的制度機(jī)制。政協(xié)委員要加強(qiáng)對(duì)黨的路線方針政策以及相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，不斷提高運(yùn)用法治思維分析和解決問題的能力，進(jìn)而在全社會(huì)營造良好的法治文化氛圍。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，要“開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用”[14]。發(fā)揮政協(xié)委員參與立法協(xié)商的特殊優(yōu)勢，有助于提高立法質(zhì)量。

(二)完善制度與機(jī)制建設(shè)，增強(qiáng)政協(xié)協(xié)商民主的實(shí)效性

“制度優(yōu)勢是一個(gè)國家贏得戰(zhàn)略主動(dòng)的重要優(yōu)勢。歷史和現(xiàn)實(shí)都表明，制度穩(wěn)則國家穩(wěn)，制度強(qiáng)則國家強(qiáng)。”[8]作為專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)，新時(shí)代人民政協(xié)應(yīng)深入研究制定規(guī)范職能作用的具體舉措，建立上下聯(lián)動(dòng)、全方位覆蓋的制度網(wǎng)絡(luò)，不僅要保證政協(xié)協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵，而且要促使這一民主形式更加成熟定型，發(fā)揮出更大價(jià)值。

其一，推動(dòng)制度的細(xì)化和具體化。明確界定政協(xié)協(xié)商的范圍，既要及時(shí)將國家和社會(huì)治理中的重點(diǎn)難點(diǎn)焦點(diǎn)問題納入進(jìn)來，也要明晰“協(xié)商什么”“如何協(xié)商”等問題，同時(shí)要規(guī)范民主程序，使過程規(guī)范與結(jié)果規(guī)范相統(tǒng)一。其二，完善工作機(jī)制。完善政協(xié)委員的知情明政機(jī)制。通過定期通報(bào)、基層調(diào)研、委員旁聽、領(lǐng)導(dǎo)接訪等方式，使委員們知民情、明政策，為其順利履職創(chuàng)造條件。建立規(guī)范、細(xì)致的協(xié)商議政程序，做到調(diào)研準(zhǔn)備充分、工作計(jì)劃明晰、會(huì)議組織縝密、成果轉(zhuǎn)化務(wù)實(shí)，以規(guī)范性程序保障協(xié)商的高質(zhì)量。完善協(xié)商成果落地和反饋機(jī)制，既方便改進(jìn)工作、彌補(bǔ)不足，又有跟蹤監(jiān)督和問責(zé)落實(shí)，全程保障協(xié)商實(shí)效。其三，健全制度、機(jī)制的內(nèi)外部銜接。做好政協(xié)協(xié)商同政黨協(xié)商有關(guān)活動(dòng)在協(xié)商議題、時(shí)間等方面的銜接工作。不僅要通過聯(lián)合調(diào)研、共同舉辦協(xié)商活動(dòng)等方式，加強(qiáng)政協(xié)內(nèi)部的合作共事；而且要探索政協(xié)協(xié)商與其他協(xié)商渠道的互動(dòng)關(guān)系，以及各類協(xié)商職能職責(zé)的銜接，特別是要推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的互促互動(dòng)，形成共建共治共享的社會(huì)治理格局，以增加和擴(kuò)大全過程人民民主的制度優(yōu)勢。隨著新時(shí)代中國特色社會(huì)主義民主政治實(shí)踐的不斷推進(jìn)，人民政協(xié)協(xié)商民主必將為創(chuàng)造人類政治文明新形態(tài)提供更多制度成果。

(三)強(qiáng)化協(xié)商主體能力素養(yǎng)，提升政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展性

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，政協(xié)委員既要提高協(xié)商能力，做到“懂政協(xié)、會(huì)協(xié)商、善議政”，也要提高協(xié)商素養(yǎng)，做到“守紀(jì)律、講規(guī)矩、重品行”[9]294。

一方面，要提高協(xié)商主體的協(xié)商意識(shí)。作為政策的執(zhí)行者和推動(dòng)者，黨政干部要自覺增強(qiáng)協(xié)商意識(shí)和民主素養(yǎng)，從推動(dòng)全過程人民民主的高度深化對(duì)政協(xié)協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)。通過理論學(xué)習(xí)、政治參與、社會(huì)實(shí)踐等途徑，激發(fā)政協(xié)委員的協(xié)商意識(shí)，使其不做“掛名”委員、“啞巴”委員。同時(shí)，大力培育協(xié)商文化，使人民群眾認(rèn)識(shí)到社會(huì)主義協(xié)商民主的優(yōu)越性，形成政協(xié)協(xié)商與其他協(xié)商多層次開展、群眾協(xié)商素養(yǎng)普遍提高的生動(dòng)局面。另一方面，要增強(qiáng)協(xié)商主體的協(xié)商能力。要把好“入口關(guān)”，完善政協(xié)委員的遴選機(jī)制。在現(xiàn)有規(guī)定條件的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施方案，完善提名考察和公示機(jī)制，增強(qiáng)委員遴選的透明度和民主性。要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，持續(xù)不斷地提升習(xí)近平總書記所要求的“四力”，努力成為政協(xié)工作的行家里手。要加強(qiáng)管理，不僅要建立健全政協(xié)委員履職檔案，并將其作為日?？疾炫c考核的依據(jù)，還要健全問責(zé)和退出機(jī)制，解決履職不力等問題。

(四)加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，提升政協(xié)協(xié)商民主的組織性

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民政協(xié)的初心所在，也是人民政協(xié)制度的最本質(zhì)特征。在國家治理現(xiàn)代化這一系統(tǒng)工程中，政協(xié)協(xié)商民主必須與黨的領(lǐng)導(dǎo)保持高度一致，通過與其他不同主體的有效對(duì)接和深度協(xié)同，構(gòu)建具有中國特色的包容性和合作型政治關(guān)系，共同推進(jìn)中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主實(shí)踐的發(fā)展。

一方面，把握黨在人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)方式。一要堅(jiān)持政治領(lǐng)導(dǎo)、思想引領(lǐng)。人民政協(xié)須堅(jiān)定捍衛(wèi)“兩個(gè)確立”，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，把習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想作為統(tǒng)攬人民政協(xié)協(xié)商民主工作的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，高舉愛國愛黨大旗，用黨的創(chuàng)新理論團(tuán)結(jié)教育引導(dǎo)各族各界代表人士，在共同思想政治基礎(chǔ)上化解矛盾和凝聚共識(shí)，堅(jiān)定不移地走中國特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展道路。二要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、集體領(lǐng)導(dǎo)。政協(xié)黨組要在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，按照民主集中制的原則開展工作，確保協(xié)商工作依法開展、有序進(jìn)行，確保政協(xié)和人大、政府之間的分工協(xié)作順利展開。另一方面，全面加強(qiáng)黨對(duì)人民政協(xié)協(xié)商民主工作的領(lǐng)導(dǎo)。繼續(xù)完善落實(shí)黨全面領(lǐng)導(dǎo)人民政協(xié)協(xié)商民主工作的組織體系、各項(xiàng)制度和體制機(jī)制，“要堅(jiān)持黨委會(huì)同政府、政協(xié)制定年度協(xié)商計(jì)劃制度，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制”[9]296，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到人民政協(xié)協(xié)商工作的全過程、全方位。同時(shí)，還要不斷加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，全方位加強(qiáng)黨對(duì)人民政協(xié)的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、文化領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)等，既彰顯中國政治的制度自信與制度生命力，也為創(chuàng)新人類政治文明提供智慧與方案。