深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益

金文成

地欲不失利，民必有恒業(yè)。黨的二十大報(bào)告提出要“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，為接續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，激發(fā)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力指明了方向。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持把處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系作為深化農(nóng)村改革的主線，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地各項(xiàng)改革，落實(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置制度，依法賦權(quán)確權(quán)、穩(wěn)妥活權(quán)、規(guī)范行權(quán)，穩(wěn)定和完善了農(nóng)村土地承包關(guān)系，提高了農(nóng)村土地資源配置效率，基本構(gòu)建了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的農(nóng)村土地制度框架和政策體系。展望新征程，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，還必須進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革。

一、深化農(nóng)村土地制度改革的重大意義

（一）構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，迫切要求進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置

當(dāng)前，我國(guó)要素市場(chǎng)體系還不健全、市場(chǎng)發(fā)育還不充分，“同地不同權(quán)”的城鄉(xiāng)二元土地制度仍沒(méi)有打破，土地在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)、平等交換的障礙還沒(méi)有從根本破除。突出表現(xiàn)在農(nóng)村集體土地和城市國(guó)有土地具有不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)。農(nóng)村集體土地特別是建設(shè)用地還不能像國(guó)有土地那樣進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。2019年修訂的土地管理法打通了農(nóng)村集體建設(shè)用地入市通道，但入市限制仍然較多。城鄉(xiāng)建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地及農(nóng)房和城鎮(zhèn)住宅用地、住房同地不同權(quán)、同房不同權(quán)，已經(jīng)成為深化農(nóng)村土地制度改革亟待突破的難題。

（二）推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，迫切要求進(jìn)一步暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)民農(nóng)村發(fā)展不充分。其“中梗阻”就在城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的市場(chǎng)體系還沒(méi)有真正形成。城鄉(xiāng)居民在義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的差距任然較大。特別是以土地、資金、勞動(dòng)力為代表的城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流動(dòng)、平等交換的統(tǒng)一市場(chǎng)還沒(méi)有真正形成，城市仍是巨大的抽水機(jī)，把農(nóng)村生產(chǎn)要素持續(xù)不斷地抽吸到城市，農(nóng)村失血現(xiàn)象嚴(yán)重。伴隨戶籍制度改革，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城的障礙進(jìn)一步破除，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)的問(wèn)題已經(jīng)有了顯著改善。至今仍沒(méi)有破題的主要是土地、資金這兩大生產(chǎn)要素。農(nóng)村土地不能以市場(chǎng)化方式進(jìn)入城鎮(zhèn)市場(chǎng)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征最為明顯，金融機(jī)構(gòu)從農(nóng)村吸收存款，但大部分資金沒(méi)有到農(nóng)村，而是投放到城市。長(zhǎng)此以往，得到生產(chǎn)要素的支撐，鄉(xiāng)村振興將難以為繼。土地出讓支出中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出不足土地出讓收益的35%和土地出讓收入的7%。

（三）加快現(xiàn)代化建設(shè)，迫切要求健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能

全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。土地是集體和農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，承包地和宅基地是農(nóng)民安身立命、走向共同富裕的根本。建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地制度，既是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，也是建立比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。有恒產(chǎn)，才有恒心。改革開(kāi)放以來(lái)特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度的基本框架和政策體系已經(jīng)基本建立，但距比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求還有差距。要圍繞賦予農(nóng)民更加充分的土地權(quán)益，深化農(nóng)村土地制度改革。第二輪土地承包30年即將到期，亟待落實(shí)土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能還不夠完善，亟待穩(wěn)定新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)預(yù)期；宅基地使用權(quán)和農(nóng)房確權(quán)登記工作還沒(méi)有完成，亟待給農(nóng)民一個(gè)安居的“定心丸”；農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還有障礙，亟待實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及產(chǎn)權(quán)制度還不完善，亟待構(gòu)建集體收益分配權(quán)益保障機(jī)制。

二、深化農(nóng)村土地制度改革、賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的發(fā)力點(diǎn)

新時(shí)代新征程，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，要著力在以下方面發(fā)力。

（一）全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的重要論述

要深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“三農(nóng)”工作重要論述，特別是關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的一系列重要論述，堅(jiān)持以處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系為主線，堅(jiān)持落實(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，堅(jiān)持守住農(nóng)村改革的底線，堅(jiān)持保持歷史耐心，以構(gòu)建高水平市場(chǎng)體系為戰(zhàn)略基點(diǎn)，以推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)為著力點(diǎn)，強(qiáng)化制度創(chuàng)新和制度供給，賦予農(nóng)民更加充分更有保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

（二）深化拓展農(nóng)民各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的權(quán)能內(nèi)涵

農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，最重要的是承包和流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利、宅基地分配和使用權(quán)利、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配權(quán)利、集體土地被征收征用獲得補(bǔ)償和安置的權(quán)利、集體資產(chǎn)和收益的分配權(quán)利等。目前，以上5個(gè)方面，國(guó)家均依法賦予了農(nóng)民享有的基本權(quán)益，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、被征地的補(bǔ)償安置權(quán)、集體收益分配權(quán)等。但因各項(xiàng)權(quán)利的來(lái)源不同、權(quán)能設(shè)置不同，各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的權(quán)能設(shè)置還不夠完備，需要進(jìn)一步深化拓展。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)源于土地承包，本輪土地承包30年，從2021年起到2030年，各地陸續(xù)有村組的土地承包期到期，比較集中在2027～2028年，要通過(guò)再延長(zhǎng)土地承包期30年繼續(xù)承包賦權(quán)；通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要通過(guò)簽訂流轉(zhuǎn)合同和辦理流轉(zhuǎn)登記獲得，且法律已經(jīng)明確其權(quán)能，包括再流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等，需要平等保護(hù)。被征占地農(nóng)民的安置補(bǔ)償權(quán)利，法律已經(jīng)賦予農(nóng)民，需要在實(shí)踐中依法落實(shí)。宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地、集體資產(chǎn)及收益的分配權(quán)利、成員資格權(quán)利、使用權(quán)能等還沒(méi)有完全明確，需要通過(guò)試點(diǎn)探索建立，并依法賦權(quán)，使其達(dá)到更加充分，更有保障，這是今后深化農(nóng)村改革需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

（三）穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度

以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求，符合廣大農(nóng)民意愿，已經(jīng)黨和國(guó)家根本大法確認(rèn)，要毫不動(dòng)搖長(zhǎng)期堅(jiān)持。同時(shí)，要根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展變化，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善?！胺€(wěn)定”，重點(diǎn)是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，用好承包地確權(quán)登記頒證成果，穩(wěn)妥推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年試點(diǎn)，確保現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，確保土地承包政策銜接、平穩(wěn)過(guò)渡。“完善”，重點(diǎn)是按照承包地“三權(quán)分置”要求，豐富土地承包相關(guān)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)一步厘清“三權(quán)”權(quán)利主體的權(quán)利邊界和相互權(quán)利關(guān)系，健全“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系。完善集體所有所有權(quán)權(quán)能，依法維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)利，健全集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制。強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)利。平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流傳，依法保護(hù)各類(lèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)制度和社會(huì)資本農(nóng)地流轉(zhuǎn)的審查審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。

（四）穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革

農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)億萬(wàn)農(nóng)民切身利益和社會(huì)穩(wěn)定大局，需要穩(wěn)慎推進(jìn)，先立后破，厘清宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)之間關(guān)系，明確各自權(quán)能，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。一要堅(jiān)守紅線意識(shí)和底線思維。在當(dāng)前情況下，城里人到農(nóng)村買(mǎi)宅基地這個(gè)口子還是不能開(kāi)，下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院、私人會(huì)館的現(xiàn)象不能有，依照規(guī)劃管制土地用途的原則不能破。特別要防止借改革之名，打農(nóng)民宅基地的主意，與民爭(zhēng)利，確保改革試點(diǎn)不跑偏、不脫軌，這是改革不得觸碰的紅線；切實(shí)保護(hù)農(nóng)民宅基地各項(xiàng)權(quán)益，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，這是改革必須堅(jiān)守的底線。二要穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地確權(quán)賦能。按照農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的要求，積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的有效途徑和具體辦法。穩(wěn)步開(kāi)展農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的確權(quán)登記頒證，依法落實(shí)農(nóng)民對(duì)宅基地和農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。穩(wěn)慎開(kāi)展農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)，穩(wěn)妥解決突出問(wèn)題，探索完善宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制、農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制、宅基地使用權(quán)分配制度和流轉(zhuǎn)、退出機(jī)制，先立后破，切實(shí)保障農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定安寧。

（五）穩(wěn)妥審慎開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)

探索增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的具體方式，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市活動(dòng)，推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。一要堅(jiān)持入市收益向集體和農(nóng)民傾斜。加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，落實(shí)入市主體。按照“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”的原則，健全兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人之間土地增值收益分配機(jī)制。落實(shí)土地出讓收益重點(diǎn)用于支持鄉(xiāng)村振興的規(guī)定。二要堅(jiān)持依法規(guī)范有序開(kāi)展試點(diǎn)。試點(diǎn)過(guò)程中，要探索完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民集體、建設(shè)用地使用權(quán)人包括抵押權(quán)在內(nèi)的更加完整的權(quán)能；探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配的具體辦法，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)則和監(jiān)管辦法，建立入市土地利用的負(fù)面清單，規(guī)范集體建設(shè)用地入市活動(dòng)。