中國農(nóng)村社會保障制度變遷：基于馬克思制度變遷模型

陳瑞旭，裴文霞

（1.福建醫(yī)科大學馬克思主義學院，福建福州，350122；2.福建師范大學馬克思主義學院，福建福州，350117）

一、引言

農(nóng)村社會保障制度作為社會保障制度的重要內(nèi)容，是新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所必須關(guān)注的重點部分［1］。雖然目前我國已經(jīng)建立了以新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等制度為核心的農(nóng)村社會保障制度，但是中國目前的農(nóng)村社會保障制度仍在逐步完善之中，公平、穩(wěn)定、可持續(xù)的農(nóng)村社會保障制度仍然尚未建成。制度經(jīng)濟學家諾斯提出，改革路徑的選擇是歷史在起作用，經(jīng)濟的發(fā)展也是如此，如果我們不知道自己是如何過來的，就不知道今后前進的方向［2］。因此，有必要對新中國成立以來農(nóng)村社會保障制度變遷的歷史進行梳理，從中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)以促進未來農(nóng)村社會保障制度的完善。

學術(shù)界對農(nóng)村社會保障制度變遷的研究十分豐富，從研究的內(nèi)容看，主要涉及農(nóng)村社會保障制度變遷階段的劃分、農(nóng)村社會保障制度變遷的動因、農(nóng)村社會保障制度變遷的未來展望等諸多方面。

就農(nóng)村社會保障制度變遷階段的劃分而言，王立劍、代秀亮［3］認為農(nóng)村社會保障制度經(jīng)歷了國民經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展背景下的制度萌芽階段（1949—1978）、我國農(nóng)村經(jīng)濟體制變革引起的制度恢復(fù)與探索階段（1978—2002）、我國社會建設(shè)目標推動的農(nóng)村社會保障制度改革與發(fā)展階段（2002—2012）、全面建成小康社會以及全面深化改革促進的農(nóng)村社會保障制度完善與提高階段（2012年至今）等四個階段；王曙光、王丹莉［4］提出農(nóng)村社會保障制度經(jīng)歷了以集體經(jīng)濟積累為主的低成本農(nóng)村社會保障制度形成時期（1949—20世紀80年代中期）、集體經(jīng)濟體制調(diào)整后的農(nóng)村社會保障體系探索期（20世紀80年代中期至90年代末期）以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和國家—集體功能融合的新型農(nóng)村社會保障制度構(gòu)建期（21世紀以來）等三個階段；蕭子揚［1］則認為農(nóng)村社會保障制度經(jīng)歷了集體化（1949—1977）、社會化（1978—2011）、社區(qū)化（2012年至今）三個階段；陳少暉等［5］認為農(nóng)村社會保障制度經(jīng)歷了以集體經(jīng)濟為依托的階段（1949—1977）、內(nèi)化于生產(chǎn)系統(tǒng)的階段（1978—20世紀80年代中期）、逐步剝離生產(chǎn)系統(tǒng)的社會化階段（20世紀80年代中期至今）三個階段。對于農(nóng)村社會保障制度變遷的動力而言，黃清峰和劉藝戈［6］運用路徑依賴、突破到路徑創(chuàng)造的方法指出農(nóng)村社會保障制度變遷是經(jīng)濟系統(tǒng)的內(nèi)生力量和外生力量共同作用的結(jié)果，具體而言，一方面是農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境以及工業(yè)化城市化進程所引起的農(nóng)民社會風險的增大，而土地的保障功能卻迅速弱化；另一方面是國家財力的增強，中國已經(jīng)初步具備了加快發(fā)展社會事業(yè)、改善民生的物質(zhì)條件和基礎(chǔ)。呂旺實和朱善利［7］通過對經(jīng)濟史的梳理，認為農(nóng)村勞動力和土地資源要素的流動和市場配置，推動著現(xiàn)代農(nóng)村社會保障制度的建立。王能［8］以制度變遷理論為基礎(chǔ)，提出中國農(nóng)村社會保障制度變遷的動力在于制度供給與制度需求之間出現(xiàn)了非均衡狀態(tài)，因此農(nóng)村社會保障制度的改革勢在必行。關(guān)于農(nóng)村社會保障制度的未來展望，楊園爭［9］185-203提出未來農(nóng)村社會保障制度應(yīng)該應(yīng)對好人口大規(guī)模流動、城鄉(xiāng)差別以及人口老齡化進程的影響。曹永紅和丁建定［10］則從“社會保障制度三體系”的分析框架出發(fā)，提出中國農(nóng)村社會保障制度應(yīng)該朝著內(nèi)容體系、結(jié)構(gòu)體系和層次體系三者協(xié)調(diào)發(fā)展的方向前進。

總的來說，學術(shù)界對于中國農(nóng)村社會保障制度的研究成果十分豐富，為未來進一步研究打下了堅實的基礎(chǔ)。然而，已有的研究大多是從制度經(jīng)濟學的角度來研究我國農(nóng)村社會保障制度的變遷，但鮮有學者以馬克思的制度變遷理論為基礎(chǔ)來分析我國農(nóng)村社會保障制度的變遷。事實上，馬克思比西方經(jīng)濟學家更早地形成了自己的制度變遷模型——國家內(nèi)生的制度變遷模型，并運用其分析了土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷［11］，證明了其制度變遷模型的科學性。基于此，本文嘗試運用馬克思制度變遷模型來分析中國農(nóng)村社會保障制度的變遷。

二、國家內(nèi)生的制度變遷模型

馬克思在構(gòu)建其制度變遷模型時，認真研究了國家在制度變遷中的作用，他提出國家會對制度和制度變遷產(chǎn)生影響，并且根據(jù)制度供求情況，推動制度從非均衡向均衡過渡，進而推動制度變遷。具體來說，馬克思國家內(nèi)生的制度變遷模型是由以下幾個部分組成［11］：

（一）國家收益的最大化

馬克思認為，國家推動制度變遷最主要的原因是要實現(xiàn)國家收益的最大化。馬克思認為階級性是國家的基本性質(zhì)，所謂階級性即國家是統(tǒng)治階級統(tǒng)治被統(tǒng)治階級的工具。因此，所謂國家收益最大化即實現(xiàn)統(tǒng)治階級的收益最大化。馬克思指出當資產(chǎn)階級上升為統(tǒng)治階級之后，為了實現(xiàn)自己利益最大化，便運用國家工具來制定能夠?qū)崿F(xiàn)自己利益的制度。例如，馬克思在《資本論》第八章以工廠法為例，說明了資產(chǎn)階級如何運用國家工具來制定適合自己利益最大化的工作日制度。資本主義萌芽時期，勞動還是從形式上隸屬于資本，還不能用經(jīng)濟手段強制工人階級延長勞動時間，便應(yīng)用國家工具進行立法延長勞動時間，以盡可能多地剝削剩余價值。資產(chǎn)階級無限制地延長工作日，必然引起工人階級的激烈反抗，資產(chǎn)階級為了維護自己的統(tǒng)治地位，不得不運用國家工具通過限制工作日的法律。這說明，在資本主義國家，無論是延長工作日還是限制工作日的工廠法，其本質(zhì)上都是為了維護資產(chǎn)階級的利益，為了實現(xiàn)資產(chǎn)階級收益的最大化，也就是實現(xiàn)資產(chǎn)階級國家收益的最大化。

（二）國家對制度變遷結(jié)果的認可、肯定和完善

馬克思指出，在國家產(chǎn)生之前，在原始公社內(nèi)部“公社所有者的關(guān)系不是由法律調(diào)節(jié)，而是由當?shù)亓曀渍{(diào)節(jié)的……在鄉(xiāng)民、牧民等等之間發(fā)生紛爭時，應(yīng)根據(jù)當?shù)亓曀准右越鉀Q，而這些習俗的約束力也是最新的著述都承認的。公社法庭都采用這些習俗”［12］。當國家產(chǎn)生之后，其中某些習俗便逐漸演化為法律，為國家所承認，從不成文的習俗安排轉(zhuǎn)化為成文的制度安排。也就是說，馬克思認為國家在制度變遷的過程中，可以對適合于本國的習俗、習慣等不成文的制度安排加以吸收和完善，給予法律上的認可和肯定，從而使其從非正式的制度安排轉(zhuǎn)化為正式的制度安排。

（三）國家可以通過制度移植的方式來促進制度變遷

馬克思以西班牙對印度土地制度、英國對印度土地制度、法國對阿爾及利亞土地制度的影響，來說明國家如何通過制度移植的方式促進制度變遷。這里以英國在占領(lǐng)印度之后，將西方一些土地制度移植到印度，促進了印度土地制度的變遷，來說明國家如何通過制度移植的方式來促進制度變遷。第一，英國將法國的小塊土地所有制移植到印度的馬德拉斯地區(qū)。英國殖民政府不是同公社所有者簽訂契約，而是同土地的臨時占有者或者世襲使用者簽訂契約，如果他們不繳納一定的稅收，將失去土地的占有權(quán)和使用權(quán)。第二，英國政府將印度公社劃分為若干區(qū)域，在這些區(qū)域中將公社土地轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷业乃接胸敭a(chǎn)。第三，英國政府通過征收高額稅收來促使土地的快速流轉(zhuǎn)和集中。英國政府通過制度移植的方式極大地加速了印度土地制度私有化的進程。

三、馬克思模型視角下的中國農(nóng)村社會保障制度變遷

通過對馬克思國家內(nèi)生的制度變遷模型的梳理，可知馬克思認為國家在制度變遷的過程中起著重要的作用，是制度供給的重要主體。下面嘗試運用馬克思國家內(nèi)生的制度變遷模型，來分析國家如何推動中國農(nóng)村社會保障制度變遷。

（一）農(nóng)村社會保障制度的初步建立：強制性制度變遷階段（1949—1978）

中華人民共和國成立標志著中國歷史進入了一個嶄新的階段，建立一套全新的社會保障制度以保障人民基本生活水平，成為一個重要任務(wù)。但是，國家成立初期，國民經(jīng)濟幾近崩潰、人民生活極度貧困，因此恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟、提高人民生活水平就成為新中國的第一項任務(wù)。伴隨著國民經(jīng)濟的基本恢復(fù)，社會主義改造的基本完成，農(nóng)村基本形成了以人民公社為標志的集體所有、集體經(jīng)營的經(jīng)營制度。

在這樣的歷史背景下，由國家主導(dǎo)的農(nóng)村社會保障制度逐步建立起來，形成了以五保供養(yǎng)制度、合作醫(yī)療制度以及自然就業(yè)制度為主的農(nóng)村社會保障制度。

其一，五保供養(yǎng)制度。五保供養(yǎng)制度始于1956年農(nóng)業(yè)合作化時期，于1958年《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》正式表述為“保吃、保穿、保燒、保教、保葬”這五類基本保障項目［13］。五保供養(yǎng)制度的保障對象主要是農(nóng)村缺乏、喪失勞動能力的以及沒有子女的人口。其二，醫(yī)療合作制度。醫(yī)療合作制度是1959年全國農(nóng)村衛(wèi)生工作會議召開之后，在總結(jié)了陜甘寧邊區(qū)“衛(wèi)生合作社”以及山西平縣醫(yī)療合作的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，向全國推廣并建立起來的一種醫(yī)療制度。直到改革開放前，全國赤腳醫(yī)生超過477.74萬人，衛(wèi)生員也達到166.61萬人，農(nóng)村醫(yī)療合作社覆蓋率達到90%［9］。醫(yī)療合作制度在新中國在保障農(nóng)民健康、提高農(nóng)民身體素質(zhì)方面起到了極大的促進作用。其三，自然就業(yè)制度。自然就業(yè)制度是隨著人民公社制度建立而形成的一種就業(yè)制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員到了一定年齡，具備一定的勞動能力之后，可以直接參加集體經(jīng)濟組織的勞動，實現(xiàn)就業(yè)。

這一時期，農(nóng)村社會保障制度的主要特點有：其一，農(nóng)村社會保障主要依托于農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟和物質(zhì)支撐［4］。據(jù)統(tǒng)計，1984年我國農(nóng)村共有五保戶255.09萬戶，合計296.13萬人，其中有農(nóng)村集體經(jīng)濟給予保障的占90.9%，由國家給予保障的僅占8.6%［14］。其二，農(nóng)村社會保障與農(nóng)村生產(chǎn)系統(tǒng)高度重合，社會保障的組織邊界與生產(chǎn)系統(tǒng)的組織邊界相一致［5］；其三，這一時期的農(nóng)村社會保障制度的變遷主要是由于國家的推動，是由國家設(shè)計并實施了這一時期的社會保障保障制度。

國家之所以在這一時期設(shè)計并實施此種社會保障制度主要是為了實現(xiàn)國家長期利益。在實現(xiàn)了新民主主義社會向社會主義社會的過渡以后，即三大改造完成以后，國家的主要矛盾由社會主義道路與資本主義道路之間的矛盾轉(zhuǎn)化為落后的農(nóng)業(yè)國與先進的工業(yè)國之間的矛盾。為了早日建成先進的工業(yè)國以滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，當時實施了重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略。為了適應(yīng)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，國家設(shè)計了集體所有、集體經(jīng)營的人民公社體制，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)對工業(yè)的支持。在當時國家并不富裕的條件下，為了實現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標，農(nóng)村的社會保障必須而且只能依托于人民公社，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自我承擔組織內(nèi)部的社會保障。

（二）農(nóng)村社會保障制度的探索與恢復(fù)：摸著石頭過河階段（1978—2011）

1978年底農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革掀開了改革開放的大幕，隨著“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制的解體，依托于集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村社會保障制度也逐步失去了作用。在舊的農(nóng)村社會保障制度不能適應(yīng)社會發(fā)展的要求之后，建立新的社會保障制度的任務(wù)便逐步提上了議程。但是，這一時期由于農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)的變化、人口流動加快等原因，國家對于建立什么樣的社會保障制度并沒有一個完整的規(guī)劃，只能摸著石頭過河，逐步探索。改革開放之后，對農(nóng)村社會保障制度的探索，主要抓兩個重點，一個是養(yǎng)老保險，另一個是醫(yī)療保障。而且這一階段對農(nóng)村社會保障制度的探索的重要成就就是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度相繼確立和逐步完善。

就農(nóng)村養(yǎng)老保險制度而言，隨著人民公社體制的解體，農(nóng)村五保制度沒有了集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟支持而失去了作用，探索新的養(yǎng)老保險制度勢在必行。80年代中期，為了適應(yīng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革的普遍實施，民政部下發(fā)了經(jīng)國務(wù)院審核通過的《關(guān)于探索農(nóng)村基層社會保障制度的報告》，要求各地自主探索新的農(nóng)村社會保障制度。在總結(jié)各地農(nóng)村幾年的探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，民政部在經(jīng)過醞釀之后，于1992年制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，提出了建立“個人繳納為主、集體補助為輔、國家政策支持”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。但是經(jīng)過幾年的發(fā)展，這一方案并沒有能夠順利執(zhí)行，且遭受了很大的阻礙，直到90年代末，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的參保率都沒超過10%。基于此，國務(wù)院于1999年發(fā)出了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組〈保險業(yè)整頓與改革方案〉的通知》，要求各地停止辦理“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”的新業(yè)務(wù)，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進行清理整頓［15］。由此農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的探索進入了較長時間的停滯期。直到2009年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，開始探索“建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套”，拉開了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的序幕。新農(nóng)保由2009年覆蓋全國縣市的10%，逐步擴大到全國［4］。醫(yī)療保障制度的探索與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的歷程基本相似，也經(jīng)過了90年代末的停滯與整頓，于新世紀初提出建立由政府資助加個人繳費的新型農(nóng)村醫(yī)療合作制度。

這一階段農(nóng)村社會保障制度變遷最大的特點就是國家采取摸著石頭過河的改革方式，逐步引導(dǎo)農(nóng)村建立新型社會保障制度。具體來說，就是國家不是直接設(shè)計農(nóng)村社保保險制度，而是在提出指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，讓各地進行自主探索。國家在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，開始在90年代初構(gòu)建農(nóng)村社會保險制度。在90年代探索成效不高的情況下，中央政府提出清理和整頓，以總結(jié)過去工作成效不高的原因。在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，于新世紀再度開展了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點工作，進行農(nóng)村社會保障制度的改革試驗。

（三）農(nóng)村社會保障制度的整合與完善：加強頂層設(shè)計階段（2012年以來）

農(nóng)村社會保障制度改革在摸著石頭過河進行了30年之后取得了重大成效，尤其是隨著城鄉(xiāng)社保制度的全面覆蓋，我國已經(jīng)進入了全民社保階段。雖然我國農(nóng)村社會保障制度改革取得了重大成效，但改革仍未完成，不僅如此，改革已經(jīng)步入了深水區(qū)，面臨如城鄉(xiāng)分割、人口老齡化、人口流動性增強、制度銜接等諸多挑戰(zhàn)和困難。對于如何克服農(nóng)村社會保障制度改革所面臨的困難，黨中央提出了在改革過程中需要加強頂層設(shè)計。加強頂層設(shè)計關(guān)鍵是兩點，一是有的放矢，抓核心、抓重點；二是要進行理論上的創(chuàng)新，運用創(chuàng)新性思維指導(dǎo)進一步的改革［16］。與此同時，資料顯示，2011年國家財政收入為10 374億元，是1978年的91倍；2010年中央和地方財政共安排16 312億元投入到社會保障、就業(yè)與住房領(lǐng)域［6］。這為加強頂層設(shè)計、統(tǒng)籌推進農(nóng)村社會保障體系改革奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

黨的十八大報告提出“統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)。社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”［17］的指導(dǎo)思想，為全面深化農(nóng)村社會保障制度改革提供了理論指導(dǎo)。在統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的指導(dǎo)下，農(nóng)村社會保障制度改革更加系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化。其一，就養(yǎng)老保險制度而言，2014年國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，將新農(nóng)保與城居保合并實施，在全國范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)了制度名稱、政策標準、管理服務(wù)和信息系統(tǒng)的統(tǒng)一，邁出了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要一步［18］。其二，就醫(yī)療保障制度而言，國務(wù)院于2016年頒布了《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，《意見》在總結(jié)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合運行情況以及地方探索實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確并軌要整合基本制度政策，統(tǒng)一覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫(yī)保目錄、定點管理和基金管理，同時要理順管理體制，整合經(jīng)辦機構(gòu)，創(chuàng)新經(jīng)辦管理，提升服務(wù)效能［9］245-246。

四、啟示

新中國的農(nóng)村社會保障制度變遷經(jīng)歷了改革開放前的國家主導(dǎo)的強制性變遷階段、改革開放后的摸著石頭過河階段以及全面深化改革時期的加強頂層設(shè)計階段共三個階段。史可明鑒，通過對新中國成立以來農(nóng)村社會保障制度變遷的梳理，可以發(fā)現(xiàn)國家在制度變遷中扮演著相當重要的角色，是制度的主要供給者。這充分說明了馬克思國家內(nèi)生的制度變遷模型是符合我國農(nóng)村社會保障制度變遷的實際情況的。因此，在未來推動農(nóng)村社會保障制度改革時，應(yīng)該更加充分重視和發(fā)揮國家在制度供給方面的作用。