論濕地公園法律保護的困局與出路
——以完善西洞庭湖國家濕地公園保護為視野

吳蕙婷

（湘潭大學，湖南 湘潭 411105）

2021 年 2 月，我國《濕地保護法（草案）》正式面向社會征求意見，這是我國首次對濕地進行專門立法，該法對現(xiàn)行濕地管理保護體制作出了較為全面的規(guī)定，將濕地保護法律層次提高到法律位次，對于增強濕地生態(tài)系統(tǒng)質量、綠色開發(fā)利用生態(tài)資源提供了法律支持。草案主要包括濕地管理、濕地保護、濕地修復、檢查監(jiān)督、法律責任等七部分，明確了濕地保護方式，確定了濕地利用要求，提出了濕地修復主體、原則、方案。對于濕地資源綠色利用而言，濕地公園是目前較為主流的保護性開發(fā)模式。據(jù)統(tǒng)計，長江經(jīng)濟帶國家濕地公園數(shù)量占全國比重的32%，在濕地公園建設上，絕大部分地區(qū)采用城市濕地公園建設模式，兼顧經(jīng)濟發(fā)展與綠色協(xié)調，濕地公園的有力保護，有利于我國生態(tài)文明建設的推進與綠色發(fā)展精神的踐行。

濕地概念對濕地公園的概念界定具有基礎性的影響。依據(jù)《國際濕地公約》的界定，濕地公園是指“含有流動或靜止的咸水、半咸水或淡水水體的天然或人工的沼澤、濕原、泥炭地或水域地帶”。由此，我國《濕地保護管理規(guī)定》認為，濕地是指季節(jié)或常年水域、積水地帶和低潮時水深不超過六米的海域，包括湖泊、沼澤、濱海濕地等自然濕地，以及重點保護動植物棲息地、原生地等人工濕地。在此基礎之上，《國家濕地公園管理辦法》將濕地公園定義為“以保護濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源、開展?jié)竦匦麄鹘逃涂茖W研究為目的，按有關規(guī)定予以保護的特定區(qū)域”。由此可以看出，濕地公園的主要定位是：在對濕地生態(tài)環(huán)境進行保護的同時，對濕地資源進行適度開發(fā)利用，以輔助人類開展自然科學研究、進行教育、娛樂活動，它是在自然濕地系統(tǒng)中人為劃定的區(qū)域，兼具利用與保護的雙重屬性。

據(jù)統(tǒng)計，湖南省內(nèi)有濕地公園逾60 個，大部分地區(qū)在濕地公園建設上都采取了城市濕地公園模式，[1]充分發(fā)揮濕地公園調節(jié)氣候、凈化空氣、容蓄水資源的能力，對城市地區(qū)發(fā)展中的環(huán)境質量問題進行協(xié)調，在促進資源持續(xù)利用，實現(xiàn)生態(tài)綠色發(fā)展方面起到了至關重要的作用?？梢姟吨腥A人民共和國濕地保護法》的制定將會成為系統(tǒng)化濕地管理保護立法的首要表現(xiàn)，將會為濕地資源的保護性開發(fā)提供確實依據(jù)，也將成為建設西洞庭湖國家濕地公園的法律根據(jù)。

一、西洞庭湖國家濕地公園保護現(xiàn)狀

西洞庭湖國家濕地公園成立于2005 年，地處沅水、澧水交會之處，連接長江松滋、太平兩口，總面積達3567 萬平方公里，其中濕地面積約26960 萬公頃。區(qū)內(nèi)有滄水、浪水、龍池河等八條河流經(jīng)過，洲灘密布、水面遼闊；豐富的水系、巨量的洪水吞吐賦予其強勁的自凈能力；湖區(qū)內(nèi)擁有河流、苔草、泥炭、蘆葦、水稻田、山塘、魚池、防浪林等多種生態(tài)濕地類型，并有維管束植物865 種，包括沼澤植物、禾本科、沙草科草甸植被以及銀杏、南方紅豆杉等珍稀植物；在動物種類方面，西洞庭湖保護區(qū)也展現(xiàn)出了驚人的豐富性，其魚類共121 種，在生態(tài)構成上具有江湖復合生態(tài)系統(tǒng)特有的全部四種類型，即湖泊定居型、溪流定居型、江海洄游型、江湖洄游型,其中白鱘、中華鱘屬于國家一級保護動物。[2]湖區(qū)鳥類以喜濕和半喜濕鳥類為主，候鳥數(shù)量占優(yōu)，鳥類成分復雜且非繁殖鳥類占多數(shù)；鳥種包括四個世界分布區(qū)系鳥類與七個國內(nèi)地理分布區(qū)系鳥類，國家一級保護鳥類有白鶴、白頭鶴、游隼、白鸛等，屬國家二級保護的鳥類有白琵鷺等二十多種。[3]此外，湖區(qū)兼有底棲動物65種，兩棲動物13 種、爬行動物20 種?？梢哉f，西洞庭湖國家濕地公園無論在濕地類型的多樣性、生物種類的豐富性上，都具有名列前茅的優(yōu)勢。但是，由于近年來管理壓力增大、制度弊端暴露，西洞庭湖國家濕地公園亟待一套系統(tǒng)的濕地保護制度。

二、濕地公園保護困局之原因

實踐中，濕地保護立法缺位、權屬分配混亂、長效生態(tài)補償機制缺乏等因素，使得西洞庭湖國家濕地公園的建設舉步維艱。

（一）系統(tǒng)立法缺位

目前，我國新頒布的《濕地保護法》尚未正式生效，而地方立法工作仍然在發(fā)展之中。除此之外，現(xiàn)有法律體系中，有關濕地的法條散見于《水法》《草原法》《森林法》《環(huán)境保護法》中，且大多為原則性規(guī)定，如《環(huán)境保護法》僅僅在環(huán)境的概念中提及“濕地受本法規(guī)制”，卻未對所稱濕地進行詳細說明，更未涉及濕地公園這一概念，[4]這就出現(xiàn)了高位階法在濕地公園保護中的缺失。而在級別次之的《濕地保護管理規(guī)定》中，對于濕地公園也僅作出功能性的規(guī)定，而對其設置、管理，依舊轉引“地方有關規(guī)定處理”，[5]此后亦無配套政策出臺，交由各地方自行以地方性法規(guī)、政府規(guī)章進行規(guī)制；不僅效力層次較低，更有相互沖突之虞，不夠細化的條文造成了保護執(zhí)法的困難，使得執(zhí)法依據(jù)不足、力度有限，往往一個執(zhí)法行為需要牽扯到環(huán)保、森林、保護區(qū)管理部門多重認定檢查，使得執(zhí)法行動陷入各部門來回審核的掣肘，導致了西洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)保護體制的質量受影響。

（二）管理權屬混亂

一般而言，濕地公園建設主體按公園級別進行劃分，城市建設相關部門負責對城市濕地公園的管理維護，而國家或其他地方濕地公園則由生態(tài)環(huán)境部門負責；而由于濕地內(nèi)部生物種群的多樣性以及濕地條文的分散性，交通、水利部門也對其負責，這就導致了各部門工作范圍的重疊交叉，但同時并無統(tǒng)一的規(guī)章制度、領導機構對各部門之間的關系進行協(xié)調。這使得各部門間職能溢出、各自為政。作為濕地公園基礎的濕地本身，其權屬也屬于模糊地帶；從一般法的規(guī)定出發(fā)，濕地應當屬于“未利用土地”一類，但濕地保護區(qū)本身禁止挖沙的規(guī)定又與《河道管理條例》允許在“未利用土地”采沙的規(guī)定沖突，[6]在諸如此類的條文沖突情況下，保護區(qū)管理機構只能就具體事項向當?shù)卣嵴埌l(fā)布規(guī)范性文件。另一方面，在機構級別上，西洞庭湖國家自然保護管理局隸屬于漢壽縣人民政府，行政級別較低，對于綜合性、全局性領導西洞庭湖國家濕地的開發(fā)利用力有不逮；這也與《自然保護區(qū)條例》所規(guī)定的“國家級自然保護區(qū)由其所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關主管部門或國務院有關主管部門管理”之主體層次相違背。不僅如此，在行政位次較低的情況下，管理局的執(zhí)法權又被限制在規(guī)制非法進入保護區(qū)、移動保護區(qū)標志、拒絕提供科研所需資料三項上，這無疑為管理局合理協(xié)調農(nóng)林牧漁部門、綜合開發(fā)保護西洞庭湖國家濕地公園造成了重重阻礙。

（三）生態(tài)補償機制闕如

濕地生態(tài)補償，即通過發(fā)揮市場、政府、社會的互補作用，令生態(tài)的受益方給予施益方相應補償，[7]以修復生態(tài)區(qū)系統(tǒng)功能、促進濕地自然環(huán)境的恢復，對整個生態(tài)系統(tǒng)進行補償。西洞庭湖國家濕地公園自2015 年開展生態(tài)補償項目試點以后，出現(xiàn)了以下問題：一是生態(tài)補償流程缺乏監(jiān)管。西洞庭湖生態(tài)補償項目管理涉及多個行政部門，且當?shù)卣⑽淳蜕鷳B(tài)補償事項做出明確的職能安排，缺乏協(xié)調平臺導致各機構工作難以磨合。二是生態(tài)補償資金源單一。由于西洞庭湖濕地公園的管理主要依靠當?shù)乜h級政府，其行政位次的局限使得資金能力無法跟進，上級的制度方針難以得到全面落實，使得工作開展陷入困難。三是生態(tài)補償法律法規(guī)不完善、補助體量較小，導致難以建立退耕還濕、退養(yǎng)還濕、退林還濕、鳥類及野生動物損害補償?shù)乳L效機制。

三、完善濕地公園保護之路徑

《中華人民共和國濕地保護法》的制定，意在建設一個綜合性、全面性、中央統(tǒng)領、地方系統(tǒng)細化的生態(tài)治理聯(lián)動機制，形成宏觀的濕地系統(tǒng)保護體系，在此背景之下，可以從以下角度建設西洞庭湖國家濕地公園。

（一）健全立法體系

濕地生態(tài)系統(tǒng)是“地球之腎”，需要財政力量加以保障，但經(jīng)濟發(fā)展也是國家生產(chǎn)生活開展的基礎。為了解決保護與發(fā)展的沖突，建立濕地公園制度無疑是順應綠色發(fā)展的選擇，而濕地公園之立法系統(tǒng)完善須從國家與地方兩方面進行。在國家角度而言，《中華人民共和國濕地保護法》即將生效，對于既往的相關法律，則應對其進行修改增刪，做好銜接，并注意突出濕地公園的重要制度位置。國務院各部委、地方人大、政府應當配套制定濕地公園建設的細化法規(guī)文件，明確西洞庭湖濕地管理局執(zhí)法權力，細化法律責任分配，明確濕地管轄，規(guī)避各地制定標準不一帶來的執(zhí)法矛盾。具體到地方，湖南省應當進一步重視城市濕地公園建設與濕地保護開發(fā)的內(nèi)在聯(lián)系，積極推動制定濕地公園建設開發(fā)、檢測、評估的相關標準，明確各部門職責分配及聯(lián)動機制，定期進行檢測并歸檔，形成“一園一檔”的資料歸納，為西洞庭湖濕地公園建設提供切實的制度支持。

（二）明確管理職權

從法理上看，西洞庭湖國家濕地應當由中央機構行使所有權。結合直接管理和因地制宜，可以由國務院指定常德市政府代表其行使管轄權，再由地方市政府委派西洞庭湖國家自然保護區(qū)管理局行使國家權力，如此，管理局的行政權力便在法理上有據(jù)可循。并且，明確管理局代理國家行使?jié)竦厮袡噙@一設置，能夠提高西洞庭湖濕地管理局的行政級別，便于其協(xié)調統(tǒng)領農(nóng)、林、漁、草部門工作，將西洞庭湖自然保護區(qū)提升為一個省級統(tǒng)一管理領導機構，賦予其綜合管理權能，統(tǒng)一綜合行使行政處罰、許可、強制權力，達到系統(tǒng)管理、綜合治理的效果，為西洞庭湖國家濕地生態(tài)公園建設提供系統(tǒng)的管理體制。

（三）完善生態(tài)補償機制

首先，明確補償?shù)膶ο?。在地理范圍上，生態(tài)補償區(qū)域應為生態(tài)功能較強、地位突出、環(huán)境脆弱的地區(qū)；在受眾群體上，堅持“保護者受益、損害者付費、受益者補償”原則，將補償客體確定為西洞庭湖濕地的保護者、管理者，由政府開發(fā)利用并對其進行補償。其次，確立多元化的補償標準；通過政府主導、市場參與的生態(tài)補償市場化機制，不僅要加大國家財政對生態(tài)補償?shù)闹С至Χ?，也要積極引導社會團體參與運作，形成多元化、市場化的生態(tài)補償格局，引導國際、國內(nèi)資金向濕地生態(tài)環(huán)境補償項目涌流，積極探索保護性開發(fā)、生態(tài)恢復、城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)動綠色發(fā)展的有效路徑。最后，加大生態(tài)產(chǎn)業(yè)投入，促進自我補償能力提升，通過發(fā)展西洞庭湖區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)環(huán)境保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙贏格局。對西洞庭湖濕地還應實行更豐富的農(nóng)業(yè)補償政策，以生態(tài)服務為標準給予農(nóng)民補償，促進環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的推廣，引導兩型生產(chǎn)方式。對農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護區(qū)，則積極、適度發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

（四）健全監(jiān)督制度

堅持貫徹信息公開與公眾參與，保障民眾的知情權、監(jiān)督權。首先，地方政府可以通過規(guī)范性文件要求各級機關、社會團體開展教育活動、對濕地公園重大開發(fā)項目實行公民聽證等，切實動員社會力量。其次，西洞庭湖濕地管理局應當充分履職，通過舉辦各種生態(tài)活動、募集公園志愿者等，動員環(huán)湖民眾組成濕地公園聯(lián)防網(wǎng)絡，宣傳濕地保護相關知識，監(jiān)督破壞濕地資源的違法行為。最后，司法機關應當通過審判、法律知識教育對當?shù)孛癖娺M行宣傳，使其自覺認識到破壞濕地公園的危害后果，自覺形成守護觀念，成為有效的基層監(jiān)督者。

根據(jù)《中華人民共和國濕地保護法》的精神，保護性開發(fā)、實現(xiàn)人類對自然資源的系統(tǒng)性科學利用，促進濕地生態(tài)恢復性發(fā)展是重要目標。我國濕地自然保護區(qū)面積廣闊、管理重疊繁多，對其保護、利用都遭遇困難，影響長效生態(tài)經(jīng)濟體制發(fā)展，同時，由于相關管理機構、條文的缺位，濕地生態(tài)資源難以得到有效保護，濕地生態(tài)公園的開發(fā)面臨著破壞環(huán)境與資金乏力的雙重危機，有鑒于此，應當從國家、地方層面入手，通過整合主體、完善權屬、健全機制、宣傳教育等手段，實現(xiàn)國家、社會、公民系統(tǒng)聯(lián)動支持濕地保護，促進濕地生態(tài)公園開發(fā)這一綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)的推進。