區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的府際利益補償機制構建原則與基本內容

董樹軍 王明安

（湖南文理學院，湖南 常德 415000）

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中，由于各個城市經濟實力上的差距，或者存在行政級別和政治話語權的不同，很容易導致雙方在地位上的不對等和享有權力上的不對稱，進而影響生態(tài)環(huán)境治理的收支。利益補償機制就是為了減少或化解利益分配不公帶來的利益分化和博弈矛盾，是區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中由利益獲益主體彌補利益受損者損失的一種制度安排。利益補償機制作為區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中利益協(xié)調的核心和關鍵環(huán)節(jié)，可以平衡區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中各個城市間的收支差額，對合作治理中的利益受損主體給予合理利益補償，以確保區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的順利開展。因而，建立健全利益補償機制是當前區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的關鍵環(huán)節(jié)和重要任務。

一、區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中府際利益補償機制構建原則

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理非常重要的一個環(huán)節(jié)就是利益補償，在建立完善的利益補償機制前需要確定建構的基本原則，這樣才能使利益補償機制不會發(fā)生偏離。具體而言，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中，各個政府間的利益補償需要遵循公平平等、直接與間接和層次性補償三個方面的原則。

第一，公平平等原則。公平是各個主體合作的有效前提，如果在合作的過程中缺少公平平等的指導性原則，會讓各個主體間產生不信任感，進而影響彼此間的合作關系。所以，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理府際合作的過程中，公平平等是首要和核心原則。在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的過程中，因為管轄范圍以及環(huán)境污染的擴散性等因素，會造成各個政府在環(huán)境治理過程中所要支出的成本和獲益產生不平等，因此需要對這種不平等進行有效的利益平衡，否則會導致利益受損方的不平衡感和被剝奪感。通過這種在公平平等原則指導下的利益平衡和補償，可以減少相互間的利益沖突和矛盾，進而使得區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理保持一個高效合作的狀態(tài)。在構建區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理府際補償機制的過程中，公平平等原則主要體現(xiàn)在縱向和橫向的補償。在縱向補償中，要基于治理收益和治理能力兩個維度進行考慮，對于那些治理收益較多的政府縱向轉移支付減少，而對治理能力較強的主體則根據(jù)其支付成本增進縱向轉移支付，從總體上做到治理成本與收益的平衡。在橫向補償中，主要是區(qū)域內部的一種利益補償，也就是指那些在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中受益較大的政府向利益受損主體的一種內部補償，具體方式是通過內部的區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理基金的方式進行平衡和補償。總之，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中將公平平等原則置于首位，可以有效平衡區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理利益差異，減少利益沖突，保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的有效推進。[1]

第二，直接與間接相結合。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中所要支付的成本是多種形式的，比如資金、技術、人才和政策等，因此建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的利益補償機制需要遵循直接與間接相結合的原則，更加彈性的對各個主體進行有效的利益補償。直接補償是指在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中對利益受損方進行直接的轉移支付，通過這種直接的方式可以較快的彌補受損方所支付的治理成本，也最為容易被各個主體所接受，但是對于需要轉移支出方則會受到個體支付能力和補償金額的限制和約束。間接補償則是在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中通過技術援助、人才支持和政策扶持等方式對利益受損方進行補償，這種方式具有較大的彈性和較強的靈活性，可以有效的超越個體支付差異，并且可以有效增強各個主體間的交流和合作，進而實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作共贏的治理目標。構建區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的利益補償機制需要重視將直接補償和間接補償相結合，要注意發(fā)揮兩種補償方式各自的優(yōu)勢，更好的實現(xiàn)對利益受損方的利益補償，減少利益沖突，促進有效合作共治。[2]區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中直接與間接相結合的原則是一種側重于實施層面的原則，也是利益補償?shù)靡哉嬲涞氐幕驹瓌t之一。

第三，層次性補償原則。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中各個政府的情況不一，管轄范圍有大有小，治理責任具有空間不平衡性，因此在構建區(qū)域生態(tài)環(huán)境補償機制時必須要考慮到各個主體的具體情況，不能采用一刀切的方式進行利益補償，需要建立切合實際的層次性補償方式以更好地彌補相互間的利益差異。具體而言，主要是構建從中央到地方的三個層次補償方案。在中央層面，要著重從宏觀層面的補償，通過中央的直接轉移支付來不斷增強區(qū)域的整體資源配置能力，特別是對在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中利益受損的主體進行直接補償，并且還要從宏觀的層面出臺相應的政策進行有效支持。在區(qū)域層面，要充分發(fā)揮生態(tài)治理聯(lián)盟的作用，通過區(qū)域生態(tài)治理基金對利益受損方進行有效補償，這種補償具有直觀性，能夠較好地實現(xiàn)利益補償目的，并且也是執(zhí)行最為簡單和有效的補償方式。在治理個體層面，主要是通過各個主體間的利益補償來彌補相互間的成本差異，但是這種執(zhí)行方式較難落實，需要靠強有力的外部監(jiān)督來更好地執(zhí)行，因為缺少監(jiān)督各個主體會基于自利性而不執(zhí)行，最終淪為一紙空談?？偠灾趨^(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中堅持層次性原則，目標是形成縱橫交錯的網絡化補償體系，能夠全方位平衡相互間的利益差異。

二、區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理府際利益補償機制構建內容

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理府際利益補償機制是對治理過程中成本與收益的再平衡，強調利益分配的公平與合理性，減少因為利益不均而導致的機會主義與保護主義的傾向，進而促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境的高效合作與有效治理。

第一，區(qū)域內部府際間橫向利益補償。區(qū)域內部府際間橫向利益補償是個體為了維護區(qū)域整體生態(tài)利益的最大化而造成自身利益受損時，區(qū)域其他主體應對其進行有效的利益補償，特別是那些自身收益小而支出成本大的個體，比如河流下游的城市在治理污染時需要支出較大成本，而自身收益卻有限，而河流上游城市是制造污染的主體但卻承擔了較少治理成本，這時就需要上游城市對下游城市進行利益補償。區(qū)域內部府際間的橫向利益補償方式比較豐富，常用的方式主要包括直接的財政轉移支付、先進的技術援助、有效的資源共享和特別的政策優(yōu)惠等。區(qū)域內部府際間的橫向利益補償?shù)闹饕康氖菍崿F(xiàn)合作收益的合理分配，以更好地促進下一步合作的深入推進，進而形成高效化、合理化、制度化的合作機制。在區(qū)域府際間橫向利益補償過程中，最為重要的環(huán)節(jié)是設計合理的成本分攤和收益分配機制，以確保彼此間利益的順利轉移和分配。[3]

然而，我國現(xiàn)階段的區(qū)域內部府際間橫向利益補償機制仍不健全，存在諸多亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下四個方面：首先，缺乏有效的產業(yè)淘汰和補償制度。生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)密切相關，特別是在生態(tài)環(huán)境治理需要淘汰落后產能時往往會成為府際沖突的導火索，因此需要建立區(qū)域內部的產業(yè)淘汰補償制度，使區(qū)域內部產業(yè)調整能夠有制度保障，這樣能夠更加有效地將產業(yè)調整為符合區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的整體要求，減少因為利益損失而造成的政策失效。其次，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理府際補償標準難以量化。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理橫向府際利益補償要確定補償?shù)木唧w標準和數(shù)額，但是有時成本支出和環(huán)境收益難以進行有效的量化，因此要在現(xiàn)實實踐過程中不斷加強技術攻關，通過有效的數(shù)據(jù)模型來更好地確定相互間的成本和收益，進而更加清晰地確定相互間的利益補償數(shù)值。再次，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理橫向利益補償缺少強有力的監(jiān)督。任何沒有監(jiān)督的執(zhí)行最終都會淪為一紙空談。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理府際間橫向利益補償沒有落地大部分原因是因為缺少有效的監(jiān)督和懲戒，所以，必須建立有效的監(jiān)督和懲戒機制，以更好地確保利益受損方的利益補償能夠執(zhí)行。最后，關于利益補償?shù)南嚓P程序設計不完善。程序不完善容易導致機會主義傾向的發(fā)生，進而出現(xiàn)補償投機行為。因此，需要加強關于利益補償具體程序的設計。綜上所述，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理府際橫向利益補償需要建立科學合理的補償機制，才能有效確保橫向利益補償?shù)墓椒峙浜陀行?zhí)行。

第二，中央政府的縱向利益補償。中央政府在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中起著宏觀調控和監(jiān)督檢查的重要作用，是利益補償和平衡的重要環(huán)節(jié)，因此要特別重視中央政府的縱向利益補償。具體而言，中央政府的縱向利益補償主要有一般性轉移支付和專項轉移支付兩種方式，兩種方式在補償彈性、補償范圍和補償程序上有一定的區(qū)別，當前中央已經初步健全了兩種補償方式。[4]一般性轉移支付相較于專項轉移支付在補償范圍方面沒有限制，可以用于多種形式的補償，也是各個地方最為容易接受的補償方式。專項轉移支付則規(guī)定了具體的使用范圍和方式，按照特定的專項由中央政府向地方政府支付的資金。當前，中央政府的縱向利益補償雖然初步建立，但是轉移支付制度仍存在一定的問題，比如轉移支付結構不夠合理、轉移程序比較繁雜以及轉移支付種類較多等問題，使得區(qū)域內部各個政府間為了爭取轉移支付產生一些博弈無序現(xiàn)象。所以，加快完善中央政府的縱向利益補償機制，健全轉移支付制度，消解各個主體間的利益矛盾和沖突成為當前區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的迫切任務。[5]

完善中央政府的轉移支付要從以下幾點著力：首先，優(yōu)化轉移支付結構。中央政府的轉移支付要逐步形成以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔的支付結構，這樣更加能夠激發(fā)各個主體的治理積極性，擴展其自主性。在計算轉移支付數(shù)額時要借助科學的技術方法，特別是因素法，來更好地體現(xiàn)轉移支付的動態(tài)性、合理性與全面性，做到因事支付、錢隨事付，這樣才能提升中央政府轉移支付的合理性、目的性和有效性。其次，要進一步改善轉移支付的分配方式。要建立根據(jù)治理支出和治理實效來進行轉移支付的分配方式，同時也要注意各個主體自身的收入能力和支出份額，通過多因素的測算模式來推進分配方式更加科學。再次，在專項轉移支付中設立突發(fā)生態(tài)事件支付資金，主要用于區(qū)域突發(fā)性的生態(tài)事件治理。同時，要不斷提升中央政府轉移支付的法制化程度，通過法律的形式不斷明晰中央和地方政府的事權，防范因事權不清而造成的轉移支付扯皮問題的發(fā)生。當然，在推進轉移支付法制化的過程中必須堅持公平和效率的基本原則，通過轉移支付確保利益受損方的治理成本得到彌補和保障，最終確保轉移支付能夠促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理效率提升的目標。

第三，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)盟的利益補償。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的利益補償除包含橫向利益補償和縱向利益補償兩種途徑之外，通過區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)盟中的合作治理基金也可作為對利益受損城市實施利益補償，縮小區(qū)域治理差距的重要方式。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理合作治理基金可用于區(qū)域合作的生態(tài)公共產品投入和利益補償，基金來源按區(qū)域內各個城市污染物綜合排放的比例籌集。設立區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理合作專項基金，可縮小合作伙伴之間環(huán)境治理差距，強化合作根基、層次與力度，有利于區(qū)域內各個城市生態(tài)治理的協(xié)調發(fā)展。[6]運用區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理基金進行利益補償要注意以下幾個方面：首先，應對利益補償?shù)木唧w實施進行詳細規(guī)定，其中包括補償原因、補償標準、補償方式、補償程序等內容。同時還應該逐步完善利益補償?shù)拇枭虣C制，以更好地解決利益補償糾紛，促使利益補償?shù)挠行颉⒏咝нM行；其次，利益補償規(guī)章制度對區(qū)域內各個城市必須具有法制約束力。為了防止區(qū)域府際利益補償中的機會主義行為，保證利益補償機制的正常實施，必須建立嚴格的行為約束機制，具體內容包括利益補償應遵守的規(guī)章制度、違反規(guī)定應承擔的責任、對受損方應提供的利益補償、對利益補償中違反規(guī)章制度的懲處措施等，并且這些具體內容要上升到法律層面，以法律的強制力來保障利益補償?shù)捻樌麑嵤?；再次，利益補償相關的規(guī)章制度必須要得到嚴格落實，只有具備執(zhí)行力，才能從行為上真正保證利益補償機制的順利實施，如果執(zhí)行力軟弱，就會造成機會主義盛行，不利于利益補償?shù)捻樌七M，進而影響區(qū)域整體的生態(tài)環(huán)境合作治理的進程。