推進數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)實困境及完善路徑

嚴(yán) 旭

（中共婁底市委黨校、市行政學(xué)院、市社會主義學(xué)院，湖南 婁底 417000）

眾所周知，我們正處于一個由人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興強大技術(shù)推動的數(shù)字化和大規(guī)?；ヂ?lián)的新時代。這場革命的一個關(guān)鍵要素是向數(shù)字化制造的轉(zhuǎn)變。在公共管理領(lǐng)域，以云計算、大數(shù)據(jù)技術(shù)促進政務(wù)信息融合共享，數(shù)字政府應(yīng)運而生。

一、數(shù)字政府的內(nèi)涵

從國家治理現(xiàn)代化角度出發(fā)，把數(shù)字政府作為信息技術(shù)迅速發(fā)展、廣泛普及的政府的最新形態(tài)，學(xué)界做了大量研究，如王孟嘉認為數(shù)字政府是以新一代信息通信技術(shù)為基礎(chǔ)，通過關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)實，激活多元主體參與公共治理活力，全方位地變革政府施政理念、方式、手段、工具以及模式，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的一種新型政府形態(tài)。[1]吳慧嫻等從我國國情下的數(shù)字政府的四個轉(zhuǎn)型時期解讀數(shù)字政府，認為數(shù)字政府是借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)實現(xiàn)政府決策、政務(wù)管理、公共服務(wù)提供等多領(lǐng)域的數(shù)字化，實現(xiàn)政府行政改革創(chuàng)新，繼而打造公開透明、民主開放的政府形象的一種政府形態(tài)。[2]相比之下，美國學(xué)者莎朗·S·道斯認為數(shù)字政府本質(zhì)上是多學(xué)科的，反映了有關(guān)治理、個人權(quán)利、技術(shù)發(fā)展以及信息收集、使用和傳播等基本問題的融合。這種動態(tài)環(huán)境要求對數(shù)字時代的政府和治理前景有更全面、更靈活的看法。[3]

概而言之，數(shù)字政府指為了改善信息和服務(wù)提供，政府公共部門使用數(shù)字信息和通信技術(shù)，鼓勵公民參與決策，并使政府更加負責(zé)、透明和有效的過程。

二、推進數(shù)字政府建設(shè)的意義

（一）精準(zhǔn)智慧服務(wù)，建設(shè)智能、高效型政府

大數(shù)據(jù)時代為政府擁有龐大的數(shù)據(jù)庫提供可能，各個部門之間能夠在與民生相關(guān)的住房、交通、稅收、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)信息整合，通過分析不同對象的特質(zhì)，從而制定出個性化服務(wù)。政府通過部門網(wǎng)站、微信、微博、抖音等終端，根據(jù)服務(wù)對象申請、發(fā)布的評論、反饋的信息進行關(guān)鍵詞智能關(guān)聯(lián)，從而推出個性化服務(wù)方案。此外，數(shù)字政府不僅是技術(shù)上的創(chuàng)新，更是政務(wù)治理模式的創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算技術(shù)發(fā)展為官僚科層制轉(zhuǎn)向扁平化結(jié)構(gòu)提供機遇。大數(shù)據(jù)在未來智慧城市治理中，可以更好提升政務(wù)部門工作效率，保證精準(zhǔn)服務(wù)的高效性。

（二）數(shù)字開放，建設(shè)創(chuàng)新型政府

開放政府已經(jīng)從少數(shù)發(fā)達國家的一個小眾話題上升到世界各國政府的共識政策議程。政府在線發(fā)布結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)集被視為在推動國家透明度和問責(zé)制、支持新形式的公民參與和行動以及刺激經(jīng)濟增長和發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。“開放政府”的敘述通常被理解為對長期存在的政府保密文化的反應(yīng)，以及對公民參與政策制定范圍有限的反應(yīng)。后一種立場的出現(xiàn)，部分是為了應(yīng)對政府實踐與公民民主權(quán)利的新的或不斷發(fā)展的表述之間的差距?！罢枪步M織，除了國家安全和軍事機密等涉密失物信息外，別無隱私可言，一切運作都應(yīng)處于群眾監(jiān)督之下”。[4]一方面，憲法賦予公民的知情權(quán)對數(shù)據(jù)開放提出了內(nèi)在要求，另一方面，數(shù)據(jù)開放也促使監(jiān)管方式實現(xiàn)了創(chuàng)新，實現(xiàn)數(shù)據(jù)公開的制衡作用。開放政府、開放獲取、開放創(chuàng)新使得“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”成為一種新常態(tài)，既鼓勵了社會創(chuàng)新，又節(jié)省了政府治理成本，推動創(chuàng)新走向民主化。

（三）監(jiān)控權(quán)力，建設(shè)信任型政府

在數(shù)字政府提出以前，公民對地方政府的信任和信心受到侵蝕，這背后有很多原因，如經(jīng)濟腐敗丑聞、經(jīng)濟社會治理表現(xiàn)不佳、社會福利保障落實不到位、公民對政府績效的看法、社會和文化環(huán)境中發(fā)生的變化等。只有公平可靠的公共服務(wù)可以成為提高公眾信任度和為營商創(chuàng)造良好環(huán)境的催化劑。在新時代，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，使得政府人為捏造數(shù)據(jù)幾率大大降低，公民可以根據(jù)政府公開的投入、產(chǎn)出、金額數(shù)據(jù)與現(xiàn)實情況進行客觀比對，從而分析出政府公共服務(wù)的真假。在數(shù)據(jù)監(jiān)督中，個人主觀色彩大幅降低，“鐵面無私”的大數(shù)據(jù)實現(xiàn)了高效監(jiān)控政務(wù)腐敗。因此，通過公民與政府的有機互動，可以提高公民對政府的信心和信任。

（四）管控未知風(fēng)險，建設(shè)前瞻型政府

現(xiàn)代社會，風(fēng)險因素?zé)o處不在，數(shù)字政府建設(shè)能夠通過大數(shù)據(jù)分析提高政府對未來的研判能力和對危機的預(yù)警能力。首先，大數(shù)據(jù)將危機信息根據(jù)特定應(yīng)急事件所處的發(fā)展階段進行區(qū)分管理，使過去信息采集由消極收集向積極采集轉(zhuǎn)變。其次，通過建立專門的危機管理領(lǐng)導(dǎo)班子，明確政府部門中信息機構(gòu)的職責(zé)，加強信息工作的深度，通過與具有專業(yè)信息加工技術(shù)和分析能力的高水平專家協(xié)商研判，形成一整套科學(xué)、高效、準(zhǔn)確和及時的風(fēng)險應(yīng)對管理體制。最后，由于風(fēng)險信息數(shù)據(jù)量巨大，基于紙質(zhì)媒介的傳統(tǒng)公文流轉(zhuǎn)方式已經(jīng)不能符合現(xiàn)代風(fēng)險治理的需要。政府大數(shù)據(jù)技術(shù)和政府管理有機整合，將海量的瑣碎時間進行串聯(lián)，分析其中的必然關(guān)聯(lián)，就能對未知的風(fēng)險進行前瞻性管理，繼而從源頭處防范風(fēng)險，化解危機，產(chǎn)生巨大的風(fēng)險管控效益。

三、推進數(shù)字政府建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

（一）政務(wù)數(shù)字化思維有待提升

政務(wù)數(shù)字化思維是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”精神、價值來指導(dǎo)和處理政務(wù)管理工作的新思維方式。數(shù)字政府標(biāo)志著政府公務(wù)人員應(yīng)該有更為精準(zhǔn)、嚴(yán)密的推理邏輯和尊重客觀事實的思維。2017 年中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記指出，“善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運用數(shù)據(jù)，是領(lǐng)導(dǎo)干部做好工作的基本功”。[5]各級領(lǐng)導(dǎo)干部只有做到“心中有數(shù)”才能在處理各項工作中游刃有余。由于歷史文化傳統(tǒng)、公務(wù)員素養(yǎng)和行為習(xí)慣制約，部分公務(wù)人員仍然缺乏數(shù)據(jù)采集意識，導(dǎo)致海量政務(wù)信息碎片化、無序化。政府公務(wù)人員如何養(yǎng)成良好的數(shù)據(jù)信息采集意識、海量數(shù)據(jù)分析和建模意識，使政府公共服務(wù)變得更加智能化和理性化，是新時代條件下我國政府面臨的一大挑戰(zhàn)。

（二）政務(wù)數(shù)據(jù)開放與共享不能滿足公眾需求導(dǎo)向

政府在住房、醫(yī)療、教育、交通等領(lǐng)域開放數(shù)據(jù)，不僅為民眾、企業(yè)和社群提供更精準(zhǔn)的服務(wù)，也使政府治理多元化。開放數(shù)據(jù)置于十字路口，由于政府可以決定哪些數(shù)據(jù)能開放，哪些數(shù)據(jù)不能開放，這讓數(shù)據(jù)開放留有一定灰色地帶，成為某些官員專利。政府公共財政預(yù)算、財政收支乃至于官員收入是否可查也在開放數(shù)據(jù)討論之內(nèi)。政府作為服務(wù)提供者，政府領(lǐng)域開放數(shù)據(jù)又具有一定脆弱性。某種程度上說，開放數(shù)據(jù)的未來將由提供政府、公民和私營部門數(shù)據(jù)用戶之間存在的多方位互動關(guān)系決定。總之，開放數(shù)據(jù)不能只是簡單地“開放”，應(yīng)以公眾多元化需求為導(dǎo)向，按需分類、按類開放按需歸檔，讓政府?dāng)?shù)據(jù)始終在“陽光下跑路”。

（三）數(shù)字政府發(fā)展模式的創(chuàng)新性不足

受我國政治體制、文化傳統(tǒng)以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平影響，當(dāng)前我國數(shù)字政府發(fā)展模式還存在創(chuàng)新性不足。政府政策創(chuàng)新一般有自上而下和自下而上兩種模式。一般自上而下的政策創(chuàng)新居多，因為中央政府居于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，在政策的推廣上具有無可比擬的權(quán)威性。而自下而上的政策創(chuàng)新體制還不夠健全，創(chuàng)新成果的實效性還有待檢驗和權(quán)威承認。因此，地方政府在發(fā)展模式的創(chuàng)新上有所欠缺。當(dāng)前，數(shù)字政府在公共服務(wù)領(lǐng)域還存在以下需要“創(chuàng)新”的方面，即服務(wù)交付、政策透明、過程參與、結(jié)果預(yù)期、個性化、共同創(chuàng)造、情境感知和情境智能。與“標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定不同，數(shù)字公共服務(wù)提供的創(chuàng)新是開放式的，新的形式可能會隨著新的政策需求和技術(shù)進步不斷出現(xiàn)，并且是非線性的。因此，地方政府能否探索出“小應(yīng)用撬動大治理”的新道路、新模式還有很長的一段路要走。

（四）政務(wù)數(shù)據(jù)安全保護和用戶隱私亟待加強

當(dāng)前，全球大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，深度數(shù)據(jù)挖掘等數(shù)據(jù)存儲、計算和分析新技術(shù)迅速涌現(xiàn)和發(fā)展。大數(shù)據(jù)逐漸成為國家戰(zhàn)略性基礎(chǔ)資源和生產(chǎn)基石。然而，越來越多的大數(shù)據(jù)安全問題暴露出來。盡管各級政府已采取行動解決已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的數(shù)據(jù)安全治理問題，但大數(shù)據(jù)安全威脅普遍存在于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，如數(shù)據(jù)生成、采集、處理、共享等。原因有多方面，從外部攻擊到內(nèi)部泄密，從技術(shù)漏洞到管理漏洞，從新技術(shù)到新模式帶來的新風(fēng)險，以及傳統(tǒng)安全問題的反復(fù)發(fā)生。當(dāng)前我國數(shù)據(jù)安全風(fēng)險隱患主要來自以下方面：一是政府內(nèi)部，部分政府人員濫用權(quán)力，造成“數(shù)字利維坦”現(xiàn)象；二是大型網(wǎng)絡(luò)企業(yè)，同樣可以利用信息牟利；三是社會個人或黑客組織利用勒索軟件和其他惡意代碼針對電信、金融、電力、交通、能源等關(guān)鍵政務(wù)信息系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施開展精確網(wǎng)絡(luò)攻擊，一旦造成嚴(yán)重破壞，就會造成巨大的經(jīng)濟損失，給網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和公共安全帶來極大危害。如何防范和化解大數(shù)據(jù)安全風(fēng)險已成為新時代亟待解決的重大課題。

四、推進數(shù)字政府建設(shè)的路徑

（一）以數(shù)字思維為指導(dǎo)積極推動數(shù)字政府革命

推動國家治理現(xiàn)代化偉大進程，不能用保守陳舊落后的思維治理大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)。應(yīng)樹立前瞻性發(fā)展思維，防患于數(shù)據(jù)安全風(fēng)險因素，及時采集信息，處理好社會矛盾。樹立動態(tài)全局思維，提高對整體網(wǎng)絡(luò)動態(tài)發(fā)展秩序的把控能力，深刻認識網(wǎng)絡(luò)治理的動態(tài)性，以戰(zhàn)略管理增進治理效益。樹立多元開放思維，打破單一控制習(xí)慣，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社區(qū)主體多元化環(huán)境，積極構(gòu)建風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)共同體。樹立分類細化的思維，順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社區(qū)多維特性，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)問題所屬階段、性質(zhì)，制定出立體化差異化的治理之策，切實提高政府精細化專業(yè)化的治理能力。

（二）深化以人民為中心的政務(wù)數(shù)據(jù)開放與共享

以人民為中心是數(shù)字政府治理的重要原則。第一，開放的政府?dāng)?shù)據(jù)可以通過提供公平的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)獲取公民信任。數(shù)據(jù)開放性服務(wù)能夠給予公民在住房、交通、稅收、醫(yī)療、教育等民生保障方面以向?qū)?，使公民通過大數(shù)據(jù)平臺的全面分析和深度挖掘獲取最優(yōu)選擇。同時，政務(wù)數(shù)據(jù)還必須保護公民個人隱私。第二，破解政務(wù)大數(shù)據(jù)共享難題，要擯棄政務(wù)數(shù)據(jù)“部門私有”的陳舊觀念，樹立“數(shù)據(jù)公有”的全新理念。政府需要在一體整合的大數(shù)據(jù)交換共享平臺，規(guī)范政務(wù)數(shù)據(jù)共享，對數(shù)據(jù)共享的類型、方式、內(nèi)容、對象、條件等進行規(guī)范。第三，建立政務(wù)數(shù)據(jù)共享問責(zé)機制，督促政務(wù)大數(shù)據(jù)落實落細。形成強有力的倒逼機制，解決政府部門“不愿共享”的阻礙。

（三）以地方實踐促創(chuàng)新助推數(shù)字政府建設(shè)

數(shù)字政府在公共服務(wù)領(lǐng)域可以從以下方面進行創(chuàng)新，即：服務(wù)交付、政策透明、過程參與、結(jié)果預(yù)期、個性化、共同創(chuàng)造、情境感知和情境智能。提供優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)方面，政府應(yīng)持續(xù)構(gòu)建云頂層綜合體系，以云計算、大數(shù)據(jù)技術(shù)促進政務(wù)信息融合共享，在地方民生事項辦理、優(yōu)化營商環(huán)境、提升政府行政效率、個性化服務(wù)等方面提供數(shù)字引擎，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級。扶貧監(jiān)察方面，應(yīng)從頂層設(shè)計出發(fā)，建立扶貧大數(shù)據(jù)監(jiān)察系統(tǒng)。通過匯聚扶貧領(lǐng)域核心數(shù)據(jù)，從復(fù)雜多樣的海量數(shù)據(jù)中快速獲取價值信息，實現(xiàn)扶貧決策精準(zhǔn)化、扶貧監(jiān)管科學(xué)化，保障后脫貧攻堅時代鄉(xiāng)村振興偉大實踐。智慧社區(qū)方面，地方政府可以提托數(shù)字化技術(shù)、平臺結(jié)合地方文化傳統(tǒng)，設(shè)計制定具有歷史文化底蘊的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)架構(gòu)，運用集成化和系統(tǒng)化思維打造現(xiàn)代治理信息化平臺，為政府的各項行政決策和公共服務(wù)提供強大有效的數(shù)據(jù)決策支持，實現(xiàn)工作效能和特色情景式服務(wù)的雙提升，通過打造數(shù)字政府激發(fā)未來城市活力。

（四）通過法律與技術(shù)手段強化數(shù)據(jù)安全和隱私

數(shù)字政府現(xiàn)代化治理不僅需要高度的數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)共享，還應(yīng)把數(shù)據(jù)安全和隱私維護作為關(guān)鍵一招。因此，要通過法律與技術(shù)手段強化數(shù)據(jù)安全和隱私。加強數(shù)據(jù)安全與隱私保護的平臺動態(tài)性創(chuàng)新建設(shè)，通過數(shù)字訪問識別、數(shù)字訪問限制、數(shù)據(jù)追蹤等技術(shù)，以保障數(shù)據(jù)安全與隱私保護。加強數(shù)據(jù)安全與隱私保護的法治保障，堅持貫徹落實《中華人民共和國國家安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》等相關(guān)法律法規(guī)，明確公民網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)隱私權(quán)利邊界，通過各級監(jiān)察委員會充當(dāng)數(shù)據(jù)安全領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，依法依規(guī)對各級政府?dāng)?shù)據(jù)開放和共享全過程進行全天候監(jiān)管，堅決同數(shù)據(jù)利維坦等違法犯罪行為做持久斗爭。以辯證思維看待政府?dāng)?shù)據(jù)安全，堅持創(chuàng)新發(fā)展與數(shù)據(jù)安全雙向原則，在提供網(wǎng)絡(luò)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)保護個人隱私的同時，也要注重經(jīng)濟社會和學(xué)術(shù)、民生保障領(lǐng)域數(shù)據(jù)流通的流通性和變通性，以保證企業(yè)創(chuàng)新促進經(jīng)濟發(fā)展、科研機構(gòu)利用關(guān)鍵數(shù)據(jù)進行學(xué)術(shù)研究，促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。