城市社區(qū)治理中協(xié)商民主機(jī)制創(chuàng)新的路徑分析

孟慶蓮

（中共長(zhǎng)沙市委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

一、協(xié)商民主在城市社區(qū)治理中的特征分析

我國(guó)基層協(xié)商民主是以增進(jìn)公共利益為特定目標(biāo)的理性對(duì)話，一般需要制度化、程序化的機(jī)制保障充分對(duì)話溝通和協(xié)商，實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)變和理性認(rèn)識(shí)的形成。黨的十八大以來(lái)，社區(qū)治理視域下協(xié)商民主在理論和制度層面不斷創(chuàng)新完善，基層協(xié)商民主實(shí)踐不斷創(chuàng)新發(fā)展，協(xié)商民主在城市社區(qū)治理中具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

（一）基層黨建引領(lǐng)基層社區(qū)協(xié)商民主治理

社區(qū)協(xié)商民主是中國(guó)政治制度的重要組成部分，社區(qū)協(xié)商民主的發(fā)展，需要基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，基層黨組織是協(xié)商的主導(dǎo)者、組織者和引導(dǎo)者。[1]在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)商民主才能更容易在社會(huì)中加以推廣和創(chuàng)新，才能在基層中實(shí)現(xiàn)政府與民眾間的協(xié)商，才能保障協(xié)商民主正確的政治方向。中國(guó)共產(chǎn)黨非常重視基層黨組織建設(shè)，這為基層協(xié)商民主提供了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心，基層協(xié)商民主通過(guò)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)多方治理主體，保障基層社區(qū)治理的向心力和聚合力，保障協(xié)商民主的有效性和正確性。因此，很多地方在基層協(xié)商民主機(jī)制的創(chuàng)新和構(gòu)建中都充分運(yùn)用和激發(fā)了基層黨組織引領(lǐng)作用，將多方治理主體吸引到協(xié)商治理平臺(tái)上，當(dāng)協(xié)商民主機(jī)制創(chuàng)新過(guò)程中出現(xiàn)瓶頸和困難時(shí)，也是在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行協(xié)調(diào)和破解。因此，基層社區(qū)協(xié)商民主必須在基層黨建的引領(lǐng)下，基層社區(qū)協(xié)商民主機(jī)制順利運(yùn)行也需要基層黨組織中蘊(yùn)含的資源與智慧。

（二）多元主體有序參與是社區(qū)協(xié)商民主治理的前提和基礎(chǔ)

社區(qū)協(xié)商民主以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，需要黨委、政府、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、自治組織與公民等多元主體共同參與，這種參與是組織有序的，需要遵守相應(yīng)原則、規(guī)則和程序，保障社區(qū)協(xié)商民主各參與主體享有相應(yīng)權(quán)益并履行相應(yīng)責(zé)任。通過(guò)遵守“平等協(xié)商、合作治理”原則，營(yíng)造參與方式自由、參與過(guò)程公平、參與秩序穩(wěn)定以及輿論態(tài)度積極的社區(qū)協(xié)商氛圍，在各主體間充分交流、協(xié)調(diào)和合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有序參與，在有序參與中發(fā)揮資源的互補(bǔ)性，構(gòu)建基層黨組織、政府、基層自治組織、居民等多元主體扁平式的協(xié)商治理主體結(jié)構(gòu)。要實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)協(xié)商民主有序參與，必須充分發(fā)揚(yáng)和體現(xiàn)民主，充分調(diào)動(dòng)多元主體的積極性，特別是廣大社區(qū)群眾和社會(huì)力量的積極性和主動(dòng)性，這是保障社區(qū)協(xié)商民主順利實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。

（三）自治性協(xié)商治理形式和共治性協(xié)商治理形式并存

社區(qū)協(xié)商民主具有自治性和共治性并存的特點(diǎn)。在社區(qū)中，協(xié)商民主治理面對(duì)的不僅是社區(qū)內(nèi)群眾自治性的公共事務(wù)和公益事業(yè)，需要運(yùn)用社區(qū)自治性的協(xié)商治理形式，不斷完善社區(qū)自治組織的協(xié)商治理能力；還涉及基層政府與社區(qū)群眾自治組織共治性的公共事務(wù)和公益事業(yè)，需要運(yùn)用共治性的協(xié)商治理形式，不斷完善基層政府與社區(qū)自治組織間協(xié)作互動(dòng)的協(xié)商治理能力。[2]33因此，在社區(qū)協(xié)商民主中基層政府是重要的協(xié)商主體，通過(guò)基層社區(qū)協(xié)商不僅可以強(qiáng)化社區(qū)自治主體間的交流并提高協(xié)商治理能力，還為基層政府提供了一個(gè)交流渠道和平臺(tái)，從而加快政府治理和基層民眾自治之間協(xié)商對(duì)接，保證政府這一治理主導(dǎo)者和社會(huì)公眾之間實(shí)現(xiàn)多渠道且更為直接地交流，促進(jìn)完善政府與其他多元治理主體間民主協(xié)商制度的構(gòu)建。

（四）多元機(jī)制構(gòu)建是基層協(xié)商民主實(shí)施的保障

社區(qū)協(xié)商民主機(jī)制，指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)內(nèi)的多元行為主體為了更好地解決人民群眾的實(shí)際困難和問(wèn)題、追求公共利益最大化和善治的目標(biāo)，按照多元協(xié)商民主行為主體間的互動(dòng)對(duì)話交流、討論辯護(hù)形成協(xié)商共識(shí)的一種律動(dòng)作用聯(lián)系，以促使協(xié)商民主行為主體按所協(xié)定協(xié)商治理運(yùn)行軌道行為并形成持續(xù)穩(wěn)定秩序，所做出的制度化安排。[2]45因此，協(xié)商民主機(jī)制要在社區(qū)建設(shè)中落地生根，機(jī)制的構(gòu)建不是單一方面的，而是涵蓋了一種多元利益主體、協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系的規(guī)則和制度的運(yùn)行方式，包括平臺(tái)機(jī)制、協(xié)同機(jī)制、規(guī)則運(yùn)作機(jī)制、信息溝通機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督保障機(jī)制等。

二、社區(qū)治理中協(xié)商民主機(jī)制創(chuàng)新的困境分析

2017 年6 月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》提出，要“推動(dòng)形成既有民主又有集中、既尊重多數(shù)人意愿又保護(hù)少數(shù)人合法權(quán)益的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機(jī)制”。黨的十九大報(bào)告指出，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”。在中央政策的指引下，各地開(kāi)展社區(qū)協(xié)商民主機(jī)制實(shí)踐創(chuàng)新，有效的協(xié)調(diào)各個(gè)利益群體之間的利益分歧，從而達(dá)到解決社區(qū)矛盾、提升基層組織決策質(zhì)量的作用。雖然目前許多基層社區(qū)已經(jīng)引入了協(xié)商民主形式，但在實(shí)際的運(yùn)用當(dāng)中還有很多困境需要分析和破解。

（一）協(xié)商民主主體結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步完善

當(dāng)前社區(qū)協(xié)商民主主體結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)，各協(xié)商主體責(zé)權(quán)不清晰，整合能力不足，導(dǎo)致社區(qū)協(xié)商民主直接影響了協(xié)商民主功能的發(fā)揮。一是協(xié)商主體產(chǎn)生方式不夠科學(xué)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，社區(qū)治理最終需要內(nèi)源動(dòng)力的推進(jìn)，因此，參與主體的產(chǎn)生方式非常重要，直接關(guān)系著參與主體的代表性、合理性和合法性。但是當(dāng)前社區(qū)協(xié)商治理面臨的一大困境是治理主體參與協(xié)商的意識(shí)和能力不足，社區(qū)治理需要黨委、政府、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、自治組織與公民等，需要多元治理主體有序參與，這也是基層社區(qū)治理的本質(zhì)特征和基本要求。但很多社區(qū)協(xié)商議事中普通居民群眾的參與能力和意識(shí)不足，導(dǎo)致協(xié)商民主結(jié)果很難推進(jìn)和實(shí)施。二是協(xié)商主體職責(zé)不清晰。當(dāng)前社區(qū)自治組織理應(yīng)發(fā)揮其自治功能，但是在實(shí)際的基層治理中，社區(qū)往往承擔(dān)了過(guò)多街道派發(fā)的行政事務(wù)，導(dǎo)致行政事務(wù)的錯(cuò)位和自治職能的缺位。三是各主體間協(xié)同合力不足。由于各協(xié)商主體間職責(zé)界限不清晰，出現(xiàn)了相互推諉，缺乏合作協(xié)商共治的信任基礎(chǔ)，各主體間協(xié)同乏力的問(wèn)題。

（二）協(xié)商民主平臺(tái)機(jī)制需進(jìn)一步健全

多樣化協(xié)商民主平臺(tái)建設(shè)是有效開(kāi)展協(xié)商民主的支撐和依托。當(dāng)前很多社區(qū)協(xié)商平臺(tái)機(jī)制建設(shè)不能滿足基層協(xié)商民主的需求，協(xié)商平臺(tái)機(jī)制建設(shè)相對(duì)滯后。一是協(xié)商平臺(tái)相對(duì)單一，有的平臺(tái)建設(shè)流于形式，沒(méi)有真正激活和利用起來(lái)，很多社區(qū)公共事務(wù)并沒(méi)有通過(guò)協(xié)商平臺(tái)加以公布和解決，協(xié)商平臺(tái)建設(shè)不足直接導(dǎo)致社區(qū)協(xié)商民主開(kāi)展困難。二是信息溝通不順暢,社區(qū)協(xié)商時(shí)信息傳遞、溝通及反饋缺乏有效性，有的事關(guān)社區(qū)公共事務(wù)的信息公布不充分不及時(shí)，有的雖然定時(shí)發(fā)布，但是缺乏動(dòng)態(tài)的追蹤和反饋，在開(kāi)展協(xié)商時(shí)由于各方掌握的信息量差別，導(dǎo)致各主體掌握信息不對(duì)稱，很難達(dá)成一致協(xié)議。三是現(xiàn)代信息技術(shù)手段利用不充分，沒(méi)有充分利用和挖掘網(wǎng)絡(luò)協(xié)商和線上協(xié)商的價(jià)值，缺乏對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的整理和運(yùn)用，線上信息未及時(shí)更新和反饋。

（三）協(xié)商民主運(yùn)作制度和監(jiān)督保障體系需進(jìn)一步優(yōu)化

規(guī)則和程序是有序開(kāi)展協(xié)商民主的前提，完善的規(guī)則是提高協(xié)商民主運(yùn)作質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而監(jiān)督保障體系是協(xié)商結(jié)果得以實(shí)現(xiàn)的保障，但在基層協(xié)商民主運(yùn)作制度和監(jiān)督保障體系方面還存在很多問(wèn)題。一是程序規(guī)則不完善，協(xié)商議事程序不明確，相關(guān)規(guī)則沒(méi)有細(xì)化，有的規(guī)則缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致在具體實(shí)施中沒(méi)有被遵守，在協(xié)商過(guò)程中討論不充分，難以形成理性共識(shí)。二是利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，協(xié)商民主的過(guò)程就是各利益主體拋棄偏見(jiàn)、化解矛盾的過(guò)程。利益表達(dá)與訴求機(jī)制不暢通，相關(guān)利益主體不能充分表達(dá)自身的利益并知曉其他主體的利益訴求，各利益主體的利益訴求就失去了反復(fù)溝通與磋商的前提基礎(chǔ)。三是利益分享與補(bǔ)償機(jī)制不完善，利益分享與補(bǔ)償是利益協(xié)調(diào)機(jī)制的核心，如果弱勢(shì)群體的話語(yǔ)權(quán)相對(duì)處于弱勢(shì)地位，對(duì)受損者的沒(méi)有相關(guān)利益補(bǔ)償，最終協(xié)商很難達(dá)成多方協(xié)議。四是監(jiān)督反饋機(jī)制不系統(tǒng)，每個(gè)人都有追求自身利益最大化的傾向，監(jiān)督反饋可以防止機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生，從而保障協(xié)商結(jié)果的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)，由于對(duì)協(xié)議結(jié)果缺乏動(dòng)態(tài)跟蹤與反饋機(jī)制，協(xié)商成果在推進(jìn)中遇到困難不能及時(shí)反饋和解決，導(dǎo)致協(xié)商結(jié)果很難實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化。

三、城市社區(qū)治理中協(xié)商民主機(jī)制創(chuàng)新路徑分析

社會(huì)利益主體多元化、利益訴求多重化，利益沖突多樣化，給基層治理提出了前所未有的挑戰(zhàn)，同時(shí)也為基層協(xié)商民主創(chuàng)新提供了動(dòng)力和資源，要充分激發(fā)協(xié)商民主在基層社會(huì)治理的作用，構(gòu)建明確的職責(zé)權(quán)限，優(yōu)化基層協(xié)商民主治理多元主體結(jié)構(gòu)，為多元主體提供更多參與基層治理的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，發(fā)揮多元多層協(xié)同推動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化創(chuàng)新推動(dòng)的協(xié)同能力，通過(guò)協(xié)商民主機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的共建、共治和共享。

（一）優(yōu)化基層協(xié)商民主主體結(jié)構(gòu)，健全多元多層協(xié)同推動(dòng)機(jī)制

城市社區(qū)協(xié)商民主需要多元主體的直接參與，社區(qū)協(xié)商民主組織結(jié)構(gòu)是由黨委、政府、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)和居民等互動(dòng)合作組成的，主體結(jié)構(gòu)決定了協(xié)商民主的質(zhì)量。一要擴(kuò)大公眾參與協(xié)商的廣度和深度，構(gòu)建更加科學(xué)的主體產(chǎn)生方式，增強(qiáng)參與者的代表性，將開(kāi)放式自愿報(bào)名、隨機(jī)抽選和主動(dòng)邀約結(jié)合起來(lái)，產(chǎn)生過(guò)程要體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正。二是優(yōu)化協(xié)商主體職責(zé)分工，要構(gòu)建明確的職責(zé)權(quán)限，設(shè)計(jì)既能分工負(fù)責(zé)又能協(xié)調(diào)整合的職責(zé)結(jié)構(gòu)，以制度的形式加以設(shè)置，明確劃分公共事務(wù)和私人事務(wù)邊界，激發(fā)協(xié)商主體的積極性和主動(dòng)性。三是增強(qiáng)各主體間協(xié)同整合能力，要強(qiáng)化多元協(xié)商主體共商共治的意識(shí)和能力，在加強(qiáng)各協(xié)商主體的交流和互動(dòng)的基礎(chǔ)上強(qiáng)化信任，構(gòu)建既分工明確又協(xié)同整合的協(xié)商組織。四是充分發(fā)揮社區(qū)組織在培養(yǎng)社區(qū)居民協(xié)商民主意識(shí)和協(xié)商民主能力方面的重要作用。社會(huì)組織參與社區(qū)治理暢通了社會(huì)不同階層參加社會(huì)治理的渠道，特別是在反映公眾實(shí)際需要、協(xié)調(diào)利益關(guān)系方面的效果更為理想，社會(huì)組織成為民眾與基層政府溝通協(xié)商的重要渠道。

（二）完善基層協(xié)商民主平臺(tái)機(jī)制，夯實(shí)基層協(xié)商民主運(yùn)行基礎(chǔ)

協(xié)商民主運(yùn)行需要完善的協(xié)商民主平臺(tái)機(jī)制建設(shè)，協(xié)商平臺(tái)機(jī)制包括廣泛參與機(jī)制、信息溝通機(jī)制、協(xié)同合作機(jī)制等，所以要完善多元主體廣泛參與的平臺(tái)機(jī)制。一是創(chuàng)新基層協(xié)商平臺(tái)，構(gòu)建更加廣泛的參與平臺(tái)，從健全多元協(xié)商主體協(xié)同合作機(jī)制入手，通過(guò)加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)，充分發(fā)揮協(xié)商中的資源、網(wǎng)絡(luò)、人員等優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)資源的整合利用，夯實(shí)基層協(xié)商民主運(yùn)行基礎(chǔ)。二是構(gòu)建靈活的信息溝通機(jī)制，相關(guān)信息及時(shí)傳達(dá)和反饋是協(xié)商民主開(kāi)展的前提，各主體對(duì)協(xié)商事宜相關(guān)信息的充分把握是達(dá)成理性認(rèn)識(shí)和理性共識(shí)的基礎(chǔ)。因此，要強(qiáng)化社區(qū)公共事務(wù)信息的公開(kāi)透明度，增強(qiáng)信息傳達(dá)的及時(shí)性和對(duì)稱性，為協(xié)商主體對(duì)相關(guān)事宜充分溝通協(xié)商做好準(zhǔn)備。三是充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等新興協(xié)商方式的積極作用，網(wǎng)絡(luò)協(xié)商作為數(shù)字時(shí)代協(xié)商民主的新型形式和渠道，是國(guó)家推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的重要產(chǎn)物，通過(guò)微信群、QQ 群、公眾號(hào)等途徑擴(kuò)大公眾參與協(xié)商的渠道和機(jī)會(huì)，推動(dòng)協(xié)商民主形式創(chuàng)新。

（三）健全議事規(guī)則程序和監(jiān)督保障體系，完善基層協(xié)商民主運(yùn)作機(jī)制

協(xié)商民主的真正落地離不開(kāi)可操作性的程序、離不開(kāi)社區(qū)居民都認(rèn)同、理解并基本掌握一套參與方法技術(shù)及事后監(jiān)督保障。[3]一要提升基層黨委政府對(duì)協(xié)商民主的制度化能力，要正確運(yùn)用和優(yōu)化制度存量，并處理好與制度增量的關(guān)系。二要掌握和遵循社區(qū)協(xié)商民主議事規(guī)則、技術(shù)和方法，要按照多元主體的自愿參與，相關(guān)信息要充分，繞議題充分對(duì)話，有嚴(yán)格的規(guī)則和程序，要定期舉行，會(huì)議記錄要公開(kāi)，做出的決議要公開(kāi)執(zhí)行等規(guī)范原則操作。三要健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制，暢通利益訴求表達(dá)機(jī)制，讓相關(guān)利益群體充分表達(dá)自身利益訴求，并加強(qiáng)各利益主體意見(jiàn)討論和交流，實(shí)現(xiàn)充分溝通和協(xié)商。四要完善利益分享與補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)利益再分配，對(duì)利益受損者進(jìn)行相關(guān)的利益補(bǔ)償，要強(qiáng)化弱勢(shì)群體的利益表達(dá)和保障機(jī)制。五要強(qiáng)化協(xié)商民主監(jiān)督保障機(jī)制，完善群眾監(jiān)督渠道，加強(qiáng)對(duì)協(xié)商結(jié)果的動(dòng)態(tài)跟蹤與反饋，保障協(xié)商結(jié)果的順利實(shí)現(xiàn)。[4]