多黨合作助推基層治理的制度效能及其雙重意義

王江燕

（中央社會主義學院，北京 海淀 100081）

黨的十八屆三中全會首次提出把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，標志著我國治國理政理論與實踐探究進入一個新階段，國家各項制度都要在這一目標下進行功能定位和角色調(diào)適。黨的十九屆四中全會強調(diào)了要“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”[1]的戰(zhàn)略目標。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國基本政治制度，在新時代被賦予“新型政黨制度”的全新表述，無疑承載了對這一制度在發(fā)揮國家治理效能中的新期待、新目標。從國家治理的角度來看，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層?！盵2]多黨合作也應該在“推動社會治理重心向基層下移”中發(fā)揮積極作用。助推基層治理，是新時代多黨合作制度創(chuàng)新的重要生長點和制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的有效途徑。將制度理論中的特色、優(yōu)勢，協(xié)商民主的真實、廣泛落實到基層治理實踐中，轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的社會效益，是當前規(guī)范這一制度的政治行為，循名責實、循序漸進是提升多黨合作制度效能的應有之義。

一、社會變遷：多黨合作助推基層治理何以可行

作為從中國土壤中生長出來的政治制度，多黨合作不僅契合了中國傳統(tǒng)政治文化中的和合價值觀，而且順應了中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來的不斷擴大的民主和治理訴求，成為一個具有包容和開放性的、隨著時代變遷不斷調(diào)適的制度?！靶滦驼h制度呈現(xiàn)的是一種向心型政黨關(guān)系，執(zhí)政黨和參政黨都沒有自己特殊的利益，能夠有效排除利益對抗和利益沖突，共同致力于中國現(xiàn)代化進程，其制度優(yōu)勢在制度實踐和運行中有機轉(zhuǎn)換成為了經(jīng)濟快速發(fā)展、社會長期穩(wěn)定以及人民生活水平顯著提高的國家治理奇跡?！盵3]從理論上來講，多黨合作的結(jié)構(gòu)、功能優(yōu)勢是客觀存在的。但在現(xiàn)實運行中，民主黨派要不要在基層社會發(fā)揮作用，如何看待民主黨派基層組織的功能等一直是有爭議的問題。

按照一般的社會認知，我國民主黨派人數(shù)少，基層缺少黨派組織，民主黨派被定義為干部型、精英型政黨，其成員以中高級知識分子和社會中上層人士為主，多黨合作主要體現(xiàn)在上層，與基層社會缺乏必要的關(guān)聯(lián)。但從發(fā)展的觀點來看，推進國家治理現(xiàn)代化，本身要求的是國家治理體系之間的有機整體聯(lián)系。隨著改革開放的深化、城市化進程的加快和經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，越來越多的基層社會結(jié)構(gòu)更加多樣化、高學歷人口不斷增加、統(tǒng)一戰(zhàn)線資源日益豐富。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2022 年我國大學畢業(yè)生1076 萬，高學歷人才、知識分子越來越多是中國社會發(fā)展的必然趨勢。日前，浙江省麗水市遂昌縣引起了輿論的關(guān)注，原因是該縣一次性引進了24 名著名大學畢業(yè)生。他們中有4 名博士、19 名碩士，唯一一名本科畢業(yè)生還是浙江大學畢業(yè)。而他們應聘的崗位，主要是縣級事業(yè)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的基層工作。其實，近幾年來，著名大學畢業(yè)生涌入小縣城的案例越來越多?！爸髮W畢業(yè)生就業(yè)重心不斷下沉的現(xiàn)象非常明顯。這種下沉，一方面是區(qū)域下沉，逐漸從大城市向基層，甚至偏遠地區(qū)發(fā)展；一方面是行業(yè)和崗位的下沉，從‘高大上’的機關(guān)崗位，越來越向街道的基層崗位挺進?！盵4]人才精英向基層下沉，是我國現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢，更是消除城鄉(xiāng)差距、國力不斷增強的時代風向標。隨著基層精英力量的不斷強大，尊重權(quán)利、推進參與、發(fā)揚民主的訴求更加迫切。在基層治理中發(fā)揮出政黨制度在政治參與、利益表達、社會整合、民主監(jiān)督和維護穩(wěn)定中的積極作用就具有了現(xiàn)實的必要性。新型政黨制度作為我國基本政治制度必將在基層治理中發(fā)揮越來越廣泛的作用，應當成為各個治理體系之間相互影響、彼此協(xié)同的重要內(nèi)容和必然要求。多黨合作與社會基層治理之間的彼此結(jié)合，既是這一基本政治制度生命力的體現(xiàn)，也是國家治理走向現(xiàn)代化的必然要求。

同時，多黨合作在實踐中存在的各種問題，很多都表現(xiàn)在基層土壤。就像一棵樹的成長一樣，是否根深葉茂不取決于樹干、樹葉的形狀，而主要取決于這棵樹隱藏在土壤之下的部分：看不到，但又無時不在。當前制約這一制度效能發(fā)揮的關(guān)鍵在于這一制度在基層運行的生機和活力，在于這一基本政治制度能否在治理基層矛盾、改善基層政治生態(tài)上有所作為。但恰恰到了基層，這一制度往往被有意無意地邊緣化了。1957 年，毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中指出：“民主黨派是否能長期存在下去，不是單由共產(chǎn)黨一方面的愿望決定的，還要看民主黨派自己的表現(xiàn)，要看他是否取得人民的信任。”[5]而正如有的學者所提出的：“當前民主黨派作用發(fā)揮不充分，主要不是因為在國家中無‘位’，而是在社會中無‘根’?！盵6]我國新型政黨制度在發(fā)展中要破除多年存在的“故障”，就必須重視發(fā)揮在基層社會治理中的功能。

二、模式探索：多黨合作推進基層治理的示范效應

在具體的基層治理運行實踐中我們可以看到，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)往往具有矛盾先發(fā)、問題先發(fā)、經(jīng)驗先有的規(guī)律性特征。比如浙江臺州市黃巖區(qū)19 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道每年年初制定全年協(xié)商民主議事計劃，每個季度召開一次協(xié)商民主議事會，由6 個民主黨派和5個統(tǒng)戰(zhàn)團體對口聯(lián)系1-2 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，提前根據(jù)議題開展調(diào)查研究，以專家身份出席參會，為當?shù)卣д小I策。6 個民主黨派各展特長，在基層發(fā)展中發(fā)揮積極作用。農(nóng)工黨黃巖區(qū)基層委員會先后在院橋鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院建立衛(wèi)生定點幫扶基地，在澄江街道臨古建立“同心社會服務(wù)示范區(qū)”，建成健康服務(wù)中心、企業(yè)發(fā)展共建基地、興學助教基地、綠色水果基地。近五年來，重點依托“同心社會服務(wù)示范區(qū)”，定期開展送醫(yī)送藥60 多次，服務(wù)群眾上萬人次，已形成定點式、基地式的社會服務(wù)品牌，深得當?shù)厝罕姷暮迷u。[7]臺州基層協(xié)商民主的發(fā)展不僅改進和完善了地方黨和政府的執(zhí)政方式、社會治理方式和決策方式，提高了當?shù)攸h委政府的決策能力和決策水平，而且開辟了民主黨派和社會公眾有序政治參與的新途徑，營造了公開、透明、開放、民主的社會環(huán)境，增進了社會共識和各界團結(jié)，提高了當?shù)厝罕妼φ男湃胃泻驼J同度，有力地促進了當?shù)亟?jīng)濟社會的平穩(wěn)良性發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。

在落后地區(qū)，發(fā)展多黨合作同樣可以成就卓然。貴州畢節(jié)能夠成為“多黨合作的高地”，凸顯的最大優(yōu)勢就是政治優(yōu)勢。各民主黨派中央、全國工商聯(lián)30多年不間斷支援、參與一個地方的建設(shè)，充分展示具有中國特色的政黨制度的發(fā)展?jié)摿?。?jù)不完全統(tǒng)計，截至2020 年底，各民主黨派、無黨派人士向畢節(jié)試驗區(qū)共投入資金21.88 億元，協(xié)調(diào)推動項目2665 個，培訓各類人才28.78 萬人次，新建改建擴建各類學校200 余所，援建鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村級衛(wèi)生室235 個。在各方的共同努力下，畢節(jié)試驗區(qū)共減貧675.28 萬人，7個國家級貧困縣、1981 個貧困村全部脫貧，全市GDP突破2020 億元大關(guān)。[8]30 多年的發(fā)展歷程，可以看作各民主黨派中央和地方黨委跨越層級進行政治協(xié)商的實踐。2014 年5 月15 日，習近平總書記對畢節(jié)試驗區(qū)工作作出重要批示，他指出：“全國政協(xié)、中央統(tǒng)戰(zhàn)部和各民主黨派中央、全國工商聯(lián)長期堅持，廣泛參與，創(chuàng)造了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作助推貧困地區(qū)發(fā)展的成功經(jīng)驗，充分體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性?！辈①x予畢節(jié)“兩新”使命：為貧困地區(qū)全面建成小康社會闖出一條新路子，同時在多黨合作服務(wù)改革發(fā)展實踐中探索新經(jīng)驗。[9]“多黨合作的高地”，“高”在政黨合作、目標一致，“高”在團結(jié)務(wù)實、目光長遠，這一政治優(yōu)勢對落后地區(qū)的發(fā)展有著深刻的示范效應。

三、雙重意義：全面推進多黨合作制度效能和主體成長

“我國的協(xié)商治理首先貫徹于政黨之間、人民政協(xié)的協(xié)商治理過程中，體現(xiàn)著執(zhí)政黨與參政黨圍繞治國理政確立和運行的合作共治關(guān)系?！盵10]在我國，政黨能力強不強、責任履行得好不好，最重要的判斷標準就是政黨制度效能的高下。而要提升這項制度的效能，“著力點在發(fā)揮民主黨派和無黨派人士的積極作用”。[11]我國各民主黨派及無黨派人士作為中國共產(chǎn)黨的親密友黨和參政黨，在合作共事中履行參政黨職能的過程，就是參與國家治理，與執(zhí)政黨同心協(xié)力實現(xiàn)國家治理的善治和良政目標的過程。[12]國家治理中的多黨派共同參與，不僅直接提升了我國基本政治制度的效能，而且更進一步統(tǒng)合黨內(nèi)民主、黨際民主以及人民民主。

民主是具體的，它的根基來自于政黨黨員、社會公眾的直接和有效參與，進而來自于依托政黨、政權(quán)機關(guān)或社會機構(gòu)的規(guī)范合作的組織行為。中國共產(chǎn)黨的基層干部在基層矛盾、基層群眾中得到鍛煉成長，黨委政府在協(xié)商的過程中培養(yǎng)了民主、謹慎作風，民主黨派成員也要在復雜的基層事務(wù)中了解國情、開闊視野，要“下到水中學習游泳”，這和岸上觀望是完全不同的成長模式。長期以來，在工作鍛煉方面，民主黨派的成員缺乏掛職、換崗交流、社區(qū)參與等成長機會，這往往導致民主黨派后備干部培養(yǎng)成效與干部選任的要求還有差距。有組織地參與基層的協(xié)商治理，無疑可以大范圍地培養(yǎng)鍛煉黨派干部。而且在親身感受基層協(xié)商合作的過程中，黨際關(guān)系的民主、和諧、共識更能有效達成。

在現(xiàn)實中，我們往往聽到很多民主黨派的成員談到基層鍛煉對他們的影響。比如多黨合作在畢節(jié)的實踐使各民主黨派自身建設(shè)得以全面加強，很多黨派成員也感覺收獲很大。通過基層治理活動，有效拓展了各民主黨派中央、全國工商聯(lián)的活動空間，夯實了黨派的社會實踐基礎(chǔ)。通過開展幫扶工作，為各民主黨派、全國工商聯(lián)深刻認識國情、了解社情民意提供了平臺，使各民主黨派、全國工商聯(lián)圍繞中心、服務(wù)大局的參政議政更具科學性和針對性，參政議政能力得到了進一步提高?！皡f(xié)商民主的根在基層”。[13]我們倡導多黨合作深度參與基層治理，也是為了讓政黨的根基更為牢固、履職更為踏實、解決問題更為具體、凝聚共識更有途徑。在現(xiàn)實的社會系統(tǒng)中，民主黨派并不是一個孤立的黨派存在。民主黨派屬于精英性政黨，是由一定代表性的人士的組成，而且這些人士不少在政協(xié)、人大、政府、企事業(yè)單位以及社會組織中任職，和整個國家制度是融合、同構(gòu)的。民主黨派參與基層協(xié)商治理，實際上是充分運用了各種協(xié)商形式的綜合優(yōu)勢和黨派成員多種身份的協(xié)商經(jīng)驗，可以在綜合治理中溝通、串連起多方位、多部門的協(xié)同治理。民主黨派的生命力在于社會，基層豐厚的土壤是民主黨派持續(xù)發(fā)展的有力支撐。民主黨派社會基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換是由中國特色社會主義的偉大實踐決定的，正是由于民主黨派積極主動參與中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)，把各級組織扎根于中國特色社會主義的實踐，實現(xiàn)了新時期民主黨派社會基礎(chǔ)的“再發(fā)現(xiàn)”，民主黨派由“制度性存在”回歸“社會性存在”才慢慢成為可能。[14]進一步服務(wù)好、實現(xiàn)好人民群眾的利益，多黨合作的價值和理念才能在新時代的中國社會中落地生根。

注釋及參考文獻：

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[2]習近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立六十五周年大會上的講話[N].人民日報,2014-09-22（02）.

[3]許奕鋒.論我國新型政黨制度的國家治理效能[J].社會主義研究2020,(04),1-6.

[4]名校畢業(yè)生扎堆小縣城，說明了什么？[EB/OL].https://m.so hu.com/a/555879288_99973445/,2022-05-15.

[5]毛澤東.建國以來毛澤東文稿(第六冊)[M].北京:中央文獻出版社,1992:350.

[6]黃天柱.民主黨派參與基層協(xié)商機制創(chuàng)新的探索與思考——基于浙江案例的考察[J].中共浙江省委黨校學報，2016,(6).

[7]【基層動態(tài)】黃巖區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線堅守初心，齊力助推共同富裕https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_12492759,2021-04-30.

[8]中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室.中國新型政黨制度(2021年6 月)[Z].人民出版社,2021.

[9]畢節(jié).賡續(xù)試驗區(qū)精神 譜寫示范區(qū)華章[N].貴州日報,2021-07-23.

[10]王浦劬.中國的協(xié)商治理與人權(quán)實現(xiàn)[J].北京大學學報哲社版,2012,(2).

[11]習近平在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上發(fā)表重要講話[N].人民日報,2015-05-21（01）.

[12]張獻生.多黨合作制度在中國國家治理中的基本作用[J].政治學研究,2017,(04).

[13]王新生.協(xié)商民主的根在基層[J].求是,2016,(01).

[14]王彩玲.新型政黨關(guān)系的創(chuàng)新發(fā)展與歷史經(jīng)驗——基于提高黨的領(lǐng)導能力的思考[J].學習論壇2019,(09)：14-20.