關于統(tǒng)籌建立二氧化碳排放總量控制制度的思考

姜華，李艷萍，高健，呂連宏，馬占云，付加鋒，陽平堅

中國環(huán)境科學研究院

《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》明確提出“統(tǒng)籌建立二氧化碳排放總量控制制度”[1]，《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》也就此作出明確要求[2]，這對于協(xié)調(diào)碳達峰碳中和工作具有重要意義，對于實現(xiàn)碳達峰愿景和碳中和目標至為關鍵。同時，也向全世界明確宣誓了中國將以總量控制為核心開展碳減排工作，展示了中國作為負責任大國的使命擔當和實現(xiàn)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的信心和決心。但是，關于二氧化碳排放總量控制制度的法律依據(jù)、政策體系、碳監(jiān)測碳核算等技術支撐、總量控制目標思路及減排路線等尚未建立，亟須研究建立一套完整、系統(tǒng)、科學的可監(jiān)測、可量化、可考核的制度體系，該體系涵蓋不同領域、不同行業(yè)、不同區(qū)域、不同城市的經(jīng)濟發(fā)展階段、碳排放特征以及自然資源稟賦差異性。

1 我國二氧化碳排放現(xiàn)狀及排放趨勢

各個研究機構(gòu)對我國目前二氧化碳排放總量的測算略有出入，但總體測算結(jié)果約為100 億t，主要集中在能源、工業(yè)、建筑和交通四大領域以及電力、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙和航空八大行業(yè)，其中電力行業(yè)排放約占40%，鋼鐵行業(yè)排放約占15%，水泥行業(yè)排放約占13%。我國人均碳排放量為7.1 t/人，不足美國（16.06 t/人）的1/2。但從碳排放強度來看，我國約是歐洲的5 倍、美國的3 倍。根據(jù)習近平總書記在氣候雄心峰會上的講話，到2030年，我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）二氧化碳排放強度比2005 年降低65%以上，中國國際金融股份有限公司據(jù)此測算，2030 年我國二氧化碳排放量峰值約為117 億t，考慮到有9.1 億～10 億t 森林碳匯，二氧化碳凈排放峰值為107 億～108 億t[3]，這與清華大學氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院預測的105 億t峰值、世界資源研究所預測的109 億t 峰值均較為接近。

2 我國二氧化碳排放控制及存在問題

2.1 我國二氧化碳排放控制

我國自2009 年開始實行碳排放強度控制，“十三五”規(guī)劃目標是比2005 年降低40%～45%，截至2020 年底我國單位GDP 二氧化碳排放比2005 年下降48.4%，超額完成目標任務。

2.2 實施二氧化碳排放總量控制存在的問題

碳排放交易體系正成為溫室氣體減排的重要手段，而二氧化碳排放總量目標的設定則是碳排放交易體系法律框架中的首要和關鍵要素。然而，我國針對二氧化碳排放總量控制在法規(guī)、政策、技術、手段等方面仍存在巨大差距，主要表現(xiàn)在以下方面。

（1）二氧化碳排放總量控制尚缺乏法律制度依據(jù)[4]。目前歐盟碳排放交易體系（European Union Emissions Trading Scheme，EU ETS）最為成熟，歐盟委員會通過發(fā)布2003/87/EC 指令方式，明確對二氧化碳排放總量目標設定以及配額分配等重要制度[5]。我國尚未頒布相關法律法規(guī)，二氧化碳排放總量目標的制定主體、制定程序、制定依據(jù)不清，其分解程序、分解依據(jù)、分解到的主體層級及其相應責任和義務也缺少相應的法規(guī)或部門規(guī)章予以明確[6]。

（2）二氧化碳排放總量控制尚未建立相關的政策體系。二氧化碳排放總量控制是一個系統(tǒng)工程，雖然國家層面即將出臺碳達峰碳中和“1+N”政策體系，但總量控制的政策體系尚未構(gòu)建，需要前瞻性地開始建立重點領域及重點行業(yè)二氧化碳排放總量控制及減排的引領性和指導性政策，并結(jié)合不同發(fā)展階段下總量控制新要求不斷調(diào)整完善[7]。

（3）二氧化碳排放統(tǒng)計核算標準規(guī)范還不健全，不能滿足二氧化碳排放總量控制所要求的核算核查精度。特別是涉及不同行政區(qū)域之間能源輸入輸出、綠電等非化石能源排放情況等，對二氧化碳排放及減排的核算更是一個復雜工程，這比基于環(huán)境容量的污染物排放總量控制難度更大。

（4）二氧化碳排放涉及生產(chǎn)生活的方方面面，目前的碳監(jiān)測體系尚未完全覆蓋二氧化碳排放的四大領域和八大重點行業(yè)，碳監(jiān)測技術手段難以滿足二氧化碳排放總量控制的碳排放精細管理需求[8]。

（5）尚未明確近、中、遠期的二氧化碳排放總量控制目標，即尚未明確不同時間階段總量控制的“天花板”。目前所采取的二氧化碳排放強度控制容易導致地方政府通過做大地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展總量使二氧化碳排放總量繼續(xù)“攀高峰”。

（6）作為市場化手段實現(xiàn)二氧化碳排放總量控制制度的碳排放交易，還沒有和二氧化碳碳排放總量控制目標進行有效銜接。目前的碳交易實行的是以配額分配的二氧化碳排放總量開展市場交易，尚未覆蓋碳排放較分散的交通運輸、農(nóng)業(yè)、居民生活、服務業(yè)等領域。國家層面碳排放交易僅納入了電力行業(yè)，其二氧化碳排放總量配額的確定方法是基準線法，本質(zhì)上是一種二氧化碳排放強度目標控制手段。同時，由于納入碳排放交易體系的僅有火電行業(yè)，其排放量也僅占到二氧化碳碳排放總量的40%左右，這種與二氧化碳碳排放總量脫鉤的部分行業(yè)的碳交易配額制度，很難避免實施過程的“水床效應”[6]。

3 我國二氧化碳排放總量控制思路及建議

3.1 建立基于自下而上統(tǒng)計的二氧化碳排放清單

二氧化碳排放總量控制制度的基礎是二氧化碳排放量的精準核算。借鑒基于排污許可的污染物總量控制制度改革思路[9]，二氧化碳排放總量控制制度可基于涵蓋300 萬家左右固定污染源的排污許可數(shù)據(jù)庫、全國第二次污染源普查數(shù)據(jù)庫、全國工業(yè)用電量數(shù)據(jù)、攻堅行動監(jiān)督幫扶數(shù)據(jù)和執(zhí)法數(shù)據(jù)、工商數(shù)據(jù)、稅務數(shù)據(jù)等多元數(shù)據(jù)交會融合，開展典型行業(yè)排放因子現(xiàn)場測試，實現(xiàn)排放因子本地化，從而建立固定源二氧化碳排放清單。基于全國機動車保有量和交通流量大數(shù)據(jù)，建立涵蓋車船和航空的移動源二氧化碳排放清單。有別于根據(jù)政府間氣候變化專門委員會（IPCC）指南制定的國家清單，這個清單可以詳細、系統(tǒng)、精確地掌握區(qū)域、城市、領域、行業(yè)、工業(yè)園區(qū)和企業(yè)的二氧化碳排放量，從而為二氧化碳排放總量控制摸清底數(shù)、奠定基礎。

3.2 開展我國不同地區(qū)二氧化碳排放盈虧測算

不同于污染物總量控制制度，二氧化碳排放總量目標的設定涉及經(jīng)濟發(fā)展階段、人口要素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、自然資源稟賦等眾多要素，為了確保綠色低碳經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的總體目標，應堅持在客觀性、科學性、公平性和效率性的總體原則下[10]，實施“共同但有區(qū)別”的控制目標。因此，需在摸清我國不同地區(qū)二氧化碳排放底數(shù)的前提下，盡快組織開展不同地區(qū)二氧化碳排放盈虧測算研究，以盈虧狀況并結(jié)合未來經(jīng)濟發(fā)展和二氧化碳排放預測作為二氧化碳排放總量控制指標的確定依據(jù)。

3.3 堅持全國“一盤棋”，統(tǒng)籌考慮二氧化碳排放總量控制指標的分配

3.3.1按照碳中和區(qū)域協(xié)同統(tǒng)籌考慮二氧化碳排放總量控制指標

總量分配制度一般有“總量絕對量下降”或“總量增幅限制目標”2 種差異化分配方式[11]。二氧化碳排放總量控制制度應堅持全國“一盤棋”思想，按照碳中和的空間協(xié)同、區(qū)域協(xié)同原則和思路，打破區(qū)域行政區(qū)劃限制，突破城市空間相對有限、能源需求與低碳能源供應空間錯位等壁壘，測算全國不同區(qū)域二氧化碳排放總量控制指標。結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術進步、能源替代潛力、減污降碳協(xié)同控制等因素，分階段、分地區(qū)實施二氧化碳排放總量控制和二氧化碳排放減量控制。首先，充分考慮不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度、資源稟賦、能源布局等因素，將全國碳達峰時期約108 億t 二氧化碳分解到區(qū)域；再兼顧區(qū)域內(nèi)不同城市間能源消費、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等實際情況，將區(qū)域指標分解到城市。

關于區(qū)域的劃分，首先考慮經(jīng)濟發(fā)展程度和水平，將我國分為東部發(fā)達地區(qū)、中部崛起省份、西部欠發(fā)達地區(qū)；其次考慮不同區(qū)域能源資源稟賦，可以將東部沿海地區(qū)風電和核電省份單分，西部地區(qū)可以分為西南水電省份和西北地區(qū)風光水火儲能源基地省份；再次，可以結(jié)合大氣污染防治重點區(qū)域?qū)⒕┙蚣?、長三角、珠三角、成渝、蘇皖魯豫甚至天山北坡等城市群單獨劃分[12]。

3.3.2按照碳源匯差異及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌二氧化碳排放總量控制指標

二氧化碳排放總量控制制度應基于碳中和目標，這樣可有效保障二氧化碳排放總量控制與全球氣候變化總體目標的緊密銜接。因此，區(qū)域之間二氧化碳排放總量除考慮碳排放源之外，還應該充分考慮碳匯潛力的有效評估和測算。區(qū)域間的差異除了能源資源稟賦的差異，還有碳源碳匯的差異，在制定二氧化碳排放總量控制指標時應予以考慮。同時，在同一區(qū)域內(nèi)，應該同步考慮城市和鄉(xiāng)村，做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，鄉(xiāng)村的林地、荒地、草地、濕地等碳匯資源以及廣大農(nóng)村分布式光伏資源，都是設計區(qū)域二氧化碳排放總量控制指標的關鍵點。

3.3.3探索生產(chǎn)端和消費端相結(jié)合的二氧化碳排放總量控制指標

二氧化碳排放總量控制途徑包括能源生產(chǎn)端結(jié)構(gòu)優(yōu)化、消費端的節(jié)能以及碳匯端的增匯3 方面要素。因此，在計算和分配二氧化碳排放總量控制指標時應同時考慮生產(chǎn)端和消費端，從而使二氧化碳排放總量控制制度更加科學合理，也可使總量控制指標進一步逐級分解，更具有可操作性。

首先，把生產(chǎn)端二氧化碳排放量核算作為主要原則，即對本區(qū)域或城市內(nèi)主要二氧化碳排放源特別是八大重點行業(yè)的二氧化碳排放量都進行統(tǒng)計核算。在此基礎上，考慮區(qū)域火電外輸電力，測算二氧化碳排放量并從本區(qū)域或城市予以扣除后，作為該區(qū)域或城市二氧化碳的實際排放量和總量控制的基數(shù)。另外，對于存在外購電力的區(qū)域或城市，也要從消費端予以考慮，排除外購綠電，外購火電電力量對應測算的二氧化碳排放量應加到該區(qū)域或城市的二氧化碳排放總量中。

3.4 系統(tǒng)謀劃，制定分階段、分級、分類的減排任務

二氧化碳排放總量控制及減排需要按照碳達峰碳中和戰(zhàn)略進行系統(tǒng)謀劃，按照分類、分級、分階段的原則制定不同區(qū)域、不同類型、不同階段的控制目標和減排任務。

第一階段，重點區(qū)域碳總量削減，其他區(qū)域總量增量削減。率先達峰區(qū)域或城市二氧化碳排放總量下降。在“十五五”規(guī)劃中，對于率先實現(xiàn)碳達峰的區(qū)域或城市，如北京、上海、廣州、深圳等城市以及長三角、珠三角等區(qū)域，制定階段性總量控制及減排目標，實現(xiàn)區(qū)域性碳排放總量穩(wěn)步下降。探索開展零碳乃至負碳社區(qū)、城市、區(qū)域示范，不斷總結(jié)經(jīng)驗，并在全國推廣。

第二階段，全國二氧化碳排放總量控制階段。到2030 年前，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排實現(xiàn)二氧化碳排放強度穩(wěn)步下降，與2005 年相比，二氧化碳排放強度下降65%以上，確保碳達峰時全國二氧化碳排放總量控制在108 億t 左右，為碳中和奠定堅實基礎。

第三階段，碳中和背景下全國所有區(qū)域碳排放總量持續(xù)下降。2030—2050 年，在二氧化碳峰值108 億t 的基礎上，通過二氧化碳的進一步減排、二氧化碳的捕獲、利用與封存（CCUS）以及不斷提升全國碳匯水平，基本實現(xiàn)全國二氧化碳凈零排放。從國家層面上，二氧化碳排放總量以每年約3%的速率下降，到2050 年，相比2030 年（108 億t）下降約80%，屆時全國二氧化碳排放總量約20 億t。從區(qū)域及地方層面上，結(jié)合區(qū)域及地方的經(jīng)濟社會發(fā)展和能源資源稟賦，賦予其不同下降速率，但從全國整體來講，仍維持二氧化碳排放總量減排速率不低于3%。

3.5 多措并舉，實施與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的有序減排

碳中和方案和路徑需要堅持系統(tǒng)觀點，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，實施與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的有序減排，既要通過雙碳目標的約束和倒逼，推動結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；又要科學制定減排計劃，按照既定的目標、節(jié)奏和時間安排有序推動，因為畢竟100 億t 左右的二氧化碳排放規(guī)模不是輕松就能實現(xiàn)凈零的，不能采取“運動式”減碳和“一刀切”措施，而影響國家的經(jīng)濟健康發(fā)展和能源安全。

碳減排總體路徑不外乎減少排放、提升碳匯、實施CCUS，其中最為關鍵的還是減少排放，其至少貢獻二氧化碳排放總量的80%，碳匯和碳捕集、CCUS 各貢獻10%。因此，科學規(guī)劃并實施與發(fā)展階段相適應、與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的減排路徑和措施至關重要。碳減排路徑和措施可以充分借鑒污染物總量控制及減排的思路，建議主要采取以下減排路徑。

3.5.1結(jié)構(gòu)減排

結(jié)構(gòu)減排主要包括能源結(jié)構(gòu)根本改變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。能源結(jié)構(gòu)要從2020 年化石能源占一次能源消費總量的84.1%降到2060 年碳中和時的20%以內(nèi)。對于火電、鋼鐵、建材、石化、化工、有色、造紙等“兩高”行業(yè)，結(jié)構(gòu)減排主要包括以下方面：一是堅決遏制新增產(chǎn)能，大力淘汰落后產(chǎn)能和壓減過剩產(chǎn)能。如除了在新疆等大型煤炭基地適度建設燃電化一體化項目外，其他地區(qū)特別是東部發(fā)達地區(qū)一律不再有新布局。河北、山東、江蘇等地區(qū)應堅決完成鋼鐵、石化、化工等行業(yè)的淘汰落后產(chǎn)能和壓減過剩產(chǎn)能任務。二是試點并大力推廣低碳生產(chǎn)工藝促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型升級，如氫能煉鋼等。三是實施現(xiàn)有工程的功能和流程改造，推動減污降碳協(xié)同增效。如對現(xiàn)有近城市煤電機組實施熱電聯(lián)產(chǎn)改造；對城市鋼鐵廠實施短流程電爐煉鋼改造，不能改短流程的采取易地搬遷或者拆除。四是對涉及“兩高”項目的八大行業(yè)實施全過程清潔生產(chǎn)，從源頭開始實現(xiàn)全流程的節(jié)能降耗改造、過程工藝清潔化改造和末端減污降碳的協(xié)同控制。

3.5.2管理減排

結(jié)合“三線一單”有機融合碳排放準入清單，積極推進規(guī)劃環(huán)評、建設項目環(huán)評中減污降碳協(xié)同控制準入，通過排污許可制度有效融合排污權(quán)和碳權(quán)的雙重監(jiān)管，結(jié)合能源雙控目標有效開展碳排放總量控制。

以目標責任制為抓手，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟手段實施管理減排。目標責任制由清晰的國家目標、嚴格的壓力傳導機制以及明確的信息反饋機制構(gòu)成?；咎卣魇翘紲p排目標從中央政府到省、市、縣級政府的層層分解，以及減排目標在行業(yè)間的分解。并把總量控制與減排任務完成情況與干部績效考核和升遷掛鉤，最大限度調(diào)動地方與行業(yè)能動性、主動性和積極性。一是將二氧化碳排放總量控制目標納入中央環(huán)保督察、環(huán)保行政執(zhí)法、環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度中，利用法律手段保障碳排放總量目標的實現(xiàn)。二是將碳排放總量控制和消減目標與碳排放權(quán)交易銜接，政府通過對碳排放配額的調(diào)控，運用市場手段，激勵碳排放主體主動采取節(jié)能降耗等減排措施。三是將碳排放總量控制制度與排污許可、環(huán)境影響評價（包括建設項目、規(guī)劃、重大經(jīng)濟技術政策等不同決策層次）、清潔生產(chǎn)等環(huán)境管理制度相銜接，發(fā)揮這些管理手段的協(xié)同效應。

3.5.3工程減排

二氧化碳的工程減排措施主要采用CCUS 技術，針對二氧化碳排放重點行業(yè)的廢煙氣中的二氧化碳開展捕集利用。目前，二氧化碳捕集、儲存與利用的方式可以歸納為物理方法、化學方法和生物方法3 種。物理方法是將捕集后的二氧化碳存儲在封閉的地質(zhì)空腔里，或者采用二氧化碳驅(qū)油、驅(qū)氣?；瘜W方法是利用二氧化碳和氫氣發(fā)生化學反應制備甲醇等化工原料。生物方法是利用植物或藻類光合作用固定二氧化碳，并生產(chǎn)具有應用價值的生物產(chǎn)品。目前，上述方法均有研究機構(gòu)實現(xiàn)了技術突破，建議盡快組織開展工程化示范應用。

3.6 實施總量控制及減排任務統(tǒng)一考核并納入中央環(huán)保督察

深入貫徹落實習近平總書記關于減污降碳一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的重要指示精神，將二氧化碳排放總量控制指標進行層級分解，明確各行政區(qū)域的二氧化碳減排任務及減排具體措施，明確屬地責任，開展年度統(tǒng)一考核。將二氧化碳減排任務完成情況納入中央環(huán)保督察。

3.7 行政與市場雙輪驅(qū)動，充分發(fā)揮政府、企業(yè)和個人的減排積極性

除了用好上述行政手段外，還應充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，以碳市場、碳交易推動碳減排。一是加快完善全國碳市場建設。在全國火電行業(yè)碳交易試點基礎上，盡快將其他7 個重點行業(yè)納入碳交易。選擇適當時機推動建立涵蓋生產(chǎn)生活各環(huán)節(jié)，積極推進資源減排交易體系（CCER）、碳普惠機制與碳交易市場的有機銜接，有效推進城市、企業(yè)、社區(qū)、個人各類主體排放的二氧化碳或者減排的二氧化碳等進入碳交易體系，通過讓碳減排獲得實實在在的收益來調(diào)動各方主動減排二氧化碳的積極性。二是做好碳排放配額總量和行業(yè)總量控制目標的銜接。三是完善自愿性減排交易市場，適時開展林業(yè)、草地、濕地、農(nóng)業(yè)碳匯交易，促進碳匯能力提升。

4 結(jié)語

降碳作為未來長期的重點戰(zhàn)略方向，對于推動能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效意義重大。在原二氧化碳排放強度控制的基礎上，統(tǒng)籌建立并實施二氧化碳總量控制制度是實現(xiàn)控碳特別是有序有力降碳的關鍵。二氧化碳排放總量控制及減排工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須做好制度的頂層設計。在完善制度的指導下，制定清晰明確的時間表、路線圖和施工圖，堅定不移地推動落實，既要遵循經(jīng)濟轉(zhuǎn)型客觀規(guī)律，實現(xiàn)有序有力減排，又要保持戰(zhàn)略定力，久久為功。從而通過雙碳目標的約束和倒逼來推動結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。