鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體的審視與構(gòu)建
——以山東省為例

荊蕙蘭，鄒 璐

(大連理工大學 馬克思主義學院，遼寧 大連 116024)

鄉(xiāng)村振興是一項國家戰(zhàn)略，而改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是生態(tài)宜居的根本要求，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務，也是全面建成小康社會的必要支撐。黨的十九大報告提出“加強農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理”，系統(tǒng)構(gòu)建“政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。2020年3月，中辦、國辦印發(fā)《關于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，提出“跨區(qū)域跨流域污染防治實行聯(lián)防聯(lián)控”的要求。2021年中央一號文件進一步提出，“十四五”時期需要加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，構(gòu)建美麗宜居村莊。2022年中央一號文件再次強調(diào)，實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動，深入開展村莊清潔行動和綠化美化行動。由此可見，持續(xù)推進鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理，是鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村治理的一貫任務，是推動生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興取得新進步的必然要求。

當前鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題主要表現(xiàn)出污染來源分散多樣、排放隨機不均和治理局部低效等主要特點，(1)王永生、劉彥隨:《中國鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)狀及重構(gòu)策略》,《地理科學進展》2018年第5期。在主體性維度體現(xiàn)為治理理念模糊、治理權(quán)責集中、治理結(jié)構(gòu)碎片化、治理過程粗放化等體制性困境，(2)金太軍、薛婷:《鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的精細化治理:邏輯維度與實踐進路》,《理論探討》2020年第4期。根源于城鄉(xiāng)生態(tài)管理的二元體制，(3)李寧:《城鄉(xiāng)融合視閾下鄉(xiāng)村生態(tài)治理困境及其路徑創(chuàng)新》,《青海社會科學》2020年第4期。以及治理主體行為的雙重選擇和資金使用的激勵約束弱化等深層次原因，(4)李瀟:《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的激勵約束機制研究》,《管理學刊》2020年第2期。亟需加強法治建設，完善責任問責機制和激勵措施，(5)劉細良:《基于生態(tài)環(huán)境正義的長江經(jīng)濟帶環(huán)保問責機制創(chuàng)新》,《湖南大學學報(社會科學版)》2021年第5期。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)現(xiàn)代化。本文通過研究鄉(xiāng)村振興中山東農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設面臨的現(xiàn)實問題與治理困境，探索切實提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理水平、解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境中突出問題的方法，從而發(fā)揮生態(tài)環(huán)境建設在鄉(xiāng)村振興中的效能。

一、個案審視：山東農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境面臨的主要問題

黨的十九大報告提出建設美麗鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡?0字總要求，其中生態(tài)宜居包括的內(nèi)容比較廣泛，既有水電路、通訊等生活類基礎設施建設，也有文教衛(wèi)體等公共服務建設，還有農(nóng)村自然環(huán)境和人居環(huán)境等生態(tài)環(huán)境建設。生態(tài)宜居主要從農(nóng)民生活的角度出發(fā)，其中包含的生態(tài)環(huán)境建設則更注重從農(nóng)村環(huán)境的角度促進人與自然的和諧。(6)孔祥智、盧洋嘯: 《建設生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的五大模式及對策建議——來自5省20村調(diào)研的啟示》,《經(jīng)濟縱橫》2019年第1期。山東省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設的實質(zhì)是要加大對鄉(xiāng)村自然和人居環(huán)境的保護力度，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。近年來，山東省持續(xù)推進鄉(xiāng)村振興規(guī)劃(2018—2022年)和農(nóng)村人居環(huán)境三年行動方案，聚焦農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標，農(nóng)村自然環(huán)境和人居環(huán)境建設取得了明顯的進步，農(nóng)村環(huán)境污染加劇的趨勢有所控制。盡管各市農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的階段性和動態(tài)性不同，山東省農(nóng)村污染治理不同程度上存在一些共性難題。

(一)“本”“末”分治：土壤污染總體狀況仍不容樂觀

土壤作為污染物的最終受體，在污染物排放總量居高不下的情況下，難以逆轉(zhuǎn)，“防”的任務遠重于“治”的任務。2014年，經(jīng)過8年的調(diào)查，環(huán)保部、國土資源部聯(lián)合發(fā)布了《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，公報顯示，我國土壤污染總體形勢不容樂觀，全國土壤點位超標率為16.1%，耕地超標率達19.4%。面對嚴峻的土壤污染形勢，2018年8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》，并自2019年1月1日起施行。山東省于2018年5月完成全省農(nóng)用地污染狀況排查，并印發(fā)《山東省土壤污染狀況詳查實施方案》。全省各級生態(tài)環(huán)境部門建立起行政區(qū)域內(nèi)疑似污染地塊清單，截至2019年6月4日，全省共填報地塊158塊，其中污染地塊10塊，疑似污染地塊135塊，非污染地塊13塊。至2020年6月，542個基礎點位的達標率為91.51%，土壤環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，達到了凈土保衛(wèi)戰(zhàn)目標任務。與2020年相比，2021年全省化肥、農(nóng)藥使用量分別下降3%和6%。(7)山東省人民政府：《解讀〈山東省新一輪“四減四增”三年行動方案(2021—2023)〉新聞發(fā)布會》，2021年11月5日(更新日期)，http://www.shandong.gov.cn/vipchat1//home/site/82/2922/article.html, 2022年5月7日(訪問日期)。不過，有土壤污染風險的農(nóng)用地塊包含范圍較大，風險級別有高有低，不容松懈。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不斷增長的背景下，能夠有效控制農(nóng)業(yè)污染源，維持總體質(zhì)量穩(wěn)定，取得這一成績并不容易，但緩解環(huán)境污染始終是末端防治，疲于治“末”，如何治“本”，早日完成生態(tài)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型才是解決農(nóng)業(yè)環(huán)境問題的根本之策。

山東農(nóng)村地區(qū)土壤污染主要由農(nóng)藥、肥料和農(nóng)用薄膜等投入品造成，類屬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染。一是農(nóng)藥依賴。長期大量使用農(nóng)藥致使害蟲抗藥性增加，打破了農(nóng)田害蟲和天敵相互制約的生態(tài)平衡，進而不斷加大用藥量和用藥次數(shù)。農(nóng)藥累積在土壤中，還會通過食物鏈的富集作用致使食物中的農(nóng)藥殘存量超過衛(wèi)生標準。二是施肥過量。土壤中大量元素肥料過度施用、不斷累積，而缺乏中微量元素，使地力衰退，導致作物受害，土壤酸化，土地板結(jié)，其中的雜質(zhì)也會污染土壤。三是地膜殘留。土壤中殘存的農(nóng)膜碎片會使水分滲透量減少，削弱耕地的水肥運移及抗旱能力，對土壤微生物的活動和農(nóng)作物根系生長造成不利影響，甚至引起次生鹽堿化的嚴重后果。國家地膜殘留監(jiān)測點的監(jiān)測結(jié)果顯示，山東農(nóng)田地膜殘留量在15～25千克/公頃，從全國來看，處于中等水平，回收不夠充分。

(二)“建”“管”分離：水環(huán)境長效治理能力仍需提升

民以食為天，食以水為先，山東省委、省政府堅持把水污染治理作為重要民生問題。一是地面水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，全面排查農(nóng)村黑臭水體1398個，其中2021年消除500個，計劃2023年全部完成，建成人工濕地258處，總面積達到26萬畝。二是生活污水治理和水污染控制取得了階段性的成效。400個省扶貧工作重點村飲水安全提升工程全面完成，1617個氟超標村防治提前完成，4652個無集中供水設施村通水完成2985個；2021年完成4000個行政村的生活污水治理，預計到2025年全省完成55%的目標任務(27 584個行政村)。(8)趙小菊：《 “十四五”期間山東持續(xù)發(fā)力鄉(xiāng)村生態(tài)振興，利用3年時間基本消除1398個農(nóng)村黑臭水體》，2021年2月26日(更新日期)，https://dzrb.dzng.com/articleContent/1176_843513.html, 2022年5月7日(訪問日期)。

山東農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境存在的主要問題：一是缺水問題亟待解決。山東淡水僅占全國的1%，人均水資源占有量不足全國的1/6，僅為世界的1/24，屬北方嚴重缺水地區(qū)之一。特別是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，生產(chǎn)生活所需用水量不斷增加，部分采用地下水供水的地區(qū)存在超采現(xiàn)象，城鄉(xiāng)居民生活用水和工業(yè)用水使用同一優(yōu)質(zhì)地下水水源，地下水水位出現(xiàn)明顯下降，有些縣區(qū)地下水水位三十年來已下降十余米。二是基礎設施建設比較落后，突出表現(xiàn)在污水處理的基礎設施短板明顯。農(nóng)村水環(huán)境污染問題主要來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)污染和生活污染。目前全國農(nóng)村生活污水治理行政村占比只有三成，還主要集中在經(jīng)濟發(fā)達、基礎條件較好的地區(qū)。山東省的農(nóng)村生活污水治理覆蓋面雖然處在前列，建立了農(nóng)村生活污水排放標準和縣域規(guī)劃體系，但污水治理的基礎設施依然是“五化七改”(硬化、綠化、美化、亮化、凈化“五化”,農(nóng)村道路、廁所、供電、學校、住房、飲水、供暖“七改”)中最大的弱項。三是基礎設施建成后的管護機制不健全，突出表現(xiàn)在農(nóng)村集中式污水處理設施運行狀況較差。農(nóng)村生活污水處理設施和管網(wǎng)建設滯后，部分農(nóng)村集中式污水處理設施由鎮(zhèn)政府負責運行，沒有專項資金支持，運行維護費用無法保障，大量建成設施無人用、無人管。目前亟待排查農(nóng)村已建成生活污水處理設施的運行情況。今后實施過程中要建管并重，進一步理順農(nóng)村生活污水治理體制，做好資金、技術和管理層面的相關工作，切忌好高騖遠、急于求成。

(三)“首”“尾”分化：人居環(huán)境整治區(qū)域發(fā)展不均衡

生態(tài)宜居離不開優(yōu)良的自然環(huán)境和人居環(huán)境。近年來，山東省委、省政府以建設美麗宜居鄉(xiāng)村為目標，統(tǒng)籌抓好全省農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，在《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動實施方案》《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動實施方案》等文件指引下，建立了省農(nóng)村人居環(huán)境整治工作部門會商機制，構(gòu)建了“上下聯(lián)動、部門協(xié)同、科學高效”的推進機制。其一，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治清潔行動。2020年全省動員7.3萬個行政村，發(fā)動群眾2400萬人次，清理村內(nèi)水塘10.9萬口，清理生活垃圾1200多萬噸，畜禽養(yǎng)殖糞污700余萬噸，清理道路溝渠21萬公里。全省建設改造農(nóng)村公廁2萬座，累計改造完成1090萬戶，一類縣戶用廁所無害化率改造達到90%以上。(9)山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳：《對省政協(xié)十二屆三次會議第12030896號〈關于對我省農(nóng)村人居環(huán)境整治工作主要問題的建議〉提案的答復》，2020年9月25日(更新日期)，http://www.shandong.gov.cn/art/2020/9/25/art_123063_6461.html, 2022年5月7日(訪問日期)。2020年全省新增完成13 415個行政村的環(huán)境整治任務，榮獲國務院農(nóng)村人居環(huán)境整治激勵獎勵。其二，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化全覆蓋，基本建立“戶集、村收、鎮(zhèn)運、縣處理”的垃圾一體化處理模式。農(nóng)村生活垃圾無害化處理的行政村穩(wěn)定在95%以上。2017年、2020年，山東省先后有9個縣(市、區(qū))被住建部公布為全國農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范縣，是全國最多的省份之一。其三，2017年以來，全省累計完成農(nóng)村地區(qū)清潔取暖改造510.15萬戶，(10)方壘:《今年全省城市(縣城)將新增清潔取暖5600多萬平方米》,《大眾日報》2020年6月18日，第2版。為打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、保障群眾溫暖過冬作出了積極貢獻。

可以說到2020年底，從整體上看，山東省農(nóng)村人居環(huán)境三年整治行動取得巨大成就，但仍有許多需要“兜底”的問題。

一是鄉(xiāng)村生活污染時有反彈，村莊清潔行動有待深入。鄉(xiāng)村生活污染主要是生活垃圾、廁所糞污、生活污水和庭院環(huán)境造成的污染。新時期絕大多數(shù)村莊環(huán)境實現(xiàn)了干凈整潔有序，但“臟亂差”依然是目前村容村貌改善工作中容易反復的一大頑疾，最顯著影響人居環(huán)境的因素是垃圾、污水問題。在少數(shù)經(jīng)濟不發(fā)達或較為偏遠的農(nóng)村地區(qū)，由于地方政府負擔不起環(huán)衛(wèi)設施建設和清運處理的高昂費用，農(nóng)村生活垃圾仍未經(jīng)處理或處理不徹底就直接排放到周邊的空地、河流和溝渠中，畜禽糞便等污染物亂堆亂放；存在對重點路段、區(qū)域較為重視，積極大力治理，而對相對偏遠的道路、河道則疏于管理現(xiàn)象。此外，為了城市容貌，鄉(xiāng)村還要消化部分城市轉(zhuǎn)移的垃圾，環(huán)保行業(yè)長期以來存在的“重城市、輕農(nóng)村”現(xiàn)象，也并未根本扭轉(zhuǎn)。

二是部分集體經(jīng)濟實力較差的農(nóng)村，面臨基礎設施建設、維護壓力大，后續(xù)任務重的問題。例如，山東省推廣的村村通自來水工程，但全省60%以上村內(nèi)供水工程建于10年前，因農(nóng)村飲水安全工程供水管材和設備都有使用壽命和周期，其又多由村自籌資金建設，設計標準低，很多已達到或超過使用壽命，需要不斷提升改造，維護成本高，動態(tài)監(jiān)管維護壓力較大。

三是農(nóng)村清潔化取暖水平仍需提高。鄉(xiāng)村基礎設施欠賬較多，北方冬季沒有暖氣的農(nóng)村，大多數(shù)通過燃燒煤炭、樹枝、作物秸稈來取暖。山東省按照“因地制宜、多能互補、節(jié)約并舉、群眾自愿”的原則，宜氣則氣、宜電則電、宜煤則煤、宜熱則熱，堅持資源節(jié)約與生態(tài)環(huán)境保護相結(jié)合，促進農(nóng)村采暖清潔化水平不斷提高，助力打好大氣污染防治攻堅戰(zhàn)，取得了較好成效。但清潔取暖是一項耗資巨大、系統(tǒng)復雜，兼具時效性和長期性的工程，涉及農(nóng)村地區(qū)建筑的節(jié)能水平和供暖方式的改造，需要繼續(xù)推進。

二、問題剖析：鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理困境的成因

生態(tài)環(huán)境問題的實質(zhì)是人類活動的強度遠遠超過環(huán)境的承受能力(即環(huán)境的自我調(diào)節(jié)能力在規(guī)模、強度和速度上的限值)，從而喪失了與自然的友善關系。隨著新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的加快，再加上工業(yè)產(chǎn)品下鄉(xiāng)對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的影響，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題日漸突出，治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的政府、企業(yè)、農(nóng)民等多元責任主體在應對過程中陷入了角色定位不明確、治理責任缺失等困境。

(一)政府環(huán)境規(guī)制中相對缺少生態(tài)導向

環(huán)境規(guī)制是指政府通過補貼、行政處罰、宣傳教育等手段，引導、激勵和約束企業(yè)、農(nóng)民的生產(chǎn)生活行為，最終達到經(jīng)濟增長和環(huán)境改善的目的。長期以來，基層政府一直受到“以GDP論英雄”的片面政績觀念影響，追求經(jīng)濟效益而不是長遠的環(huán)境效益。政府在環(huán)境規(guī)制中缺乏生態(tài)導向，導致基層政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的責任缺失。

第一，在政策導向方面，政績考核體制中生態(tài)內(nèi)涵嵌入不夠。首先，實際運作中，地方政府急于尋找新的經(jīng)濟增長點而忽略農(nóng)村生態(tài)治理，比起可能造成的污染往往更關心地方的招商引資，因為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護是一項較長時期的工程且在短期內(nèi)無法體現(xiàn)出績效。其次，企業(yè)為政府提供賦稅，某些官員則和企業(yè)形成聯(lián)盟，乃至在鄉(xiāng)土人情社會中滋生“環(huán)保腐敗”。農(nóng)村稅費改革以后，基層政府稅源萎縮，為了能夠增加財政收入，基層政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導就只能通過引進企業(yè)，獲得其他稅收并同時解決部分農(nóng)民的就業(yè)問題。再次，政績考核晉升體系缺乏對環(huán)境治理的監(jiān)督與激勵作用。雖然地方官員的政績考核實行關于環(huán)境問題的一票否決制，然而一票否決僅僅停留在低層次的生態(tài)保護階段，對農(nóng)村環(huán)境保護的考核更是淪為保證平安無事的最低標準。

第二，在資金投入方面，許多地方政府加大對經(jīng)濟建設的投入，而忽視對環(huán)境治理的投入。農(nóng)村地區(qū)本就財源匱乏，由于環(huán)境問題的城鄉(xiāng)分治，導致農(nóng)村環(huán)保資金投入不足，鄉(xiāng)村環(huán)境治理基礎設施建設不健全。對于道路交通、農(nóng)田灌溉設施建設等增加政績的公共服務，投入常常過?；虺埃诮鉀Q農(nóng)村環(huán)境污染等不能增加政績的公共服務上投入往往不足或滯后。污水處理廠、垃圾處理廠主要建設在縣市級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則很少或者沒有。在很多缺乏生活污水處理廠和沼氣凈化池等設備的農(nóng)村，大量污水直接排入農(nóng)田和河流。即使建成的農(nóng)村生活垃圾處理廠，容量也不能滿足實際需要，仍有垃圾堆放在路邊和河沿。

第三，在人事安排方面，環(huán)境管理機構(gòu)力量不足，專業(yè)技術人員匱乏。在市、縣兩級，多數(shù)環(huán)境保護行政主管部門未設專門的農(nóng)村環(huán)保管理機構(gòu)，一些人手不足的地方甚至有一人一股(環(huán)保股)或一人一室(環(huán)保辦公室)的情況。處于農(nóng)村環(huán)境污染治理第一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，甚至普遍沒有專門的環(huán)保機構(gòu)，沒有配備專業(yè)的技術人員。例如，許多村莊沒有專人管理生活垃圾，沒有專門的保潔崗位，沒有專門的環(huán)保負責人等。這就使得鄉(xiāng)村振興中開展的一定程度的環(huán)境治理，對促進農(nóng)村環(huán)境的改善雖起到了一定的作用，但往往只能采取運動式而非長效的工作運作機制。

(二)企業(yè)生產(chǎn)投入中過度轉(zhuǎn)嫁生態(tài)成本

在市場經(jīng)濟發(fā)展模式下，投入和產(chǎn)出是密不可分的。企業(yè)作為市場組織，在缺乏社會責任和倫理道德的內(nèi)在約束下，追求利潤的性質(zhì)往往促使其為了自身的利益而減少環(huán)保投入。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管主要落在縣級環(huán)保部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主管部門身上，因環(huán)保隊伍本來就比較薄弱，企業(yè)借機在生產(chǎn)經(jīng)營過程中盡可能地把生態(tài)成本向外部與農(nóng)村轉(zhuǎn)移。

農(nóng)村地區(qū)的企業(yè)主要有資源加工型和勞動密集型兩種，這兩類企業(yè)通常都采取粗放經(jīng)營模式，規(guī)模小且布局分散，能耗多、污染大，自身科技素質(zhì)較差，普遍對“三廢”的處理技術落后。一方面，由于其獲利能力較弱，企業(yè)規(guī)模效益不明顯，自有流動資金嚴重不足，經(jīng)營行為短期化特征突出，很難把很多的錢花到治理環(huán)境污染上來，因此更加容易鋌而走險，掠奪式開采自然資源。另一方面，產(chǎn)業(yè)振興已成為鄉(xiāng)村振興的“生力軍”，廣大農(nóng)村地區(qū)涌現(xiàn)出的一大批鄉(xiāng)村民營企業(yè)，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生很大的影響。同時，由于城市環(huán)境管理相對嚴格，而農(nóng)村地區(qū)地廣人稀便于隱蔽排污，很多污染企業(yè)遷到農(nóng)村，城市環(huán)境得到改善的同時，卻日益惡化了農(nóng)村環(huán)境。

當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進入了生態(tài)轉(zhuǎn)型的拐點，綠色生產(chǎn)已是大勢所趨，但由于生態(tài)環(huán)境效益的經(jīng)濟外部性問題沒有解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)追求生態(tài)環(huán)境效益反而會導致生產(chǎn)成本的提高和經(jīng)濟效益的下降。事實上，對于涉污企業(yè)來說，過去以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟利益，現(xiàn)在企業(yè)投資污染治理，甚至停產(chǎn)整治，本身都是一種償還。要針對不同類型的區(qū)域、不同屬性的行業(yè)、不同特色的企業(yè)，采取不同的管理措施，充分兼顧短期利益與長期效益，最終實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的目標。

(三)村民生活中缺乏生態(tài)治理參與

村民應該是生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設的主體，但從山東生態(tài)宜居建設的實踐看，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理缺乏大眾的參與?？陀^原因方面：農(nóng)村人口的大量外流，使農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象越來越嚴重，參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的力量不強；農(nóng)民生存環(huán)境尚未達到完全保障狀態(tài)，對環(huán)境保護的需求亦不可能予以更高的重視，處于分散、自主經(jīng)營狀態(tài)的農(nóng)民，也很難承擔農(nóng)村生態(tài)環(huán)境基礎設施的建設；關于農(nóng)村環(huán)境和資源保護的法律法規(guī)還不夠完善，在進行環(huán)境治理參與和尋求司法救濟上仍然存在一些制度性的障礙。主觀原因方面：一是農(nóng)民環(huán)保意識淡薄。目前農(nóng)民最大的心愿還是增收致富，因此渴望并愿意企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)設立工廠。而當非農(nóng)收入成為農(nóng)民收入的主要來源后，農(nóng)民的環(huán)境認同度變得更低。二是農(nóng)民缺乏環(huán)保行動的動力與能力。雖然很多農(nóng)民都知道環(huán)境污染會帶來一定的危害，只不過當下的利益大于環(huán)境帶給他們的價值，抑或是缺乏維護自身環(huán)境權(quán)益的自保能力，所以在環(huán)境污染危害真正發(fā)生前，總是存在僥幸心理。

三、路徑創(chuàng)新：鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體的具體闡釋

鄉(xiāng)村環(huán)境問題產(chǎn)生的原因是多方面的，農(nóng)村環(huán)境治理必然涉及多個主體，必須由眾多利益相關者相互協(xié)作才能進行。在目前多元治理主體參與機制尚未完全建立的狀況下，需要加強多元治理責任主體的共同參與，構(gòu)建共保共享共治機制，打造鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體。破解山東鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設面臨的主要難題，需要基于政府、企業(yè)、農(nóng)戶多元責任主體應對環(huán)境污染的微觀視角，厘清三者在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理實踐中的作用以及實現(xiàn)多元主體共同治理的邏輯維度，進一步提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的水平，構(gòu)建多元主體的治理共同體，形成政府、市場和社會良性互動的多元一體的復合型治理格局。

(一)暢通多元參與機制，構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理責任共同體

要把農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設放在一個相對宏觀的區(qū)域，如果只就村講村，就難以形成縣、鄉(xiāng)、村之間的合力，難以推動城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村深度融合、協(xié)調(diào)發(fā)展、公平發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興過程中要打破城鄉(xiāng)、部門、社會間的壁壘，促進村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與職能部門間的聯(lián)動，探索出一條縣域內(nèi)密切合作的責任共同體模式。

第一，實行城鄉(xiāng)環(huán)境統(tǒng)籌治理制度。環(huán)境污染問題不能像行政管理一樣“劃區(qū)而治”，而是要把重點向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民傾斜，把農(nóng)村環(huán)境保護工作納入各級地方政府環(huán)境保護工作總體規(guī)劃，并在政策、資金、人員上統(tǒng)一部署，(11)李賓:《中國農(nóng)村環(huán)境政策的經(jīng)濟分析——基于二元視角的研究》，博士學位論文，中國人民大學經(jīng)濟系，2008年，第87頁。明確各級政府環(huán)境治理責任，形成縣、鄉(xiāng)、村分級負責的管理和治理體系。

第二，采取部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組三方聯(lián)動，做好環(huán)境整治工作。要樹立系統(tǒng)觀念，以縣域為單位，統(tǒng)籌推進農(nóng)村人居環(huán)境重點整治任務。縣環(huán)保局要密切配合建設、農(nóng)林、水利、交通等有關部門，將任務和責任具體、細化、落實。

第三，建立以公眾環(huán)境權(quán)為本位的參與制度，暢通農(nóng)村環(huán)境污染的救濟渠道。要在立法上明確公民的環(huán)境權(quán)，進一步加大環(huán)境信息公開化力度，讓每一位村民都能及時了解環(huán)保政策，使其能夠更好地參與當?shù)丨h(huán)境保護。

(二)有序推進，久久為功，構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理保障共同體

農(nóng)村環(huán)境整治三分在建，七分在管。生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設是一項長期性的系統(tǒng)工程，隨著美麗鄉(xiāng)村建設步伐的加快，鄉(xiāng)村基礎設施的長效管理問題日益突出，對農(nóng)村生活污水、垃圾處理、河道治理等相關基礎設施的建設和運維管理情況需要加以重視。目前部分農(nóng)村基礎設施建成后管理不到位，損壞嚴重，缺乏事中事后管護機制，基礎設施易淪為形象工程、面子工程。同時，在人口稀少、居住分散的“空心村”，村集體支付標準化基礎設施建設與管護費用的難度較大，也是基礎設施建成后難以運營和維護的重要原因之一。因此，為推進行政村基礎設施建設與維護，應根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，從政策、經(jīng)費、人才三方面建立起環(huán)境建設的保障共同體。

首先，完善政策保障。針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境長效管理的現(xiàn)狀，建立有序推進的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理和保護的有關制度和規(guī)定，抓好法規(guī)建設、環(huán)境執(zhí)法和污染防治司法。

其次，提供資金保障。加大財政投入，設立用于農(nóng)村人居環(huán)境整治的專項資金，并加強資金使用監(jiān)管和審計力度。創(chuàng)新投融資機制，建立以政府投入為基礎、村民支持為補充、社會力量積極參與的多元化投資機制，建立健全與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應的地方政府補助機制，作為國家專項資金、社會資金投入的有效補充。

最后，人才保障要到位。加強生態(tài)環(huán)境保護隊伍建設，暢通人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)渠道，鼓勵青年人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)，參與農(nóng)村環(huán)境治理，為農(nóng)村環(huán)境治理注入活力。

(三)農(nóng)民為主，共享利益，構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理利益共同體

目前建設生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，往往是政府說了算。如果沒有考慮到當?shù)剞r(nóng)民的實際需求，就不能很好地融入當?shù)氐霓r(nóng)村文化和鄉(xiāng)風鄉(xiāng)俗。農(nóng)民沒有感受到生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設帶來的實實在在的好處，就會對生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設的積極性不高，甚至會以旁觀者的姿態(tài)參與鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設，認為生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設是政府的事，不是自己的事。在這樣的情況下，建設生態(tài)宜居鄉(xiāng)村就無法很好地進行。

生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設要從滿足人民群眾根本需求入手，充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設是為農(nóng)民而建，既不能越位包辦代替，更不能坐等觀望，要把見到實效、農(nóng)民群眾滿意作為推動農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的根本要求，努力構(gòu)建政府、企業(yè)、村集體、村民多方參與的治理格局，營造綠水青山和文化傳承的濃厚氛圍，提升農(nóng)民參與度、獲得感和幸福感。要做好利益分享，政府搭臺、企業(yè)唱戲、農(nóng)民參與，真正讓農(nóng)民成為美麗鄉(xiāng)村建設的主角。通過授予經(jīng)營權(quán)、合同外包、承包經(jīng)營等方式，充分發(fā)揮開放、高效、專業(yè)的市場作用，最大程度給予環(huán)衛(wèi)企業(yè)優(yōu)惠政策與扶持力度，最大程度保護企業(yè)和村民利益，最大限度盤活美麗山水資源，變綠水青山為金山銀山。

(四)立足農(nóng)村源頭治理，構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理行動共同體

生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)是解決農(nóng)業(yè)環(huán)境問題的根本之策。根據(jù)世界發(fā)達國家的經(jīng)驗，現(xiàn)代化鄉(xiāng)村有著美麗的生態(tài)環(huán)境、濃郁的人文氣息以及普遍高于城市的生活品質(zhì)，而其高質(zhì)量生活的基礎在于扎實的產(chǎn)業(yè)與良好的環(huán)境。以此對照山東農(nóng)村發(fā)展的實際情況，仍然有許多問題：在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，生產(chǎn)組織方式上仍以農(nóng)戶為主，科技應用水平較低，轉(zhuǎn)型提質(zhì)的難度還比較大；在環(huán)境治理方面，很多還是套用城市末端治理的模式來解決農(nóng)村環(huán)境污染的問題，從農(nóng)村實際出發(fā)的針對性治理方法還不成熟。

“綠水青山”與“金山銀山”之間需要一定的轉(zhuǎn)化方式。在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設中，需要根據(jù)各村的實際情況、區(qū)位特點、資源環(huán)境特色、產(chǎn)業(yè)環(huán)境和基礎條件，以及目標人群消費市場的變化，宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜旅則旅、宜居則居，轉(zhuǎn)變農(nóng)村發(fā)展模式，調(diào)整、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育生態(tài)效益型工業(yè)，切忌“照搬”和“一刀切”。因此，需要多方主體共同探索多種形式創(chuàng)新，從源頭治理環(huán)境污染，著力解決農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展面臨的生態(tài)環(huán)境難題，推進生態(tài)農(nóng)業(yè)、高科技農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、觀光休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展，努力打造可復制、可操作、可借鑒的新農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設方法論、工具庫。

第一，做精“生態(tài)+”文章。引進高效低毒低殘留農(nóng)藥，推廣使用有機化肥，充分回收農(nóng)膜，推廣應用可降解薄膜，逐步控制土壤污染。加強對農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境整治，保障農(nóng)村飲水用水安全，推廣節(jié)水灌溉、清潔能源等技術。大力改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展生態(tài)型企業(yè)，推進清潔生產(chǎn)，加強科技支撐，將經(jīng)濟增長方式逐漸由原先粗放和不可持續(xù)的模式轉(zhuǎn)向到集約與可持續(xù)上來。

第二，做強“旅游+”文章。推動觀光、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，資源聯(lián)動共享，將資源潛能變?yōu)橘Y產(chǎn)，通過多元化運作方式，變資源、項目、品牌為資本。

第三，做大“互聯(lián)網(wǎng)+”文章。以先進的信息化、數(shù)字化技術助力鄉(xiāng)村環(huán)境治理數(shù)字化發(fā)展。充分利用網(wǎng)絡信息技術，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展大數(shù)據(jù)庫和云計算平臺，構(gòu)建鄉(xiāng)村環(huán)境治理智慧化管理系統(tǒng)，及時收集農(nóng)田植物生長和病蟲害狀態(tài)，科學預測施肥施藥的時間節(jié)點和劑量，提高農(nóng)民技能，提升生產(chǎn)效率，減少資源能源浪費和環(huán)境污染破壞。(12)吳爾:《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理困境與破解路徑研究——基于社會變遷的分析視角》,《安徽農(nóng)業(yè)科學》2020年第5期。

第四，做實“黨建+”文章。在推動生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設的過程中，充分發(fā)揮村干部的“領頭雁”作用、黨員的先鋒模范帶頭作用、基層黨組織的領導作用以及村兩委的監(jiān)督管理作用，以黨組織為核心，協(xié)調(diào)村級環(huán)境治理，提升黨組織治理鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的能力和水平。